預(yù)算會計轉(zhuǎn)換的重要性

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1.我國尚未建立政府會計

從國際上看，建立一套完整的政府會計體系，定期編報政府綜合財務(wù)報告，反映政府綜合財務(wù)信息，已經(jīng)成為各國政府加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例[1].只有建立政府會計，才能客觀真實地評價政府的財務(wù)受托責(zé)任，滿足國家宏觀管理的需要。建國初我國就建立了由預(yù)算會計和企業(yè)會計共同組成的會計體系。所以，在我國（為便于分析比較，本文主要是指建國后的具體情況）的有關(guān)正式行文中，基本上沒出現(xiàn)“政府會計”的稱謂，而是將運用于政府和政府機構(gòu)的會計定義為“預(yù)算會計”。雖然我國的預(yù)算會計也是運用于政府和政府機構(gòu)的專業(yè)會計，但是在核算對象、會計目標(biāo)、會計主體模式等方面都與政府會計存在著區(qū)別。

1.1核算對象不同

我國的預(yù)算會計是以預(yù)算資金及其運動為核算對象，以預(yù)算年度為會計期間，確認(rèn)、計量、記錄和報告當(dāng)年的預(yù)算收支及結(jié)果的會計；為了全面、真實反映政府的受托責(zé)任，政府會計不僅要提供預(yù)算及其執(zhí)行情況的信息，還要全面反映整個預(yù)算資金的連續(xù)活動和累積的結(jié)果，以及其他的各種受托財務(wù)責(zé)任，所以，政府會計的核算對象應(yīng)是政府負(fù)責(zé)管理的價值活動。

1.2會計目標(biāo)不同

由于我國政府預(yù)算在國家宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮著重要作用，我國預(yù)算會計的基本目標(biāo)就是滿足國家宏觀經(jīng)濟管理對會計信息的需要，包括財政部門、上級單位，以及單位內(nèi)部管理的需要；而政府會計為政府制定政策、項目活動、評價績效以及其他目的提供信息，是為現(xiàn)在和潛在的資財供給者和其他用戶提供有關(guān)整個政府財務(wù)信息的會計系統(tǒng)。1.3會計主體的模式不同我國的預(yù)算會計采用單一主體的會計模式。在核算中，對于指定用途或需要單獨報賬的資金設(shè)置若干的基金予以單獨核算，但在報告時仍然以機構(gòu)作為主體，各個基金不分開，都只是單一主體的一個組成部分。而政府會計一般采用復(fù)合主體的會計模式，即區(qū)分報告主體和記賬主體。為了滿足內(nèi)部管理的需求，政府會計對受托資源分別建立基金，每個基金都是獨立的會計主體，都通過自求平衡的賬戶分別核算，分別報告政府特定活動及其財務(wù)資源的來源、運用和結(jié)果；同時，政府會計又是獨立的報告主體，對外報告組織本身的各種受托責(zé)任?？梢?，我國的預(yù)算會計不是嚴(yán)格意義的政府會計。

2.我國現(xiàn)行預(yù)算會計存在的問題

預(yù)算會計對于反映和監(jiān)督國家預(yù)算的執(zhí)行情況，也發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確認(rèn)，作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物的預(yù)算會計體系由于其自身存在制度性的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.1會計體系結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)

我國現(xiàn)行預(yù)算會計按照組織類別的不同分別設(shè)立包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個相對獨立的分支[2].三個分支分別采用不同的會計制度，記錄不同的單位在不同階段的經(jīng)濟事項，而且核算重心各不相同。例如，財政總預(yù)算會計只能核算預(yù)算資金的“收”和“撥”，而且核算重心在于“撥”，一旦財政資金通過款項進入支出單位賬戶之后所形成資產(chǎn)和投資權(quán)益，以及撥款的效益都沒有在財政總預(yù)算會計的賬面上得到充分的反映，使得政府缺少系統(tǒng)的資產(chǎn)的核算資料，也無法對預(yù)算資金的使用情況進行有效的監(jiān)控。由此可見，預(yù)算會計體系各組成部分之間的協(xié)調(diào)性較差，缺乏統(tǒng)一的客觀基礎(chǔ)，不利于政府整體的財務(wù)報告的生成，也影響了財政預(yù)算管理的效果。

2.2收付實現(xiàn)制影響信息質(zhì)量

現(xiàn)行的會計制度，除了事業(yè)單位的經(jīng)營性業(yè)務(wù)外，基本上都采用收付實現(xiàn)制。在收付實現(xiàn)制下，只提供與現(xiàn)金交易有關(guān)的信息，對于非現(xiàn)金交易的不記錄以及對資本資產(chǎn)及其折舊不予以確認(rèn)。這種記賬方式，首先是對于非現(xiàn)金的收支不予以入賬，不能完整反映營運業(yè)績，從而對宏觀經(jīng)濟決策、健康運行產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向，不利于防范和化解政府的財政風(fēng)險。其次，收付實現(xiàn)制不利于績效考核。在收付實現(xiàn)制下，收入和費用之間不存在對應(yīng)關(guān)系，既不能分配費用，也不能提供服務(wù)的完全成本信息，不能充分認(rèn)識績效與成本之間的關(guān)系。三是不利于公共資源的管理使用[3].例如，在實務(wù)中，資金支付與物資到達時間往往不一致，收付實現(xiàn)制下容易造成物資入賬不及時，致使管理混亂，資源浪費。可見，收付實現(xiàn)制雖然有利于控制預(yù)算的執(zhí)行，但是會影響政府會計的信息質(zhì)量。

2.3財務(wù)報告系統(tǒng)存在明顯的缺陷

首先，從總體上看，財務(wù)報表的內(nèi)容過于簡單。為加強預(yù)算管理，國家需要經(jīng)常性預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算、社會保障預(yù)算和債務(wù)收支預(yù)算等多套的會計信息。而現(xiàn)行財務(wù)報表體系主要以反映預(yù)算執(zhí)行情況為主要目的，沒有披露投資經(jīng)營的國有資本的安全、養(yǎng)老金、失業(yè)金等的使用和安全以及各級政府在其他財務(wù)方面的受托責(zé)任的信息，也沒有提供反映政府績效與成本信息的報告。因此，現(xiàn)行的財務(wù)報告系統(tǒng)不能真正反映政府的整體財務(wù)狀況，也不能滿足使用者對績效信息的需求。其次，從報表的結(jié)構(gòu)上看，財務(wù)報表項目設(shè)置不科學(xué)。三是報表缺乏公允性。在西方國家，沒有附上審計鑒證報告的財務(wù)報告，是不具有效力的政府報告[4].雖然我國的政府審計機關(guān)也進行財政和經(jīng)費收支情況以及結(jié)果實施審計監(jiān)督，但是我國的政府審計報告是與政府財務(wù)相分離的，影響報表的公允性。

2.4制度缺乏靈活性和適應(yīng)性

我國采用“制度”對預(yù)算會計事務(wù)進行規(guī)范。由于會計制度對所有的會計事項都是在現(xiàn)有制度下做出規(guī)定的，所以很難做出適應(yīng)性的調(diào)整。而近幾年，我國財政工作進行了大幅度的改革，會計環(huán)境發(fā)生了比較大的變化，使得整個制度規(guī)范跟不上會計環(huán)境的變化，缺乏靈活性和適應(yīng)性，無法保證會計信息的質(zhì)量。

3.建立我國政府會計的必要性

3.1深化預(yù)算管理體制改革的需要

在我國確定了構(gòu)建公共財政框架的改革方向后，先后進行了一系列的財政預(yù)算管理體制的改革，包括了部門預(yù)算的實施，政府采購、國庫集中支付和國庫單一賬戶制度等等。這些改革不僅給會計核算帶來許多新內(nèi)容，使得政府會計的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生重大的變化，而且也使得會計核算的中心將逐漸轉(zhuǎn)移到一級政府。例如，在政府采購下，用于采購的財政性資金由財政部門撥入政府采購專戶，并按實際發(fā)生數(shù)直接支付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。所以，在這類的經(jīng)濟業(yè)務(wù)里，付款的財政部門根據(jù)付款憑證列報支出，而驗收入庫的單位應(yīng)根據(jù)財政的撥款憑證和采購品入庫情況確認(rèn)資產(chǎn)以及無貨幣資金的收入和支出。這項統(tǒng)一會計主體（一級政府）下的采購行為，在實踐中卻分段采用不同的會計制度加以確認(rèn)，這必將影響會計信息的質(zhì)量。因此，建立政府會計，提供整個政府的財務(wù)狀況的信息已經(jīng)成為必要。

3.2滿足信息使用者需求變化的需要

隨著我國各項事業(yè)以及民主法制建設(shè)的穩(wěn)步推進，我國人民素質(zhì)的提高，人民群眾參政、議政的愿望和能力日益增強，注意力已經(jīng)從過去的個人局部利益問題，逐步轉(zhuǎn)向國有資本保全、社會保障資金的管理、市政項目建設(shè)等關(guān)系到全民切身利益的問題上，現(xiàn)行預(yù)算會計所提供有限的會計信息已經(jīng)不能滿足需求。其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、國際交往的加強，作為國際通用的商業(yè)語言的會計，其標(biāo)準(zhǔn)的國際化必將成為一種趨勢。從世界范圍來看，建立一套完整的政府會計體系，定期編制政府綜合財務(wù)報告，反映政府的各項資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費用（或者支出）和現(xiàn)金流量等信息，已經(jīng)成為國際上加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例[5].而我國現(xiàn)行的預(yù)算會計體系，與國際慣例還是存在比較大的差異。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在我們加入WTO以后，實施政府采購以及政府海外融資，這種差異所帶來的問題已經(jīng)越來越突出。綜上所述，建立規(guī)范的、符合中國國情的政府會計已經(jīng)勢在必行。