國(guó)有林場(chǎng)改革財(cái)政政策研究

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國(guó)有林場(chǎng)是吉林省林業(yè)的重要組成部分，全省共有地方國(guó)有林場(chǎng)337個(gè)，地方國(guó)有苗圃31個(gè)，經(jīng)營(yíng)總面積5806萬(wàn)畝，在全省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域構(gòu)建了生態(tài)防護(hù)林體系主體框架，多年來(lái)為改善吉林省生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來(lái)由于受機(jī)制體制等因素影響，國(guó)有林場(chǎng)面臨可采資源枯竭、債務(wù)包袱沉重、社會(huì)保障欠賬嚴(yán)重、職工生活水平低等諸多困難和問(wèn)題，當(dāng)前國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r已不適應(yīng)國(guó)家生態(tài)建設(shè)要求，亟需通過(guò)改革破解國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展中的障礙和難題。按照中共中央、國(guó)務(wù)院最近印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》總體要求，結(jié)合全省各地實(shí)際情況，就國(guó)有林場(chǎng)改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題以及需要財(cái)政政策支持的幾個(gè)方面，提出具體的保障措施，以確保國(guó)有林場(chǎng)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、確定國(guó)有林場(chǎng)管理體制

吉林省地方國(guó)有林場(chǎng)有70%按照事業(yè)單位性質(zhì)管理，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的是自收自支方式的企業(yè)化管理模式，有近30%的東部山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)是按照企業(yè)性質(zhì)管理，并按照企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，同時(shí)兼顧林業(yè)事業(yè)工作，是典型的不城不鄉(xiāng)，不工不農(nóng)，不事不企的形式，發(fā)展經(jīng)營(yíng)都處于兩難尷尬境地。按照十八大所確定的生態(tài)建設(shè)宏偉目標(biāo)，尤其是提出的建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)《中國(guó)夢(mèng)》設(shè)想，林業(yè)處于首當(dāng)其沖的位置，國(guó)有林場(chǎng)發(fā)揮的作用更是不可替代，只能加強(qiáng)不能削弱，從國(guó)家生態(tài)建設(shè)大局出發(fā)，將國(guó)有林場(chǎng)確定為生態(tài)公益性事業(yè)單位管理是科學(xué)的、合理的，也是十分必要的。通過(guò)改革將國(guó)有林場(chǎng)統(tǒng)一整合為按照從事公益事業(yè)單位管理。將生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，確定為公益一類事業(yè)單位;對(duì)可以部分由市場(chǎng)配置資源的，有一定的事業(yè)和經(jīng)營(yíng)收入的確定為公益二類事業(yè)單位;對(duì)于以創(chuàng)收為主要經(jīng)營(yíng)手段的企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)，按照企事業(yè)分開原則，剝離企業(yè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，也可以研究探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)，國(guó)有林場(chǎng)的培育和管護(hù)職能通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)改革使國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展理念和經(jīng)營(yíng)方式有根本的改變，使其職能轉(zhuǎn)變到以保護(hù)和培育森林資源為首要任務(wù)上來(lái)，其任務(wù)和職責(zé)也更加明確，工作重心轉(zhuǎn)移到國(guó)家生態(tài)建設(shè)上來(lái)。

二、國(guó)有林場(chǎng)的收支納入財(cái)政預(yù)算

國(guó)有林場(chǎng)的公益屬性確定后，要按照國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的要求進(jìn)一步精簡(jiǎn)和整合機(jī)構(gòu)，定編定崗定人員，確定年度所安排的林業(yè)事業(yè)費(fèi)———國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)費(fèi)。按照吉林省現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理區(qū)、規(guī)模、交通條件等因素，科學(xué)設(shè)定、調(diào)整國(guó)有林場(chǎng)布局。改革后的國(guó)有林場(chǎng)在原有數(shù)量基礎(chǔ)上壓縮15%，確定保留286個(gè);按照精簡(jiǎn)、高效、協(xié)調(diào)的原則，科學(xué)核定管理人員、工程技術(shù)人員、護(hù)林人員，平均每個(gè)國(guó)有林場(chǎng)核定30人編制，全省國(guó)有林場(chǎng)人員編制確定在8580人。改革后的國(guó)有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)費(fèi)初步估算每年4.8億元，需要納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保財(cái)政供給。對(duì)確定為二類公益性事業(yè)單位國(guó)有林場(chǎng)，財(cái)政補(bǔ)助不低于全額經(jīng)費(fèi)的50%，且根據(jù)本地財(cái)政支持能力在5年內(nèi)逐步過(guò)渡調(diào)整為全額撥款事業(yè)單位。國(guó)有林場(chǎng)所發(fā)生的事業(yè)性和經(jīng)營(yíng)收入全額上交同級(jí)財(cái)政，實(shí)行收支兩條線管理。

三、解決林業(yè)職工社會(huì)保障問(wèn)題

國(guó)有林場(chǎng)改革以“圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)”為原則，按照這一原則，國(guó)有林場(chǎng)改革應(yīng)徹底解決林業(yè)職工社會(huì)保障問(wèn)題，但這一問(wèn)題多年來(lái)一直困擾著國(guó)有林場(chǎng)干部、職工。截止到2013年底，吉林省地方國(guó)有林場(chǎng)尚有26849人沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工有14702人由于國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)困難，沒(méi)有能力按時(shí)繳納職工保費(fèi)而出現(xiàn)脫保情況，致使全省地方國(guó)有林場(chǎng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率僅有62%，在全國(guó)排在最末位。已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的林場(chǎng)中大部分按照企業(yè)最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并普遍存在醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保率特別低等情況，參保職工分別占職工總數(shù)的43.1%、31.2%、22.37%、19.7%。因此，國(guó)有林場(chǎng)在林業(yè)職工參加社會(huì)保障上欠賬嚴(yán)重，最主要原因就是國(guó)有林場(chǎng)貧困，林業(yè)職工收入水平低。早在1991年國(guó)家人社部等四部門就針對(duì)國(guó)有四場(chǎng)參保情況聯(lián)合發(fā)文，明確規(guī)定:“農(nóng)、林、漁、牧四場(chǎng)暫不納入社保，已經(jīng)納入的不退出”。國(guó)家當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)林漁牧行業(yè)職工參加社保問(wèn)題已做規(guī)劃，待條件具備時(shí)機(jī)成熟時(shí)統(tǒng)一解決。然而事過(guò)二十余年了，目前國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)十分困難，發(fā)展舉步維艱，職工生活水平低下，林業(yè)職工情緒低落，已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)建設(shè)進(jìn)程，國(guó)有林場(chǎng)的社會(huì)保障問(wèn)題到了應(yīng)該徹底解決的時(shí)候了。建議國(guó)家在國(guó)有林場(chǎng)改革期間，在確定國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益事業(yè)功能定位同時(shí)，將國(guó)有林場(chǎng)職工的社會(huì)保障問(wèn)題參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位政策規(guī)定執(zhí)行，可以實(shí)行“老人老辦法，新人新制度”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙規(guī)制并軌的過(guò)渡。國(guó)有林場(chǎng)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所發(fā)生的成本，由中央、地方、單位及個(gè)人合理負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)務(wù)院近期下發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)按照事業(yè)單位社會(huì)保障政策規(guī)定執(zhí)行，以體現(xiàn)出公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，解決突出矛盾與保證可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)原則，徹底解決多年來(lái)一直困擾國(guó)有林場(chǎng)而解決不了的老大難問(wèn)題。

四、有效化解國(guó)有林場(chǎng)債務(wù)

國(guó)有林場(chǎng)改革還應(yīng)該卸掉在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的沉重包袱，達(dá)到輕裝上陣，使之更好地發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用。截止到2013年底，吉林省地方國(guó)有林場(chǎng)債務(wù)達(dá)25.2億元，其中公益事業(yè)性債務(wù)12.5億元?；鈬?guó)有林場(chǎng)債務(wù)也是國(guó)有林場(chǎng)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公益事業(yè)性債務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，細(xì)化各種負(fù)債類型，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)貸款(包括世行貸款)營(yíng)造生態(tài)公益林、辦社會(huì)公益事業(yè)活動(dòng)所形成的政策性債務(wù)，準(zhǔn)確合理劃分中央與地方事權(quán)責(zé)任范圍，建議按照確定的事權(quán)責(zé)任比重，由中央及地方財(cái)政給予免除化解;對(duì)國(guó)有林場(chǎng)辦企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，由所辦企業(yè)通過(guò)處置資產(chǎn)所得予以償還，企業(yè)已破產(chǎn)的，由銀行依法追償后予以核銷;對(duì)改革后納入事業(yè)編制的職工、內(nèi)部退養(yǎng)和離退休人員被拖欠的工資，統(tǒng)籌納入國(guó)有林場(chǎng)收支預(yù)算，逐步加以解決;對(duì)解除人事勞動(dòng)關(guān)系人員在崗時(shí)被拖欠的應(yīng)發(fā)工資，在改革過(guò)程中通過(guò)多種方式籌集資金一次性解決。

五、剝離國(guó)有林場(chǎng)辦社會(huì)職能

剝離國(guó)有林場(chǎng)辦社會(huì)職能，實(shí)行屬地管理，按照屬地把目前國(guó)有林場(chǎng)代管的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村以及國(guó)有林場(chǎng)自辦的學(xué)校、醫(yī)院等剝離出來(lái)，移交當(dāng)?shù)卣芾?，現(xiàn)有人員、資產(chǎn)等成建制轉(zhuǎn)移，國(guó)有林場(chǎng)不再承擔(dān)社會(huì)職能。當(dāng)?shù)卣邮盏轿?，整合資源、統(tǒng)籌配置、加強(qiáng)管理，確保服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)不減少，服務(wù)質(zhì)量有提高，對(duì)剝離所發(fā)生的成本，國(guó)家及省級(jí)財(cái)政應(yīng)予以適當(dāng)補(bǔ)助。

六、妥善安置國(guó)有林場(chǎng)富余職工

國(guó)有林場(chǎng)改革定編定崗后，通過(guò)公開考試、競(jìng)聘等手段，將年富力強(qiáng)的有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理的年輕干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，建組一支責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)化程度高、能打勝仗的林政執(zhí)法和護(hù)林員隊(duì)伍，按照林業(yè)技術(shù)管理需求配備工程技術(shù)人員和管理人員。在改革過(guò)程中堅(jiān)持改善民生，保持穩(wěn)定，是國(guó)有林場(chǎng)改革過(guò)程中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。因此，富余職工安置應(yīng)該主要通過(guò)以下四個(gè)渠道:

1．在國(guó)有林場(chǎng)原有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，組建營(yíng)林公司、半專業(yè)撲火隊(duì)、合作社、專業(yè)戶安置富余職工。這是安置富余職工的主要形式。組建新的企業(yè)法人主體，與國(guó)有林場(chǎng)公益事業(yè)剝離開來(lái)，按照企業(yè)方式運(yùn)作，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。為了妥善安置富余職工，國(guó)有林場(chǎng)也可以將一部分國(guó)有耕地、商品林地以及其他生產(chǎn)用固定資產(chǎn)以股份的形式參股經(jīng)營(yíng)。如果是國(guó)有林場(chǎng)附屬企業(yè)也可以采取劃撥的形式撥給組建的營(yíng)林公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有林場(chǎng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作業(yè)項(xiàng)目，如:育苗、造林、補(bǔ)植、幼林撫育、撫育間伐、森林管護(hù)等林業(yè)生產(chǎn)作業(yè)項(xiàng)目，還有林業(yè)專項(xiàng)工程項(xiàng)目可以實(shí)行政府購(gòu)買的形式通過(guò)營(yíng)林公司完成，通過(guò)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目安置職工，給予職工優(yōu)惠政策，確保職工實(shí)際收入水平不低于全國(guó)其他行業(yè)水平。

2．經(jīng)過(guò)職工個(gè)人申請(qǐng)，可以將年齡較大的、身體健康狀況不好的職工辦理病退或退職手續(xù)。

3．經(jīng)過(guò)職工個(gè)人申請(qǐng)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件，制定富余職工一次性安置所需生活補(bǔ)助辦法，參照職工工齡給與職工一次性補(bǔ)償，解除與國(guó)有林場(chǎng)勞動(dòng)合同關(guān)系。

4．對(duì)于沒(méi)有工作崗位，不能堅(jiān)持正常工作的老、弱、病、殘職工，由地方政府參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活費(fèi)，確保林業(yè)職工的最低基本生活所需。

七、落實(shí)扶持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展優(yōu)惠政策

整合林業(yè)行業(yè)優(yōu)惠政策，項(xiàng)目工程和投資要向國(guó)有林場(chǎng)傾斜。將國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)有林場(chǎng)的水、電、路、房、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施享受中央和地方有關(guān)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，對(duì)生態(tài)區(qū)位特別重要的國(guó)有林場(chǎng)給予傾斜。加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的扶持力度，將國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧開發(fā)納入各級(jí)人民政府的扶貧開發(fā)規(guī)劃。國(guó)有林場(chǎng)改革情況復(fù)雜，積累的問(wèn)題較多，尤其改革的各方面內(nèi)容大部分都涉及到財(cái)政政策，針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革中面臨的實(shí)際問(wèn)題，需要統(tǒng)一研究制定切實(shí)有效的財(cái)政政策，以國(guó)家財(cái)政政策做支撐，通過(guò)落實(shí)一系列國(guó)有林場(chǎng)改革政策，把國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)成“生態(tài)建設(shè)優(yōu)先，經(jīng)營(yíng)管理科學(xué)，基礎(chǔ)設(shè)施完備，森林優(yōu)質(zhì)高效，產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，資源持續(xù)經(jīng)營(yíng)，林區(qū)富裕和諧”的現(xiàn)代化林場(chǎng)。

作者：紀(jì)恩宇 單位：吉林省東豐縣林業(yè)局