職教集團發(fā)展的困境與突破
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摘要：職教集團辦學(xué)是當(dāng)今職業(yè)教育發(fā)展的重要內(nèi)容，也是強化職業(yè)教育治理能力的主要依托。職教集團由諸多相關(guān)要素構(gòu)成，在實踐中被賦予了有效治理、資源整合、技術(shù)技能積累、組織協(xié)調(diào)等功能。在當(dāng)前職教集團出現(xiàn)觀念性、結(jié)構(gòu)性、體制性、機制性問題的情況下，需要政府部門給予有效的制度供給，集團內(nèi)部則需要有效的組織搭建、資源共享和強化管理。
關(guān)鍵詞：職教集團；治理模式；突破路徑
一、職教集團辦學(xué)的相關(guān)組成要素
職教集團是職業(yè)院校開展辦學(xué)的一種重要形式，致力于學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，這決定了其既具有公益性，又具有經(jīng)營性，但從根本上體現(xiàn)了為質(zhì)量提升與社會服務(wù)的價值屬性。
（一）教學(xué)要素
職教集團的發(fā)展離不開職業(yè)院校教學(xué)要素的支撐，主要囊括了學(xué)生、教師及管理、文化等要素，保證了職教集團作為一種與教育教學(xué)緊密相關(guān)的組織的根本屬性。學(xué)生要素乃是職教集團發(fā)展的第一要素，職業(yè)集團是為學(xué)生的成長成才，最終成為社會有用之人服務(wù)的，其是職業(yè)教育作為一種教育活動的主體，必須注重對學(xué)生理論與文化知識的培養(yǎng)，增強其崗位技能水平，這是其責(zé)任與使命。教師也是職教集團的必要條件，需要來自一線的專業(yè)教師予以職教集團發(fā)展以技術(shù)支撐，其同企業(yè)、行業(yè)人員一道支撐職教集團的科技創(chuàng)新。管理、文化作為職教集團發(fā)展的軟件要素，不斷規(guī)范、引導(dǎo)、促進職教集團向前發(fā)展，影響職教集團的發(fā)展方向，成為了職教集團的重要組成部分。
（二）組織要素
職教集團的成立與發(fā)展離不開組織的支撐與依托作用，通常而言，其是由政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校四方共建而成，以理事會或委員會的形式搭建組織機構(gòu)，負責(zé)職教集團的管理事務(wù)，協(xié)調(diào)各方在職教集團中的權(quán)益與效用，成為了職教集團向前推進與發(fā)展的重要要素。組織機構(gòu)的成立能夠在一定程度上優(yōu)化管理要素，尤其是協(xié)調(diào)職教集團中的教育要素、文化要素及產(chǎn)品要素之間的調(diào)配問題，明確職教集團發(fā)展的主攻方向，進一步規(guī)范了職教集團的運營行為與合法性，保證了各利益主體文化的有效融合，展現(xiàn)了對職業(yè)教育科學(xué)化、優(yōu)質(zhì)化、實踐化發(fā)展的強力支撐作用。職教集團的作用在于集合各自的優(yōu)勢，致力于提升理論知識與職業(yè)技能，開發(fā)有意義的課程及教學(xué)資源，提升學(xué)生的實踐技能水平，為社會培養(yǎng)所需的技術(shù)技能人才，而組織機構(gòu)則是決定其能否正常運行的保障性要素。
（三）生產(chǎn)要素
職教集團是學(xué)校與企業(yè)、行業(yè)聯(lián)合成立的服務(wù)社會的職業(yè)性的集團組織，其本身具有生產(chǎn)產(chǎn)品的功能，凝結(jié)出滿足市場需求的教育成果，從這個方面講職教集團囊括了各生產(chǎn)要素。生產(chǎn)要素主要包括產(chǎn)品要素和資產(chǎn)要素。職教集團要根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體需求，著眼于社會所需要的各類產(chǎn)品，由教學(xué)要素催化而成教育產(chǎn)品，支撐職教集團的產(chǎn)出與供給，其在輸出過程中體現(xiàn)了人力資源開發(fā)的整個過程，即通過企業(yè)在職員工、校內(nèi)教師及具有一定技術(shù)技能的學(xué)生提供各種形式的教育服務(wù)，進行有序的科技研發(fā)、社會培訓(xùn)及教學(xué)資源開發(fā)等。“資產(chǎn)要素是指職教集團所擁有的或控制的、能滿足集團培養(yǎng)教育產(chǎn)品需求的設(shè)備、廠房和智力資源等?！保?］資產(chǎn)要素主要體現(xiàn)為職教集團發(fā)展所必須的設(shè)施設(shè)備，其能夠有效保障職教集團的資本增值，保障企業(yè)的有效利益。
（四）體制機制要素
體制機制作為職教集團運行與發(fā)展的框架體系及一般程序、規(guī)則，是其職能實現(xiàn)與有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素。組織機制則是優(yōu)化辦學(xué)要素的重要內(nèi)容，在“政、行、企、校”的職教集團組織框架下，成立相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)委員會、監(jiān)督委員會成為了必要的組織機構(gòu)，其不僅能夠促進職教集團實現(xiàn)科學(xué)管理，同時對優(yōu)化學(xué)生、文化及產(chǎn)品等其他要素起到至關(guān)重要的作用。組織機制如何運行不僅能夠影響職教集團的發(fā)展方向，同時也對經(jīng)營行為的規(guī)范性與合理性產(chǎn)生影響，職教集團的組織功效體現(xiàn)在將學(xué)校文化與企業(yè)文化共同融合到人才培養(yǎng)方案中，通過課程的形式傳授必要的理論知識及實踐技能，培養(yǎng)崗位所需的技術(shù)技能人才。職教集團有效的組織機制便能夠?qū)⑸鐣杓皶r地傳遞到學(xué)校，不斷優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)有效的協(xié)同融合發(fā)展。組織的搭建是不能完全支撐職教集團的有效運轉(zhuǎn)的，還需要形成必要的執(zhí)行機制。職教集團要始終堅持以學(xué)生為第一辦學(xué)要素，通過資源的整合，提供滿足企業(yè)崗位需求的優(yōu)質(zhì)學(xué)生，形成人才培養(yǎng)共管機制，從執(zhí)行層面保證各參與主體能夠共同履行人才培養(yǎng)的職責(zé)，形成協(xié)同發(fā)展、相互融合的利益共同體，構(gòu)建不同要素之間緊密的關(guān)系，保證多元主體的利益需求，提供給社會優(yōu)質(zhì)的“產(chǎn)品”。這便需要職教集團對內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督管理機制、經(jīng)費保障機制進行不斷優(yōu)化，即在執(zhí)行層面保證機制運轉(zhuǎn)的暢通，這直接影響了職教集團的實際運行。
二、職教集團治理功能的實現(xiàn)及定位
（一）以社會服務(wù)為支撐的治理功能
職教集團作為多主體的聯(lián)合單元，要在不斷變化的社會形勢下，強化職業(yè)性與技術(shù)性，尤其是構(gòu)建學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)的緊密關(guān)系，彰顯治理能力，這就必須要充分發(fā)揮社會服務(wù)的支撐作用。首先，通過積極的開展社會培訓(xùn)，承擔(dān)職后崗前培訓(xùn)責(zé)任，促進勞動力的有效轉(zhuǎn)型，滿足不斷升級的社會市場對從業(yè)者日益高移的需求，解決一線勞動者因技術(shù)劣勢面臨的失業(yè)困境。職教集團擁有充足的實訓(xùn)基地，匯集優(yōu)秀的師資團隊，能夠通過有效的治理解決員工培訓(xùn)問題，提高人才的可利用率，增強了職教集團的社會服務(wù)能力。同時，職教集團的優(yōu)勢在于能夠形成集群化效應(yīng)，利用參與主體的多元性，進一步促使產(chǎn)業(yè)與專業(yè)的緊密對接，準確把握市場的發(fā)展動態(tài)，滿足社會崗位需求，提升教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力。職教集團治理能力的體現(xiàn)很大程度來源于社會服務(wù)能力的釋放情況，而這也是衡量職教集團運行效果的重要標尺。
（二）資源整合功能
隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步深化，資源的優(yōu)化配置對于職教集團功能的發(fā)揮影響日益深刻。在新的社會形勢下，資源的重要意義不僅只是積累與共享，而需要在治理過程中不斷地進行整合與分配，實現(xiàn)職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置?！巴ㄟ^職教集團平臺，把不同性質(zhì)的主體統(tǒng)籌起來，一方面實現(xiàn)異質(zhì)資源整合，提高資源綜合利用率；另一方面通過成員優(yōu)勢集聚與互補，形成職業(yè)教育的強大合力，提升集團整體競爭力?！保?］職教集團由多個利益主體組成，是眾多資源相互作用與流動的紐帶與橋梁，其能夠通過自身治理能力的發(fā)揮，密切各辦學(xué)主體之間的關(guān)系，有機調(diào)配與調(diào)控內(nèi)部資源，提高集團成員單位的效益與質(zhì)量。職教集團具有利益共贏性，這是驅(qū)使集團生存與發(fā)展的核心動力，其既要為學(xué)校提供人才培養(yǎng)的必要條件，如實訓(xùn)基地、信息資源、技術(shù)人員等，同時也要為企業(yè)輸送必要的技術(shù)技能人才，通過資源的有機整合促進各方利益的最大化，進而打破相對單一的合作與交流方式，促進企業(yè)與院校間的相互合作，構(gòu)建有效的治理體系。
（三）技術(shù)技能積累功能
職教集團作為供給側(cè)，在人才培養(yǎng)過程中扮演著指揮者角色，能夠有效指導(dǎo)根據(jù)行業(yè)、企業(yè)的需求指導(dǎo)課程開發(fā)及教學(xué)資料開發(fā)，運用多元化的教學(xué)法，避免重復(fù)知識學(xué)習(xí)，提升學(xué)生的實踐技能。實際上，職教集團的運行更加符合職業(yè)教育的辦學(xué)規(guī)律，其包含了行業(yè)、企業(yè)等市場組織，能夠根據(jù)市場對于人才的需求狀況進行有針對性的培養(yǎng)，及時促使職業(yè)院校進行培養(yǎng)方案調(diào)整，保證校企之間的深度融合。在此基礎(chǔ)上，職教集團能夠利用場域內(nèi)的多種資源，搭建技術(shù)技能積累創(chuàng)新平臺，促進新技術(shù)的應(yīng)用與推廣，實現(xiàn)更大規(guī)模的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，促進企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。有效的治理能夠進一步促進技術(shù)技能的積累，將企業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)擺在更核心的位置，科學(xué)決策人才培養(yǎng)的規(guī)格與類型，改變傳統(tǒng)的職業(yè)院校人才培養(yǎng)模式，充分發(fā)揮企業(yè)的實踐技能積累優(yōu)勢及職業(yè)院校的科研技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建校企一體化人才培育機制，通過有效治理解決校企供需失調(diào)的問題。
（四）組織調(diào)節(jié)功能
職教集團是依靠多元社會力量成立的辦學(xué)載體，具有連接不同成員單位的社會職能，也承擔(dān)了為社會培養(yǎng)技術(shù)技能人才的責(zé)任與使命。職教集團在功能上能夠突破傳統(tǒng)職業(yè)教育的體制障礙，集合多元社會力量形成推動職教事業(yè)的合力，在工作關(guān)系及員工身份不變的情況下，形成更為行之有效的組織行為，解決由單一主體在實踐中無法解決與克服的辦學(xué)難題，促進職業(yè)院校同行業(yè)、企業(yè)的深層次合作。隨著職教集團治理能力的不斷提升，其組織形式也在不斷升級調(diào)整，混合所有制形式的集團化組織越發(fā)風(fēng)靡，彰顯了以緊密型合作關(guān)系為特點的現(xiàn)代職業(yè)教育集團。“職教集團的組成主體包括政府機構(gòu)、行業(yè)組織、企（事）業(yè)單位、職業(yè)院校、研究機構(gòu)和社會組織等六類。”［3］因此，組織調(diào)節(jié)功能成為了職教集團組織的重要功能之一，也體現(xiàn)了其在治理過程中所扮演的重要角色。
三、職教集團治理過程中存在的問題
（一）觀念問題：認識模糊與價值偏差
我國職教集團的發(fā)展歷程較短，但近些年來國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究卻較為廣泛，主要涉及職教集團的概念、性質(zhì)、作用、職能、運行機制及模式等方面，大多從職教集團的自身研究問題，缺乏關(guān)聯(lián)性分析，尤其是植根于社會環(huán)境的實踐研究，導(dǎo)致對職教集團的認識不夠清晰，對職教集團沒有科學(xué)的概念界定，定位較為模糊，很多學(xué)者認為職教集團是協(xié)調(diào)校企合作的組織機構(gòu)或管理平臺，在這種觀念的指導(dǎo)下，職教集團成為了只通過協(xié)議來維系各方利益關(guān)系的集合體，缺乏實際的合作行為。職教集團內(nèi)部各主體有著共同的利益，且努力追求利益的最大化，但由于各主體性質(zhì)的大相徑庭，其利益落腳點大不相同。職業(yè)院校的價值追求是自身職能的實現(xiàn)，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研服務(wù)能力及社會供給能力；企業(yè)的價值追求在于依靠高質(zhì)量人才提高經(jīng)濟效益；行業(yè)的價值追求在于維護穩(wěn)定的市場秩序，保證資源的有序流轉(zhuǎn)。職教集團需要有效整合內(nèi)部資源，實現(xiàn)各主體利益的交互與共融，但在運行過程中職教集團內(nèi)部各主體的價值出現(xiàn)偏差，供給側(cè)與需求側(cè)缺乏有效對接，尤其是職業(yè)院校“關(guān)門辦學(xué)”現(xiàn)象嚴重，體現(xiàn)了職教集團功能的弱化。
（二）結(jié)構(gòu)問題：組織搭建過于松散
職教集團的組織結(jié)構(gòu)較為松散，原因在于它是由多個分散的個體共同組成的機構(gòu)，其也被定義為以自愿為原則組成的松散的聯(lián)合體。因此，職教集團成員單位的法人地位沒有發(fā)生變化，其內(nèi)部的隸屬關(guān)系、管理體制與人員角色沒有發(fā)生變化，尤其是各主體的組織結(jié)構(gòu)與職能沒有進行調(diào)整，在此條件下，職教集團成為了名義上的協(xié)調(diào)組織，其內(nèi)部并沒有形成有效的運行機制，各成員單位的聯(lián)系比較松散，造成合作過程中出現(xiàn)嚴重的本位主義，難以形成強大的聚合力，導(dǎo)致運行效率的低下。職教集團相對松散的組織結(jié)構(gòu)阻礙了集團內(nèi)人力、財力、物力的有機整合，難以針對一個項目進行深度、實質(zhì)性的合作，也不利于約束成員單位按照組織規(guī)則開展活動，不能保證職教集團運行的規(guī)范性，導(dǎo)致職教集團運行過程中出現(xiàn)“蜻蜓點水”現(xiàn)象，造成職教集團治理能力不足，難以發(fā)揮集團各要素的優(yōu)勢作用。
（三）體制問題：缺乏有效創(chuàng)新與突破
職教集團的成立并沒有打破原有困擾職業(yè)教育發(fā)展的體制壁壘，沒有建立起真正的“政、行、企、?！钡膮f(xié)同發(fā)展機制，沒有專門的具有強力職能的部門來解決職教集團在體制上遇到的問題，導(dǎo)致其治理功能難以觸及深層次，難以促成多領(lǐng)域的實質(zhì)性合作。同時，職教集團松散的組織結(jié)構(gòu)，缺乏行政權(quán)力與法律效力，很難通過強力的治理手段平衡各主體的利益關(guān)系，又難以通過主動的改革尋求制度上的創(chuàng)新與突破。從根本上講，職教集團缺乏生存與發(fā)展的良好土壤，我國對于職業(yè)教育的偏見長期存在，而政府對于職教集團的參與度不高，只停留在口號宣傳與積極鼓勵層面，并沒有給予實質(zhì)性的資助，也沒有指導(dǎo)集團成員進行資源的優(yōu)化配置，缺乏對職業(yè)院校與企業(yè)的積極正確引導(dǎo)，最為重要的是政府沒有賦予職教集團一定的管理權(quán)限，目前只處于探索與觀察階段，造成權(quán)力配置的真空?！澳壳芭c職教集團相關(guān)的法律僅有《職業(yè)教育法》，且不具備太強的實際操作性，至于職教集團更是難以落到實處?！保?］法律文本的缺失更讓職教集團的發(fā)展喪失了基本的保障。由于諸多支撐要素的不足，職教集團的體制性障礙尤為顯著，造成創(chuàng)新方式與手段的貧瘠，嚴重影響治理能力的發(fā)揮，不利于職教集團的可持續(xù)發(fā)展。
（四）運行問題：形式主義與投機主義嚴重
職教集團在推動職業(yè)教育發(fā)展方面做出了一定的貢獻，能夠通過多種的舉措，增強職業(yè)教育內(nèi)部要素的流動性，促進優(yōu)勢資源互補，進一步規(guī)范集團行為方式。但是，由于制度上的缺失與結(jié)構(gòu)性松散等問題，造成職教集團的管理漏洞較大，難以通過治理功能的發(fā)揮有效維護集團的科學(xué)運行。“每一個合作主體都有自身利益訴求，一旦出現(xiàn)利益不均衡的情況，就會導(dǎo)致合作進行不順利?！保?］主要表現(xiàn)為職教集團成員主體之間的合作容易流于形式，造就了許多“面子工程”，表面上積極參與實際卻不作為，淺表的互動多于務(wù)實的行為，真正深入到具體課程開發(fā)、教學(xué)改革、專業(yè)建設(shè)、師資培訓(xùn)、共育學(xué)生、資源共享等實際問題的少之又少，而職教集團本身沒有多少實權(quán)，不能從根本上整治越發(fā)嚴重的形式主義現(xiàn)象，職教集團運行的實際效果已岌岌可危。投機主義在職教集團治理過程中也較為凸顯，成員單位并非為了履行職教職能，參與不同主體間的合作，而是借助這一平臺實現(xiàn)自身發(fā)展的其他利益，破壞了集團運行秩序，不利于集團的良性運維。
四、強化職教集團治理工作的主要舉措
（一）制度供給：加強政府宏觀調(diào)控，科學(xué)頂層治理
“制度供給是集團化辦學(xué)的重要保證，應(yīng)當(dāng)加強制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計。”［6］政府作為職教集團的責(zé)任主體，需要充分發(fā)揮指揮官的職能，加強對職教集團的宏觀調(diào)控，尤其是要對集團內(nèi)各要素與資源進行有機調(diào)配與整合，發(fā)揮職教集團的聚合優(yōu)勢，并為此提供必要的資金與政策支持。政府也是職教集團的重要參與者，需要根據(jù)職教集團的具體需求調(diào)整政策部署，為合作的企業(yè)減免賦稅，提供更多的合作項目，最重要的是通過頂層制度設(shè)計，增強治理能力，維護職教集團的良性運轉(zhuǎn)。首先，政府要在文件中明確職教集團的戰(zhàn)略定位與功能，明確企業(yè)法人在職教集團中享受的優(yōu)惠政策，更好地激勵成員單位在集團中發(fā)揮作用。其次，政府應(yīng)通過制度設(shè)計促成集團化辦學(xué)的合作機制，進一步規(guī)范成員單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從頂層制定職教集團的考核及評價標準，形成職教集團高效運轉(zhuǎn)機制。最后，政府在為職教集團發(fā)展提供項目的同時，需出臺相關(guān)文件規(guī)范項目的管理，制定嚴格的檢查與評估辦法，保證職教集團項目的高效完成，發(fā)揮職教集團在改革發(fā)展中的示范、引領(lǐng)作用。
（二）組織搭建：構(gòu)建利益集團共謀發(fā)展的組織框架
“按照分層治理的原則，處在不同層次的利益相關(guān)者參與治理的動機、方式不同，這就決定了他們將以不同的路徑通過集團治理獲取利益?！保?］職教集團要發(fā)揮真正的作用必須不斷加強組織建設(shè)，構(gòu)建具有利益共同體的組織體系，這是提升集團治理能力的重要基礎(chǔ)。職教集團各成員單位應(yīng)秉承“求同存異”的原則，在頂層制度的規(guī)約下做到平等協(xié)商、互信合作，為達成同一目標構(gòu)建多元利益共同體，有效協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系?！耙龑?dǎo)企業(yè)為職教集團辦學(xué)提供決策咨詢，如參與人才需求預(yù)測、專業(yè)建設(shè)與調(diào)整、教學(xué)計劃制訂、課程開發(fā)等?！保?］根據(jù)利益共同體的需要，設(shè)立集團董事會，負責(zé)集團運行的決策與管理工作，成立理事會作為常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)職教集團的具體工作，有效協(xié)調(diào)各主體的利益，建立相互監(jiān)督、協(xié)商機制及定期例會制度，根據(jù)實際情況不斷完善組織章程，加強集團內(nèi)部制度的約束作用，發(fā)揮職教集團各組織的管理職能，真正構(gòu)建職教集團利益共同體，增強集團治理能力。
（三）資源共享：增強職教集團發(fā)展的內(nèi)生動力
職教集團功能的發(fā)揮很大程度上依賴于資源的共享，這也是驅(qū)動各方積極參與職教集團的根本動力。因此，保證職教集團的可持續(xù)發(fā)展，必須建立基于共享、共贏準則的動力機制，保證企業(yè)能夠有人力資源的回報，獲得符合企業(yè)需求的高技術(shù)技能人才，進而提高企業(yè)的生產(chǎn)力，同時促進職業(yè)院校能夠獲取更多校外實踐教學(xué)平臺及實習(xí)基地，致力于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，尤其鍛造學(xué)生的實踐技能，也可以增加學(xué)校培訓(xùn)，為辦學(xué)帶來一定的收益?！盀檫M一步改善職教集團合作中的‘利益不平衡’問題，可嘗試建立利益交易制度，即對合作項目實施掛牌交易?！保?］職教集團的內(nèi)部運行機制便是資源交易的過程，“產(chǎn)教融合、校企合作”是推進職教集團資源整合優(yōu)勢的最重要紐帶，也是增強發(fā)展內(nèi)生動力的重要切入點，需要集團內(nèi)部各成員積極構(gòu)建共享的合作機制，實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補。
（四）強化管理：構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)控體系，推進持續(xù)發(fā)展
加強職教集團的治理能力亟需一套行之有效的管理辦法，做好日常管理與考核評價是保證集團辦學(xué)有效運轉(zhuǎn)的重要舉措。因此，職教集團必須堅持強化管理，設(shè)計有效的考核評價指標，對集團活動的內(nèi)容進行科學(xué)劃分，采取定性與定量相結(jié)合的方法對集團成員的作為進行評價，將評價結(jié)果及時向社會公布，增加集團成員的工作壓力，以此調(diào)動其工作積極性與主動性，保證集團成員能夠按照職教集團的目標、職責(zé)、功能與要求，推進其可持續(xù)發(fā)展。職教集團應(yīng)設(shè)立評價與考核的專門機構(gòu)，該機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu)由政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校的代表組成，全面監(jiān)控與管理職教集團的運行情況，并制定完善的考評程序，從根本上提高職教集團的治理能力。
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作者：李兆敏 李朝偉 單位：常州機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 中國礦業(yè)大學(xué)
