績效預(yù)算論文：學(xué)校預(yù)算績效考核思路探討

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本文作者：李克勤、王瑩、梁清泉 單位：徐州醫(yī)學(xué)院

國內(nèi)外高校預(yù)算管理問題及現(xiàn)狀的對比分析

預(yù)算編制首先要考慮的是高校未來的發(fā)展戰(zhàn)略，在充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)資源、合理真實(shí)地反映事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)建立預(yù)算定額指標(biāo)和管理體系。以美國高等學(xué)校的預(yù)算管理為例，公立大學(xué)的財(cái)務(wù)管理尤其是預(yù)算管理比較完善。而且，國外大部分高校都是實(shí)行“零基預(yù)算”和“滾動(dòng)預(yù)算”相結(jié)合，以零為基礎(chǔ)而非在上年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡單的增加，并且通過N年的滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，從而使預(yù)算數(shù)據(jù)更具真實(shí)性、前瞻性。反觀國內(nèi)高校，除了設(shè)有專門編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員，預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督并沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，因此不能向管理部門提供及時(shí)、有效的財(cái)務(wù)和稅務(wù)信息，不能反饋資金的使用效率，以便學(xué)校根據(jù)反饋情況對未來的發(fā)展計(jì)劃作出正確、及時(shí)的調(diào)整。并且大部分高校采取的是增量預(yù)算，即以上年的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，主張不需在預(yù)算內(nèi)容上作較大的調(diào)整，只是簡單的計(jì)算本年增加的資金需求量，做一個(gè)環(huán)比的增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果不僅僅是沒有考慮到投入產(chǎn)出的效果，更重要的是在教育教學(xué)資源相對短缺的情況下，學(xué)校不能根據(jù)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，合理利用、優(yōu)化資源配置，避免資金浪費(fèi)及減少資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。

績效撥款，即績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，例如辦學(xué)、科研成果，教師、學(xué)生的內(nèi)涵建設(shè)等，來實(shí)施財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配。這種將市場規(guī)則引入高校教育領(lǐng)域的思路，不僅提高了資金的使用效率，而且有助于激發(fā)學(xué)校向綜合大學(xué)邁進(jìn)的積極性，不斷提升自身的競爭實(shí)力。田納西州是美國最早實(shí)施績效撥款的一個(gè)州，由州高等教育委員會(huì)與高校協(xié)商制定了一系列的績效撥款政策，并建立了相應(yīng)的績效指標(biāo)。其具體方法為：對于績效評估表現(xiàn)出色的公立高校，將獲得超出財(cái)政撥款總額一定比例的額外獎(jiǎng)金，而績效表現(xiàn)一般的高校，不會(huì)受到預(yù)算撥款削減的威脅。這種績效撥款的模式，體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)的特性，引領(lǐng)著高校不斷向績效評估指標(biāo)出色的高校學(xué)習(xí)，提高自身的綜合競爭實(shí)力。澳大利亞的高等學(xué)校預(yù)算資金的配置則是根據(jù)高校各個(gè)組成部門的工作績效進(jìn)行。高校在進(jìn)行預(yù)算資金的分配改革時(shí)，除了根據(jù)各個(gè)學(xué)院、部門的未來發(fā)展計(jì)劃、上年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對比外，還要結(jié)合學(xué)生的人數(shù)與質(zhì)量、教師的教學(xué)能力與科研情況，對資金進(jìn)行分配和管理；強(qiáng)調(diào)資金的運(yùn)用與教學(xué)、科研相掛鉤，給各個(gè)院系充分的自主權(quán)，提高資金的使用效率。我國高校的預(yù)算撥款模式中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與高校的績效表現(xiàn)之間沒有必然的聯(lián)系，沒有建立一系列的績效衡量指標(biāo)。相當(dāng)一部分高校在預(yù)算管理上只注重資金的投入，不重視資金的管理與監(jiān)督，沒有及時(shí)對資金的使用、支出、效益等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。高校財(cái)務(wù)預(yù)算一般以年作為一個(gè)時(shí)間單位，只要預(yù)算資金在本年度內(nèi)使用完畢，就意味著今年的預(yù)算任務(wù)得到了很好的完成。很少有高校會(huì)去分析預(yù)算的執(zhí)行情況、資金的使用進(jìn)度、投入與產(chǎn)出的效果，這樣就不能客觀反映高校預(yù)算資金使用全貌，不能了解經(jīng)費(fèi)發(fā)揮的效益及存在的問題，并就存在的問題采取措施，提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益，為下一年度加強(qiáng)預(yù)算管理和減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供準(zhǔn)確、可靠的財(cái)務(wù)依據(jù)。由于缺少績效方面的考核，因此偏離了編制預(yù)算的初衷，削弱了預(yù)算作用的發(fā)揮。預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)，一方面在編制預(yù)算時(shí)高校想方設(shè)法增加預(yù)算指標(biāo)，另一方面對資金使用的低效與浪費(fèi)現(xiàn)象卻沒有改觀。校級領(lǐng)導(dǎo)都愿意擴(kuò)大明年的預(yù)算指標(biāo)，使得預(yù)算的編制停留在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上，卻很少考慮降低支出的成本?？冃ьA(yù)算實(shí)際上給了一個(gè)參考的指標(biāo)，在確定了各個(gè)單位去年的業(yè)績指標(biāo)后，各單位可以根據(jù)此指標(biāo)，自行調(diào)整學(xué)院的經(jīng)費(fèi)使用重點(diǎn)，削減不必要的開支。這樣不僅調(diào)動(dòng)了部門的積極性，而且降低了支出的成本，較好地控制了預(yù)算的規(guī)模。通過對國內(nèi)外高校預(yù)算管理方面的優(yōu)劣比較，可以清楚地看到，績效預(yù)算所提出的“績效、效率”理念，以及以成本—效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，對國內(nèi)高校的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。

國內(nèi)高校實(shí)施績效預(yù)算考核的基本思路與建議

長期以來，財(cái)政主管部門根據(jù)高校學(xué)生人數(shù)這一單一因素進(jìn)行撥款，在經(jīng)費(fèi)分配方面存在不少問題。改進(jìn)撥款模式和結(jié)構(gòu)，以績效為導(dǎo)向，綜合考評高校在辦學(xué)、科研、人才建設(shè)等方面取得的績效指標(biāo)的表現(xiàn)，規(guī)劃財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配方案，鼓勵(lì)各高校重視和自覺執(zhí)行經(jīng)費(fèi)績效管理，從而提高高校資金使用效益。比如學(xué)校的人才建設(shè)，專任教師所包含的博士、教授、高級職稱人數(shù)，高?？蒲薪ㄔO(shè)所包含的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，優(yōu)勢學(xué)科等指標(biāo)都可以納入財(cái)政撥款因素。同時(shí)，要加強(qiáng)對各高校各學(xué)科成本結(jié)構(gòu)的分析和預(yù)測，結(jié)合學(xué)校上年績效考核指標(biāo)的反饋，最終確定以學(xué)校成本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、以學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為方向的撥款模式。財(cái)政主管部門一般將預(yù)算支出分為三塊：一是基本支出，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出等；二是專項(xiàng)支出，主要是學(xué)校實(shí)現(xiàn)未來一年中的發(fā)展目標(biāo)所需要的專項(xiàng)資金，包括購置圖書資料和實(shí)驗(yàn)室設(shè)備專項(xiàng)、化債及待建專項(xiàng)等；三是預(yù)留機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)。基本支出由于受到教職工人數(shù)的限制，其撥款數(shù)額基本上是固定的，而專項(xiàng)支出則綜合考慮了學(xué)校的長遠(yuǎn)規(guī)劃、學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn)及專長。如果能加大經(jīng)費(fèi)撥款的力度，并且改變項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理模式，由單一的開支限制和過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝度氘a(chǎn)出的比例，同時(shí)將預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并充分運(yùn)用預(yù)算績效評價(jià)信息，將績效評價(jià)結(jié)果與專項(xiàng)支出聯(lián)系，建立預(yù)算資金的追蹤問責(zé)制度，則不僅可以改變原來的增量預(yù)算的編制方式，還可使有限的資金得到更加有效的使用，避免浪費(fèi)，推動(dòng)高校預(yù)算管理水平和績效的提升。

零余額賬戶是實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金最終控制的必要手段，是國庫支付系統(tǒng)保證預(yù)算資金在實(shí)際支付時(shí)才流出國庫賬戶的一項(xiàng)重要制度安排。具體要求是只有在高校發(fā)生實(shí)際付款時(shí)，資金才流出國庫賬戶，而不是在計(jì)劃購買時(shí)資金就已經(jīng)轉(zhuǎn)入個(gè)別賬戶，從而使從國庫支付的每一筆錢都能夠真實(shí)地反映高校的實(shí)際開支情況，提高預(yù)算資金使用的透明度與效率，防止資金滯留在學(xué)校二級學(xué)院，杜絕“小金庫”的存在。建立零余額賬戶，實(shí)行財(cái)政集中支付后，預(yù)算單位除了基本戶外，其他的銀行賬戶基本被取消，從而解決了資金分散、重復(fù)設(shè)置賬戶等一系列的弊端，使得財(cái)務(wù)管理人員把注意力集中于零余額賬戶，及時(shí)關(guān)注每一筆資金的走向，防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。預(yù)算經(jīng)費(fèi)通過零余額賬戶下?lián)艿絿鴰熘Ц断到y(tǒng)，可以使各高校充分掌握預(yù)算的執(zhí)行、支出進(jìn)度，增加預(yù)算支出信息的透明度，保障預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)、合法性，為下年度預(yù)算資金的安排決策提供正確的參考信息，便于預(yù)算監(jiān)督與追蹤問責(zé)，按照經(jīng)費(fèi)的使用情況以及使用效率，來制定學(xué)校下年度預(yù)算資金的使用計(jì)劃，以及確定學(xué)校未來發(fā)展的重點(diǎn)，并且可以為預(yù)算績效評價(jià)工作奠定基礎(chǔ)。

公共財(cái)政撥款比：公共財(cái)政撥款比=（財(cái)政撥款決算數(shù)/決算總收入×100%）。這一指標(biāo)說明在本預(yù)算年度，學(xué)校獲得省級財(cái)政撥款的比重、比例越高，學(xué)?？芍滟Y金越充裕，越有利于學(xué)校各方面工作的展開。非稅資金比：非稅資金比=（非稅資金決算數(shù)/決算總收入×100%）。非稅資金包括學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。非稅資金的比例變化不僅反映學(xué)生人數(shù)的增減情況，而且在學(xué)生人數(shù)基本確定的情況下，可以反映出國家對高校的政策，例如國家實(shí)行的醫(yī)學(xué)專業(yè)農(nóng)村定向招生計(jì)劃，對本科生、?？粕馐諏W(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。非稅資金的高低，在一定程度上也決定了本年度學(xué)?；瘋按▽ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，在以上預(yù)算的編制中，化債及待建專項(xiàng)數(shù)額=學(xué)費(fèi)×30%+住宿費(fèi)×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入決算數(shù)/決算總收入×100%）。其他收入主要包括學(xué)校創(chuàng)收、利息以及財(cái)政補(bǔ)貼等。這一指標(biāo)反映學(xué)校除了非稅收入外的創(chuàng)收能力。在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各高校不應(yīng)只依賴財(cái)政撥款，而應(yīng)結(jié)合學(xué)校自身的專業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，將知識轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為學(xué)校創(chuàng)收。例如創(chuàng)建學(xué)校自己的校辦企業(yè)，將重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的理論研究轉(zhuǎn)化為科研成果等。這些舉措不僅可以緩解高校的資金壓力，提高資金利用效率，更重要的是通過對投入與產(chǎn)出比例的研究，讓學(xué)校掌握自身的優(yōu)勢，規(guī)劃未來的發(fā)展方向。

基本支出比：基本支出比=（基本支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。基本支出主要包括工資福利支出、住房公積金等各項(xiàng)與教師密切相關(guān)的經(jīng)費(fèi)?；局С龅母叩?，與教師所付出的辛勤勞動(dòng)成正比。通過這一指標(biāo)，可以了解高校在預(yù)算編制過程中對教師福利的關(guān)注程度。教師是高校一項(xiàng)巨大的財(cái)富，關(guān)注人才建設(shè)與投資，將獲得巨大的回報(bào)。不僅可以增強(qiáng)師資力量，還可以提高學(xué)校的綜合實(shí)力以及學(xué)生的就業(yè)率。（專項(xiàng)支出比：專項(xiàng)支出比=（專項(xiàng)支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要包括科研經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)等。從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的項(xiàng)目中，不難看出學(xué)校未來發(fā)展的方向。例如科研經(jīng)費(fèi)比=（科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。

結(jié)束語

績效預(yù)算有別于傳統(tǒng)的預(yù)算方法，它把市場經(jīng)濟(jì)的概念引入到管理之中，以降低成本、提高資金使用效率為原則，不僅改變了傳統(tǒng)的預(yù)算方法中“人員—經(jīng)費(fèi)”的模式，而且核算模式由收支核算轉(zhuǎn)為成本效益核算，更能體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律。我國高校預(yù)算績效考核的改革與實(shí)施，建立績效評價(jià)制度，是高校向綜合大學(xué)邁進(jìn)的必經(jīng)之路。