資源類國有資產(chǎn)管理

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摘要：國有資產(chǎn)是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)管理體制的改革一直是黨和政府的工作重點。我國的國有資產(chǎn)按照性質(zhì)可以分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源類國有資產(chǎn)三類，本文較為系統(tǒng)地分析了我國資源類國有資產(chǎn)現(xiàn)狀，在研究產(chǎn)權(quán)理論和委托理論的基礎(chǔ)上，從明晰產(chǎn)權(quán)、改革產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、提高市場化程度和健全法律監(jiān)督體系四個方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：資源類國有資產(chǎn)；管理體制；產(chǎn)權(quán)改革

一、問題的提出

資源類國有資產(chǎn)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，然而隨著人口不斷增加，資源供需矛盾日益突出，我國自然資源所能承受的壓力正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，自然資源承受能力的下降與我國長期忽略資源管理有著十分密切的關(guān)系。自然資源與經(jīng)濟增長的矛盾日益突出，對我國經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展提出了嚴峻的考驗。資源類國有資產(chǎn)就是指按照我國法律規(guī)定，國家擁有其所有權(quán)的資源性資產(chǎn)，是構(gòu)成國有資產(chǎn)體系的一部分。我國《憲法》第九條規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。由此可見，資源性資產(chǎn)絕大部分都屬于國有資產(chǎn)，所以人們有時將資源類國有資產(chǎn)簡稱為資源性資產(chǎn)。我國自然資源總量豐富，是世界上資源大國之一，我國國土面積960萬平方公里，海域面積473萬平方公里。資源總量大、品類多，但是資源人均占有量低，空間分布不均衡是我國資源的劣勢，制約我國經(jīng)濟的可持續(xù)、均衡發(fā)展。我國在資源性資產(chǎn)管理方面還處于起步階段，產(chǎn)權(quán)的界定、流轉(zhuǎn)、制度、法律法規(guī)和管理等還不完善，目前國內(nèi)學(xué)者大多以經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性（行政事業(yè)性）國有資產(chǎn)的管理為研究重點，資源類國有資產(chǎn)管理的研究相對落后。有關(guān)資源類國有資產(chǎn)的研究主要有：廖紅偉（2011）在研究國有資產(chǎn)管理體制時就提出深化國有資產(chǎn)管理體制改革將成為后危機時代我們面臨的重大問題，認為雖然目前已經(jīng)建立了國資委作為國有資產(chǎn)的出資人，但其在國有資產(chǎn)管理工作中，仍存在行政化管理與市場化激勵需求的矛盾問題，而解決這一矛盾的有效途徑就是實行市場化激勵與行政化激勵相結(jié)合的激勵方式。錢麗蘇（2004）對國內(nèi)外自然資源的管理體制進行了比較研究，概括分析了國外自然資源管理體制的演化與發(fā)展，對我國資源管理體制改革提供了很好的借鑒。王克強（2008）從資源類國有資產(chǎn)管理體制存在的問題出發(fā)，提出了建立統(tǒng)一的資源管理機構(gòu)，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化管理等建議。許冬琳（2013）從資源類國有資產(chǎn)信托的基本類型入手，探索資源類國有資產(chǎn)信托的可能性，提出了以國家為委托人，資產(chǎn)權(quán)利為信托財產(chǎn)的新型運營管理體制等。國內(nèi)關(guān)于國有資產(chǎn)的研究主要集中在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，對于資源類固有資產(chǎn)管理的研究比較少，而且對于資源類國有資產(chǎn)管理的研究也主要集中在管理體制宏觀層面的改革，產(chǎn)權(quán)制度安排、市場機制引入手段等方面，對于資源類國有資產(chǎn)的資產(chǎn)化管理，資源價值評估等方面的研究比較少?，F(xiàn)如今，經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，激化了人與自然之間的矛盾，資源短缺問題日益突顯，逐漸成為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸。作為一種重要的生產(chǎn)要素，資源卻被無償使用，價格長期偏離其市場經(jīng)濟準(zhǔn)價體系，資源類國有資產(chǎn)的國家所有權(quán)在經(jīng)濟上得不到體現(xiàn)。法律法規(guī)建設(shè)落后于體制改革，依法管理模式難以實現(xiàn)。這一系列問題嚴重制約了我國經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會明確提出要健全國家自然資源管理體制、完善各類國有資產(chǎn)管理體制，表明了我國對資源類國有資產(chǎn)管理體制深化改革的決心。因此，加快管理體制改革創(chuàng)新迫在眉睫，正確認識自然資源的價值，建立科學(xué)合理的、與我國自然資源基本國情相契合的管理體制已提上日程。

二、資源類國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀分析

資源類國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括資源的產(chǎn)權(quán)管理、勘探管理、開發(fā)利用管理以及保護管理，其中，最關(guān)鍵的就是資源的產(chǎn)權(quán)管理。我國目前在中央、省、自治區(qū)、直轄市人民政府分別設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。但在實際操作中，真正被國資委統(tǒng)一監(jiān)督管理的只有經(jīng)營性國有資產(chǎn)，資源類國有資產(chǎn)仍處于分頭管理狀態(tài)，政出多頭。權(quán)責(zé)不清的問題仍然存在。

1.資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體缺位

我國資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致資源管理部門利益協(xié)調(diào)不順，職責(zé)不清，所有權(quán)主體缺位，資源類國有資產(chǎn)所有者權(quán)益難以實現(xiàn)。一是多頭管理，權(quán)責(zé)不清。目前在我國，除了國土資源部負責(zé)礦產(chǎn)資源、土地資源、海洋資源的統(tǒng)一管理外，涉及資源類國有資產(chǎn)管理的還有水利、煤炭、有色金屬、石油化工、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、城市規(guī)劃等十幾個部委、局、公司，可以說各管自攤，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)。二是政資不分，政府身份雙重化。政府代表全國人民對資源類國有資產(chǎn)進行管理，在資源類國有資產(chǎn)管理體制中，政府既是相關(guān)政策的制定者，又是監(jiān)督者，同時還是執(zhí)行政策的主體，導(dǎo)致了我國資源類國有資產(chǎn)管理政資不分的現(xiàn)象，政府過度參與資源類國有資產(chǎn)的經(jīng)營與監(jiān)督。

2.資產(chǎn)管理的激勵約束機制設(shè)計不適應(yīng)現(xiàn)實需要

目前我國資產(chǎn)管理的激勵約束機制落后于市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，給資源類國有資產(chǎn)管理帶來了諸多問題：一是存在委托風(fēng)險，短期行為突出；二是地方政府間惡劣競爭導(dǎo)致資源類國有資產(chǎn)流失嚴重；三是資源綜合利用率低。

3.資源類國有資產(chǎn)定價偏離市場準(zhǔn)價體系

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷改革與完善，國有資源的資產(chǎn)化管理也逐步得到發(fā)展，然而受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，國有資源管理的市場化程度偏低，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是資源類國有資產(chǎn)無償使用現(xiàn)象突出。受計劃經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)的資源無價值理論的影響，國有資源長期被無償劃撥使用，資源類國有資產(chǎn)的市場價值背離價格。資源稅的征收存在稅目范圍窄、征收方法落后于現(xiàn)實需要的問題；二是資源類國有資產(chǎn)管理資產(chǎn)化程度低。目前，我國資源類國有資產(chǎn)管理只注重國有資產(chǎn)實物形態(tài)即使用價值的管理，重點考慮國有資源的勘探、開發(fā)、使用和保護，忽視其商品屬性和價值管理，沒有將自然資源作為國有資產(chǎn)核算，并未納入國民經(jīng)濟核算體系，進而導(dǎo)致了資源定價過低。進而對生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響。

4.資源類國有資產(chǎn)法制化管理體系不健全

我國資源類國有資產(chǎn)管理的法制化管理體系不健全主要體現(xiàn)法律建設(shè)和監(jiān)督體系構(gòu)建兩個方面。一是缺少專門資源類國有資產(chǎn)管理法。我國還沒有制定專門的《國有資產(chǎn)管理法》，而專門針對資源類國有資產(chǎn)的法律如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國土地法》等雖然從不同角度對自然資源的開發(fā)利用進行了明確規(guī)范，但是法律確立時間早，不能滿足當(dāng)今經(jīng)濟發(fā)展的需要。另外，許多主要的法規(guī)條例如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等也并沒有將資源類國有資產(chǎn)納入規(guī)定，資源類國有資產(chǎn)一直是另行規(guī)定。二是監(jiān)督體系不完善。我國資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督體系不完善，對資源類國有資產(chǎn)的開發(fā)利用過程中的違法案件缺乏完善的事前、事中、事后的監(jiān)督體系。

三、加強資源類國有資產(chǎn)管理的建議

針對上述提出的問題，從明晰產(chǎn)權(quán)、設(shè)計適應(yīng)現(xiàn)實需要的激勵約束機制及定價體系、健全法律監(jiān)督體系四個方面進行改革，才能實現(xiàn)資源類國有資產(chǎn)的科學(xué)有效管理，促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

1.明晰產(chǎn)權(quán)，建立資源類國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理體制

資源類國有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵就是產(chǎn)權(quán)管理，明晰產(chǎn)權(quán)是進行資源進一步勘探管理、開發(fā)利用管理的前提。因此，明晰資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是深化體制改革的首要工作。一是加強產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理工作，健全資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記體系，通過不同的產(chǎn)權(quán)安排，合理分配中央和地方政府的權(quán)力，平衡地方與中央之間的利益。

2.政資分開，實行資源類國有資產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一管理

目前，針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)，我國已經(jīng)設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，鑒于此，可以將資源類國有資產(chǎn)納入國資委管理，國資委代表政府履行出資人職責(zé)，負責(zé)資源類國有資產(chǎn)的合理開發(fā)利用、保護工作，實現(xiàn)政資分開、政企分開，防止政府為了績效考核而隨意批準(zhǔn)自然資源開發(fā)利用的不正當(dāng)競爭行為，減少資源類國有資產(chǎn)流失，確保資源類國有資產(chǎn)的保值增值，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和代際利益的公平。

3.設(shè)計適應(yīng)現(xiàn)實需要的激勵約束機制

適應(yīng)現(xiàn)實需要的激勵約束機制就是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，完善資源類國有資產(chǎn)管理體制就要建立科學(xué)有效的激勵約束機制，激發(fā)資源管理者和開發(fā)者對資源合理開發(fā)利用的積極性。

（1）完善激勵約束機制。完善資源類國有資產(chǎn)管理體制的激勵約束機制，就要建立一套完整的責(zé)任追究體系和管理效率評估標(biāo)準(zhǔn)。不僅要對表現(xiàn)良好的管理者和生產(chǎn)企業(yè)給予獎勵，對那些隨意開發(fā)利用自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境的管理者和企業(yè)也要有嚴厲的懲罰措施。比如，對于在資源類國有資產(chǎn)管理中表現(xiàn)突出的管理者可以給予職位升遷、工資報酬等獎勵；而對于資源開采企業(yè)，資源管理部門可以設(shè)立企業(yè)生產(chǎn)檔案，對那些表現(xiàn)良好，積極提升自身開采技術(shù)，保護環(huán)境的企業(yè)給予優(yōu)惠稅費或者開采許可優(yōu)先考慮的獎勵，對于那些相互勾結(jié)，造成國有資產(chǎn)嚴重流失的管理者和企業(yè)，進行嚴厲的懲罰。這樣才能促使地方資源管理者、資源開采企業(yè)都能從保護環(huán)境，珍惜資源的角度對自然資源進行開采利用，保證我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，為避免地方政府的不正當(dāng)競爭行為，減少資源類國有資產(chǎn)的流失，必須建立完善的政府管理績效考核機制。降低經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)在政府管理績效考核中所占的比例，經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價。采取綠色考核機制，將生態(tài)環(huán)境、自然資源利用率等相關(guān)生態(tài)指標(biāo)作為政府管理績效考核的參考，提高政府管理者類對資源國有資產(chǎn)的重視程度，進而加強資源類國有資產(chǎn)的管理工作，保證資源的合理開發(fā)利用。另外針對我國目前資源類國有資產(chǎn)管理中地方政府和企業(yè)的短期行為，一些地區(qū)由于政府的不正當(dāng)干預(yù)，造成了國有資產(chǎn)流失，甚至出現(xiàn)的權(quán)力尋租現(xiàn)象，有必要對資源類國有資產(chǎn)實行垂直管理。

（2）培育和規(guī)范資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場。構(gòu)建資源類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易市場是完善資源類國有資產(chǎn)市場機制的關(guān)鍵，是自然資源資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)。因此，首先應(yīng)將資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)政企分開，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧。其次，應(yīng)該對政府權(quán)力做減法，保證資源產(chǎn)權(quán)能夠自由交易，充分發(fā)揮市場資源配置能力。最后，建立全國統(tǒng)一公開的信息平臺，將各地資源類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息及時到信息平臺，保證產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢，提高資源的使用價值，優(yōu)化資源配置。比如礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立一個全國性的現(xiàn)代礦業(yè)權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)，提供地勘成果等公益資料，及時礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓信息，使全社會都能夠及時查詢礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策信息，提高管理效率。

（3）加強國有資源的開發(fā)利用，提高資源利用率。國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)就是國有資源的合理開發(fā)與利用。加強國有資源開發(fā)的有效管理，要堅持三個必須國有資源的使用必須堅持可持續(xù)發(fā)展的原則；資源的開發(fā)必須從企業(yè)的開發(fā)層次、技術(shù)含量、經(jīng)濟效益等方面設(shè)立嚴格的標(biāo)準(zhǔn)；對有限的資源，尤其是不可再生資源，必須提高其利用效率，保證國民生活各方面需要。在對資源進行開發(fā)利用的同時，也要注意生態(tài)環(huán)境的保護，鼓勵人們積極參與環(huán)境保護及監(jiān)督工作，對隨意破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)企業(yè)加以嚴懲，建立完善的生態(tài)環(huán)境保護制度。

3.建立科學(xué)的資源類國有資產(chǎn)定價體系

資源類國有資產(chǎn)由行政化管理向資產(chǎn)化管理是必然趨勢，國有資源作為生產(chǎn)要素產(chǎn)品進入市場流通是促進資源優(yōu)化配置的有效方式，建立并完善資源定價體系是我國資源類國有資產(chǎn)管理體制改革的重點。

（1）實施資源稅改革，強化資源稅費的作用。2010年以新疆為試點，率先展開的資源稅改革，是我國資源稅改革序幕正式拉開的標(biāo)志。資源稅改革是促進資源類國有資產(chǎn)利用水平提高的有效手段，極大地推進了我國資源類產(chǎn)品價格機制的完善。因此我國下一步資源稅改革應(yīng)該以以下幾點為重點。首先，適當(dāng)?shù)財U大資源稅征稅范圍。在目前現(xiàn)有的七個征稅稅目的基礎(chǔ)上，將土地、海洋、森林、水資源等也納入征稅范圍。其次，改革計稅依據(jù)。目前我國實行從量計征，難以反映資源的市場價格；計稅依據(jù)改為從價計征或者從量計征與從價計征相結(jié)合，使資源稅能夠準(zhǔn)確反映資源的稀缺程度，并通過稅費體現(xiàn)在價格上。最后，適當(dāng)調(diào)整資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)。參考國外資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)資源市場價值的原則對其進行適當(dāng)調(diào)整。另外，進一步改革和完善礦產(chǎn)資源補償費制度，推動礦業(yè)權(quán)有償取得，督促礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)資源開采的環(huán)境成本，進一步完善礦業(yè)權(quán)一級市場，在宏觀調(diào)控方面加強資源的開發(fā)和管理工作。

（2）提高資源類國有資產(chǎn)管理的資產(chǎn)化程度。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源無價值的觀念，在市場經(jīng)濟體系中保證國家作為資源所有者的權(quán)益，就要對自然資源實行資產(chǎn)化管理。把自然資源作為能夠帶來投資收益的財產(chǎn)進行管理，納入商品經(jīng)濟發(fā)展中，運用市場手段對資源類國有資產(chǎn)的開發(fā)利用進行管理。對資源進行商品化管理，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，完善資源類國有資產(chǎn)的價值評估體系，在對資源進行市場定價時不僅要考慮其開采利用成本，還應(yīng)計量資源的生態(tài)價值和作為商品的投資價值。組織各領(lǐng)域?qū)＜?，對資源價值評估體系進行研究，完善資源價格計算方法，形成一個精確、系統(tǒng)的定價體系。

4.完善資源類國有資產(chǎn)管理的法制體系

目前，我國資源類國有資產(chǎn)管理已逐步進入法制化管理軌道。為了以后資源管理有法可依，有法必依，就必須健全資源類國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，改革監(jiān)督體系。

（1）健全資源類國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)。資源類國有資產(chǎn)管理體制的改革逐漸邁入法制化軌道。然而當(dāng)前我國資源類國有資產(chǎn)管理的法制建設(shè)仍然薄弱。為了處理資源管理中違法案件時有法可依，減少違規(guī)案件的發(fā)生，我國應(yīng)該盡快制定一部統(tǒng)一的《國有資產(chǎn)管理法》，并對資源類國有資產(chǎn)的管理進行明確規(guī)定，在法律上規(guī)范資源的開發(fā)與利用。同時不斷對已有的基本法律（《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等）進行改革，使其更好地適應(yīng)管理需要。在此基礎(chǔ)上制定與資源類國有資產(chǎn)管理相關(guān)的基礎(chǔ)法規(guī)，規(guī)范市場行為。如規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易的《產(chǎn)權(quán)交易法》，對資源開采利用中出現(xiàn)的違法違規(guī)案件處理辦法的相關(guān)法規(guī)等。

（2）建立分工明確的資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督體系既關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值，也是資源類國有資產(chǎn)得以合理開發(fā)利用的保障。建立分工明確的監(jiān)督體系，實施內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的雙重資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。包括資源類國有資產(chǎn)管理機構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督，財政、稅務(wù)、審計、媒體等外部監(jiān)督。國務(wù)院財政部及地方各級財政部門負責(zé)資源類國有資產(chǎn)預(yù)算、撥款的監(jiān)管，資源類國有資產(chǎn)管理機構(gòu)在法律職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管資源的開發(fā)、利用，保證資產(chǎn)順利運營。另外，全國人大應(yīng)設(shè)立專門的機構(gòu)對資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督部門的工作合法性進行監(jiān)管，將全國人大納入資源類國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，制約政府在監(jiān)督管理資源類國有資產(chǎn)時的壟斷權(quán)力，疏導(dǎo)各方利益，使資源類國有資產(chǎn)真正服務(wù)于公共利益。

作者：郭智勇 李萬虎 單位：西藏自治區(qū)財政廳行政事業(yè)資產(chǎn)處