流動(dòng)人員人事檔案管理的職責(zé)分工

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對(duì)于流動(dòng)人口而言，人事檔案不僅是工作、生活中不可缺少的憑證，更是維護(hù)自己合法權(quán)益的必要工具。但目前管理主體的復(fù)雜性給流動(dòng)人員人事檔案管理帶來了諸多問題。提高流動(dòng)人員人事檔案的管理水平，必須對(duì)管理主體及其職責(zé)進(jìn)行梳理，解決好職責(zé)分工的問題。我國中央法規(guī)中有6部與流動(dòng)人員人事檔案管理主體及其職責(zé)相關(guān)，包括1996年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），1999年修訂的《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），1996年12月2日頒布實(shí)施的《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），2014年12月10日中共中央組織部等五部門的《中共中央組織部人力資源和社會(huì)保障部等五部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（以下簡稱《通知》），2009年7月24日頒布實(shí)施的《公務(wù)員辭去公職規(guī)定（試行）》，2014年6月12日的《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》等。與此同時(shí)，流動(dòng)人員人事檔案的地方立法也取得了一定成果，如北京、安徽、重慶、廣州等地先后出臺(tái)了相關(guān)管理辦法和服務(wù)規(guī)范。

一、職責(zé)分工視角下的流動(dòng)人員人事檔案管理主體現(xiàn)狀

依照現(xiàn)有法律法規(guī)，從流動(dòng)人員人事檔案的監(jiān)督制度部門、主管部門、形成單位、管理單位等角度來看，流動(dòng)人員人事檔案管理主體現(xiàn)狀如下：

1.黨委組織部門。

黨委組織部門對(duì)于流動(dòng)人員人事檔案管理有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，黨委組織部門參與流動(dòng)人員人事檔案法規(guī)的制定，如1996年的《規(guī)定》和2014年的《通知》。第二，法規(guī)中有明確規(guī)定。1996年的《規(guī)定》第三條明確說明流動(dòng)人員的人事檔案工作接受同級(jí)黨委組織部門、政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)；2014年的《通知》第一條中規(guī)定流動(dòng)人員的人事檔案管理要“接受同級(jí)黨委組織部門的監(jiān)督和指導(dǎo)”。

2.政府人力資源和社會(huì)保障部門（原政府人事行政部門）。

1996年《規(guī)定》第三條中規(guī)定流動(dòng)人員的人事檔案管理接受同級(jí)政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。2014年《通知》第一條規(guī)定流動(dòng)人員的人事檔案主管部門是2008年改組成立的政府人力資源和社會(huì)保障部門。但人力資源和社會(huì)保障部的13個(gè)主要職責(zé)中沒有和檔案工作直接相關(guān)的內(nèi)容。省級(jí)和市級(jí)的人力資源和社會(huì)保障部門行政權(quán)力清單中，有部分內(nèi)容與職業(yè)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)，而各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門下屬的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于職業(yè)中介機(jī)構(gòu)。如吉林省人力資源和社會(huì)保障廳的行政權(quán)力清單中有“設(shè)立省級(jí)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)（人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）審批”的行政許可權(quán)，“對(duì)未經(jīng)許可和登記，擅自從事職業(yè)中介活動(dòng)的行政處罰”、“對(duì)勞動(dòng)者依法解除或者終止勞動(dòng)合同，用人單位扣押勞動(dòng)者檔案或者其他物品的行政處罰”的行政處罰權(quán)等；杭州市人力資源與社會(huì)保障局的行政權(quán)力清單中有“設(shè)立人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)審批”的行政許可權(quán)，對(duì)“未經(jīng)許可和登記，擅自從事職業(yè)中介活動(dòng)或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的處罰”、“人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)擅自擴(kuò)大許可業(yè)務(wù)范圍、不依法接受檢查或提供虛假材料，不按規(guī)定辦理許可證變更等手續(xù)的處罰”、“人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)超出許可業(yè)務(wù)范圍接受業(yè)務(wù)的處罰”等的行政處罰權(quán)等。中央、省級(jí)、地方三級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門職責(zé)與行政權(quán)力清單中均無直接與流動(dòng)人員人事檔案管理相關(guān)的內(nèi)容，在實(shí)際工作中，也沒有對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理工作給予足夠的重視，沒有有效解決現(xiàn)有檔案內(nèi)容及管理制度不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的矛盾。

3.檔案行政管理部門。

《檔案法》中明確了檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，全國檔案事業(yè)由國家檔案行政管理部門主管，因此流動(dòng)人員人事檔案管理也屬于檔案行政管理部門的職責(zé)范圍。1991年國家檔案局的《國家檔案局關(guān)于中央、國家機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)主要職責(zé)范圍與業(yè)務(wù)管理權(quán)限的意見》明確說明：“中央、國家機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)，在國家檔案行政管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)下，可根據(jù)本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的管理體制和檔案管理的特殊要求，對(duì)本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的檔案工作進(jìn)行必要的監(jiān)督和指導(dǎo)工作?！薄爸醒搿覚C(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)注意與各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門配合，協(xié)調(diào)一致。”1990年頒布、1999年修訂的《實(shí)施辦法》中第七條和第八條分別對(duì)國家檔案局和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，其中包括研究制定法律法規(guī)和方針政策、制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃、對(duì)法律法規(guī)及方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、組織檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)等工作。但1996年《規(guī)定》由中共中央組織部和人事部頒布，并沒有檔案行政管理部門的參與，《規(guī)定》在表述流動(dòng)人員人事檔案的管理主體時(shí)也未將其列入；2014年雖然國家檔案局是聯(lián)合《通知》的五部門之一，但該《通知》在表述流動(dòng)人員人事檔案管理主體時(shí)，仍沒有提到檔案行政管理部門，可見其流動(dòng)人員人事檔案主管部門的地位仍需進(jìn)一步確立。正是由于缺乏檔案行政管理部門的參與，流動(dòng)人員人事檔案管理法規(guī)缺少檔案管理的專業(yè)視角。這一現(xiàn)象在部分地方的立法中得到了改善，如2009年中共重慶市委組織部、重慶市檔案局和重慶市人力資源和社會(huì)保障局共同制定和頒布實(shí)施的《重慶市死亡流動(dòng)人員人事檔案管理試行辦法》對(duì)死亡后流動(dòng)人員人事檔案的管理主體和職責(zé)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了中央法規(guī)對(duì)死亡流動(dòng)人員人事檔案管理規(guī)定的空白。

4.公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門授權(quán)的單位。

1996年《規(guī)定》中第四條規(guī)定流動(dòng)人員的人事檔案管理機(jī)構(gòu)是縣以上的（含縣）黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其他任何單位和個(gè)人不可擅自管理流動(dòng)人員的人事檔案。[1]442014年《通知》第一條規(guī)定：“流動(dòng)人員人事檔案具體由縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門授權(quán)的單位管理，其他單位未經(jīng)授權(quán)不得管理流動(dòng)人員人事檔案?！绷鲃?dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)中增加了人力資源和社會(huì)保障部門授權(quán)的單位，使管理主體得以擴(kuò)展并獲得多元化發(fā)展空間。各級(jí)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)于開發(fā)、配置各行各業(yè)的人才資源，受人事行政主管部門委托，開展人事、流動(dòng)人員人事檔案管理、集體戶籍掛靠等相關(guān)服務(wù)工作。雖然部分中央法規(guī)對(duì)這類機(jī)構(gòu)的流動(dòng)人員人事檔案管理職責(zé)和管理內(nèi)容進(jìn)行了簡要的規(guī)定，但在實(shí)施時(shí)仍存在許多問題，如與用人單位的合作不足，導(dǎo)致檔案收集不全，難以及時(shí)更新；與流動(dòng)人員缺乏溝通，導(dǎo)致“人檔分離”、“死檔”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)大河網(wǎng)2015年3月份報(bào)道，河南省人才交流中心和鄭州市人才交流中心的“死檔”已達(dá)10余萬份。這會(huì)在評(píng)職稱、轉(zhuǎn)正定級(jí)、考公務(wù)員時(shí)給流動(dòng)人員帶來不少麻煩。除了相關(guān)法規(guī)中規(guī)定的管理機(jī)構(gòu)外，流動(dòng)人員人事檔案實(shí)踐中還存在不符合規(guī)定的其他管理主體。如教育部下屬的留學(xué)服務(wù)中心在1997年成立了“留學(xué)人員檔案室”，北京市留學(xué)人員服務(wù)中心1999年成立北京市留學(xué)人員檔案庫，管理出國留學(xué)人員人事檔案；2009年《重慶市死亡流動(dòng)人員人事檔案管理試行辦法》在描述死亡流動(dòng)人員人事檔案原管理機(jī)構(gòu)時(shí)，使用了“各級(jí)人民政府人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)、街道辦事處或原人事檔案管理單位”的描述，而根據(jù)1996年《規(guī)定》，街道辦事處或原人事檔案管理單位并無流動(dòng)人員人事檔案管理權(quán)。除此之外，部分第三方勞動(dòng)力市場、失業(yè)管理機(jī)構(gòu)、畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等也提供流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)。這說明實(shí)踐中存在大量《規(guī)定》之外的管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的人事檔案管理不受黨委組織部門、政府人力資源和社會(huì)保障部門、檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)，檔案管理水平參差不齊，部分檔案管理質(zhì)量無法得到保障。

5.高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體。

根據(jù)2014年《通知》及《規(guī)定》，未就業(yè)的高校畢業(yè)生及中專畢業(yè)生的人事檔案，國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中辭職、退職、被開除公職等情況的干部及公務(wù)員的人事檔案，屬于流動(dòng)人員人事檔案。高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體應(yīng)做好學(xué)生檔案或干部檔案的收集、保管和轉(zhuǎn)遞工作，但部分管理主體的檔案管理不規(guī)范、轉(zhuǎn)遞檔案不及時(shí)，導(dǎo)致檔案真實(shí)性和有效性不足。

二、明確參與流動(dòng)人員人事檔案管理主體及其職責(zé)分工

管理主體種類多、數(shù)量龐大、職責(zé)混亂嚴(yán)重影響了流動(dòng)人員人事檔案的管理質(zhì)量，因此必須明確流動(dòng)人員人事檔案管理主體的角色定位及職責(zé)。

1.黨委組織部門、政府人力資源和社會(huì)保障部門。

根據(jù)2014年的《通知》，黨委組織部門是流動(dòng)人員人事檔案管理的監(jiān)督指導(dǎo)部門，政府人力資源和社會(huì)保障部門是主管部門。各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)依照法律法規(guī)科學(xué)管理檔案，并接受同級(jí)黨委組織部門的監(jiān)督。應(yīng)明確職責(zé)，做好職責(zé)劃分，與檔案行政管理部門一同完善流動(dòng)人員檔案管理法規(guī)，建立“集中統(tǒng)一，分級(jí)管理”的科學(xué)管理模式，妥善應(yīng)對(duì)流動(dòng)人員人事檔案內(nèi)容急需豐富和多元化、管理設(shè)施和人員不足等問題；建立流動(dòng)人員人事檔案管理考核制度，定期對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理進(jìn)行檢查，確保法律法規(guī)等的執(zhí)行力，對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象加以懲處。

2.檔案行政管理部門。

國家檔案行政管理部門主管著全國檔案事業(yè)，也應(yīng)該是流動(dòng)人員人事檔案的主管部門。在流動(dòng)人員人事檔案管理過程中，首先要明確檔案行政管理部門的主管地位，如公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以外的其他機(jī)構(gòu)申請從事流動(dòng)人員人事檔案管理時(shí)，應(yīng)由人力資源和社會(huì)保障部門和檔案行政管理部門共同授權(quán)。其次，檔案行政管理部門要與黨委組織部門和人力資源和社會(huì)保障部門配合，有效發(fā)揮其管理作用。除參與相關(guān)法規(guī)的制定外，還要對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處檔案違法行為。

3.公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)相關(guān)授權(quán)的單位。

公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門授權(quán)的單位是流動(dòng)人員人事檔案的管理機(jī)構(gòu)。公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在黨委組織部門、政府人事行政部門和檔案行政管理部門的統(tǒng)籌安排下，做好流動(dòng)人員人事檔案的具體管理工作。設(shè)立專門的檔案管理部門，配備專職檔案管理人員，提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，形成科學(xué)有效的績效評(píng)價(jià)體系；與其他流動(dòng)人員人事檔案管理主體協(xié)同合作，共同做好流動(dòng)人員人事檔案的管理工作；細(xì)化管理分工，規(guī)范管理流程，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)踐中存在的其他流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分做好準(zhǔn)備，獲得人力資源和社會(huì)保障部門和檔案行政管理部門的授權(quán)，取得流動(dòng)人員人事檔案管理權(quán)，按照流動(dòng)人員人事檔案管理法規(guī)和制度進(jìn)行規(guī)范管理。2007年北京市的《中共北京市委組織部、北京市人事局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理工作的通知》中，就提出市人事局要分批公布該市具有流動(dòng)人員人事檔案管理資質(zhì)的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄。北京市委組織部、市人事局對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理情況進(jìn)行檢查，對(duì)違反流動(dòng)人員人事檔案管理有關(guān)規(guī)定和本通知要求的單位和直接責(zé)任人，給予批評(píng)教育或黨紀(jì)、政紀(jì)處分，觸犯法律的要依法追究責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，檔案行政管理部門也應(yīng)參與此類檢查，形成黨委組織部門監(jiān)督指導(dǎo)、人力資源和社會(huì)保障部門及檔案行政管理部門主管的合理分工。

4.高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體。

高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體是流動(dòng)人員人事檔案的形成、保管和轉(zhuǎn)遞部門。高校及中專院校應(yīng)明確學(xué)生檔案的管理部門，面對(duì)就業(yè)、深造的需求，不斷豐富學(xué)生檔案內(nèi)容；保證畢業(yè)生檔案真實(shí)、完整、規(guī)范；建立規(guī)范的畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞制度并妥善實(shí)施；提高學(xué)生的檔案意識(shí)，從根源上減少“人檔分離”的現(xiàn)象。國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位及人民團(tuán)體應(yīng)根據(jù)1991年《干部檔案工作條例》、2009年《公務(wù)員辭去公職規(guī)定（試行）》、2011年《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法（試行）》等相關(guān)規(guī)定，做好流動(dòng)人員的人事檔案保管和轉(zhuǎn)遞工作。

作者：魏斌 王璐 單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院