二級學(xué)院內(nèi)部審計論文
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一、規(guī)范高校二級學(xué)院權(quán)力運行的重要性
（一）規(guī)范高校二級學(xué)院權(quán)力運行是構(gòu)建高校懲防體系的重要基石
近年來，我國高等教育事業(yè)飛速發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟活動范圍越來越廣,經(jīng)費收支總量成倍增長，高校已不再是原來所謂的“清水衙門”了。在高等教育事業(yè)發(fā)展取得顯著成績的同時，形式多樣的高校腐敗問題時有發(fā)生，造成了惡劣的社會影響。為了遏制高校腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，各高校根據(jù)中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，結(jié)合自身實際，逐步構(gòu)建起了符合高校實際的懲治和預(yù)防腐敗體系，促進了高校健康持續(xù)有序地發(fā)展。隨著高校規(guī)模擴大和管理體制改革，管理重心下移成為發(fā)展趨勢，高校二級學(xué)院管理功能實體化，使其成為高校反腐倡廉工作的基礎(chǔ)單元。如何賦予二級學(xué)院適當?shù)墓芾頇?quán)限，規(guī)范二級學(xué)院權(quán)力運行，是高校構(gòu)建懲防體系所面臨的新問題，也是新形勢下構(gòu)建高校懲防體系的基礎(chǔ)性工作。
（二）規(guī)范高校二級學(xué)院權(quán)力運行是推進高?？茖W(xué)管理的重要保障
在校院兩級管理模式下，學(xué)校一級集中更多的精力側(cè)重進行宏觀管理和目標管理，二級學(xué)院側(cè)重于微觀管理和過程管理，擁有一定的教學(xué)、科研、人事、財務(wù)等方面的自主權(quán)。校院兩級管理的實施，不僅使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)從繁雜的日常事務(wù)中解脫出來，又能充分發(fā)揮二級學(xué)院工作的積極性、創(chuàng)造性，增強辦學(xué)活力，從而提高高校整體辦學(xué)水平和質(zhì)量。校院兩級管理模式應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以激發(fā)二級學(xué)院活力為核心，以目標管理為導(dǎo)向，以制度為重點，明確二級學(xué)院的權(quán)力和責(zé)任，健全二級學(xué)院議事規(guī)則和決策程序，規(guī)范二級學(xué)院權(quán)力運行，是推進高?？茖W(xué)管理的迫切需要和重要保障。
（三）規(guī)范高校二級學(xué)院權(quán)力運行是實現(xiàn)高校四大功能的重要支撐
人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新是高校的四大功能，實行校院兩級管理模式后，二級學(xué)院成為自主辦學(xué)的實體，高校的四大功能主要由二級學(xué)院來組織實施。然而，由于我國高校學(xué)院制改革尚未形成一種規(guī)范化的管理體制，理論和實踐上都還不成熟，一些高校二級學(xué)院的作用還沒有充分發(fā)揮出來，學(xué)院的發(fā)展空間也有限，相當多的高校二級學(xué)院在辦學(xué)自主權(quán)、人事權(quán)、分配權(quán)等方面與其所承擔的任務(wù)還不相稱，限制了二級學(xué)院作用的充分發(fā)揮。實現(xiàn)高校四大功能的關(guān)鍵是理順校、院二者權(quán)責(zé)利關(guān)系，這是校院兩級管理最迫切需要解決的問題。權(quán)責(zé)對等是發(fā)揮二級學(xué)院功能和作用的重要條件，只有規(guī)范二級學(xué)院權(quán)力運行，才能發(fā)揮二級學(xué)院在實現(xiàn)高校四大功能中應(yīng)有的作用。
二、當前高校二級學(xué)院權(quán)力運行存在的主要問題
（一）責(zé)任和權(quán)力不對等
校院兩級管理層次本質(zhì)上是縱向分權(quán)的一種管理模式，學(xué)校管理重心下移，下放人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)，使二級學(xué)院成為自主辦學(xué)的實體，在學(xué)校宏觀調(diào)控下具有自主發(fā)展權(quán)、自主用人權(quán)、自主支配資產(chǎn)權(quán)，最大限度地調(diào)動二級學(xué)院自主辦學(xué)的積極性和創(chuàng)造性，從而提升高校整體辦學(xué)實力。然而，校院兩級管理作為“新生事物”，在實際運行過程中出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是隨著校院兩級管理模式的實施，二級學(xué)院的工作范圍擴大了，事務(wù)性工作增多了，各方面的任務(wù)加重了，但在辦學(xué)、教學(xué)、科研、人事等方面沒有太大的自主權(quán)和決定權(quán)。這嚴重挫傷了二級學(xué)院辦學(xué)的積極性和工作的主動性，長此下去，就失去了實行學(xué)院制的意義；二是一些二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)不正確行使、甚至超越職權(quán)行使權(quán)力，存在濫用權(quán)力的現(xiàn)象。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！庇捎谝恍┒墝W(xué)院領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不明確，加上權(quán)力在使用過程中又缺乏有效的制約和監(jiān)督，沒有制約的權(quán)力必然會導(dǎo)致濫用。
（二）黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)
當前學(xué)院制建設(shè)已在我國高校中普遍展開，但是對學(xué)院管理體制問題，既缺乏明確的法規(guī)，也沒有可以繼承的傳統(tǒng)。我國高校對二級學(xué)院管理體制進行了多種有益探索和嘗試，有的實行院長負責(zé)制，有的實行學(xué)院黨委（黨總支）領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責(zé)制，有的實行黨政共同負責(zé)制。然而，總的來說，二級學(xué)院黨政關(guān)系仍然存在不協(xié)調(diào)、不團結(jié)、不配合等問題，主要表現(xiàn)在：少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)尤其是行政一把手喜歡獨斷專行，不按規(guī)定辦事，重大問題不討論、不調(diào)研，全憑個人意志作決定，造成黨政領(lǐng)導(dǎo)班子不團結(jié)，工作不協(xié)調(diào)；黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念，彼此關(guān)注的不是工作，而是考慮誰為主誰為輔、誰搭臺誰主唱等問題，容易產(chǎn)生工作職責(zé)不明確，有的事情大家爭著管，有的事情沒人管，出了問題沒人承擔責(zé)任的局面。
（三）學(xué)術(shù)權(quán)力弱化
盡管實行學(xué)院制管理模式后，二級學(xué)院借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，在二級學(xué)院內(nèi)部設(shè)置了一些代表學(xué)術(shù)權(quán)力的專家教授委員會，如學(xué)術(shù)委員會、專業(yè)指導(dǎo)委員會、職稱評審委員會等，但以“行政權(quán)力為中心”的傳統(tǒng)教育思想在我國高校管理中仍占有主導(dǎo)地位。在二級學(xué)院普遍存在行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化現(xiàn)象，二級學(xué)院院長權(quán)力過大，加上二級學(xué)院院長往往又是相關(guān)學(xué)科的專家，兼任專家教授委員會負責(zé)人，從而導(dǎo)致行政權(quán)力壓制或者干脆取代學(xué)術(shù)權(quán)力，把本應(yīng)由學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)揮決策、管理作用的事務(wù)讓位于行政權(quán)力。
（四）監(jiān)督機制不健全
學(xué)院制管理模式激發(fā)了二級學(xué)院辦學(xué)活力，有利于提升高校整體辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，但是必須清醒地看到，高校對二級學(xué)院權(quán)力運行情況缺乏有效地指導(dǎo)和監(jiān)控，二級學(xué)院自身也缺乏制約和監(jiān)督機制，使二級學(xué)院權(quán)力面臨“失控”的風(fēng)險。如黨政共同負責(zé)制中的黨政一把手之間如何實行監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定；“三重一大”事項在二級學(xué)院的決策程序不明確；部分規(guī)章制度過于籠統(tǒng)、原則，缺乏操作層面的實施細則；二級學(xué)院黨(政)務(wù)公開工作相對滯后；二級教代會在權(quán)力運行中的監(jiān)督作用還很薄弱。
三、內(nèi)部審計視角下規(guī)范高校二級學(xué)
院權(quán)力運行的對策由于高校內(nèi)部審計對高校內(nèi)部情況比較熟悉，加上其具有審計方式的靈活性、審計監(jiān)督的日常性等特點和優(yōu)勢，內(nèi)部審計監(jiān)督已成為高校權(quán)力運行監(jiān)控的重要組成部分。
（一）建立健全二級學(xué)院管理制度和監(jiān)督機制
建立健全二級學(xué)院管理制度和監(jiān)督機制，既使二級學(xué)院權(quán)力運行置于高校黨政管理和師生監(jiān)督之下的必然選擇，也是高校內(nèi)部審計監(jiān)督所需依據(jù)的客觀要求。當前，絕大部分實行校院兩級管理的高校已經(jīng)出臺了一系列針對二級學(xué)院的管理制度，但是缺乏相關(guān)的配套政策、操作規(guī)范和工作流程以及權(quán)力運行監(jiān)督機制。因此，必須建立健全一套具有可操作性的二級學(xué)院的管理流程以及比較切合二級學(xué)院實際的權(quán)力運行監(jiān)督制約機制。要按照權(quán)責(zé)對等原則界定清楚學(xué)校、二級學(xué)院責(zé)權(quán)利關(guān)系，使二級學(xué)院真正成為自主辦學(xué)的實體。要進一步明確二級學(xué)院內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)體系，黨政聯(lián)席會議是二級學(xué)院重要工作和重大事項的最高決策機構(gòu)，凡屬二級學(xué)院發(fā)展中的重大問題，必須由黨政聯(lián)席會集體決策；二級學(xué)院黨委（黨總支）是二級學(xué)院的政治核心，領(lǐng)導(dǎo)二級學(xué)院黨的建設(shè)和思想政治工作，對二級學(xué)院工作起監(jiān)督保證作用；二級學(xué)院行政工作由院長主持，通過院長辦公會議決策事項；二級教代會是民主監(jiān)督機構(gòu)，凡涉及教職工切身利益等重大問題，都應(yīng)納入二級教代會審議或?qū)彾ǚ秶粚＜医淌谖瘑T會是二級學(xué)院有關(guān)學(xué)術(shù)問題的評議、審議和咨詢機構(gòu)，凡涉及學(xué)術(shù)事項必須事前聽取專家教授委員會的意見。
（二）加強二級學(xué)院黨政一把手任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任審計
黨的十八大報告提出“要建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系……健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度……讓權(quán)力在陽光下運行?！秉h的十八大報告對審計工作提出了新的更高要求，賦予了審計工作新的任務(wù)。近年來，絕大多數(shù)高校內(nèi)部組織開展了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，嘗試將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告歸入領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，同時為紀檢監(jiān)察部門對廉潔自律方面存在重大問題的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)開辟了良好途徑?，F(xiàn)行的經(jīng)濟責(zé)任審計基本局限于領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，是在事后對領(lǐng)導(dǎo)干部行使行政權(quán)力和職責(zé)履行情況進行監(jiān)督,起不到防患于未然的作用，因此，高校應(yīng)將審計關(guān)口前移，積極開展二級學(xué)院黨政一把手任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任審計，對二級學(xué)院黨政一把手任期內(nèi)職責(zé)履行情況進行事中監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象及時進行揭露和制止，促進領(lǐng)導(dǎo)干部認真履行職責(zé)，依法行政。
（三）探索二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策審計
近年來，在開展經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，往往注重對被審計單位、部門財政財務(wù)收支進行審計，而忽視了對重大經(jīng)濟決策的審計，即使存在決策失誤，造成損失浪費，由于缺乏相應(yīng)地懲罰機制，很少有領(lǐng)導(dǎo)干部會為其當初的失誤決策承擔責(zé)任。審計署前審計長李金華曾指出，決策不周的危害性不亞于貪污腐敗，由此可見，高校應(yīng)高度重視對二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策的審計，對決策的全過程進行審計監(jiān)督，防止二級學(xué)院個別領(lǐng)導(dǎo)干部不顧后果，拍腦袋決策。二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策，是指那些耗費資金數(shù)額巨大，對二級學(xué)院建設(shè)和發(fā)展有重大影響的經(jīng)濟決策。二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策審計，就是高校審計部門對被審計的二級學(xué)院一定時期內(nèi)所作出的重大經(jīng)濟決策的內(nèi)容、程序和效果的合法性、科學(xué)性和效益性所進行的審計。二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策審計既是二級學(xué)院黨政一把手經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容，也是審計的難點，高校應(yīng)積極探索二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策審計，把關(guān)口前移，嘗試在二級學(xué)院重大經(jīng)濟決策付諸實施之前進行審計，為學(xué)校最終批準或否決該項決策提供依據(jù)。
（四）實施二級學(xué)院內(nèi)部控制審計
二級學(xué)院內(nèi)部控制審計是指高校內(nèi)部審計部門及內(nèi)部審計人員依法對二級學(xué)院內(nèi)部控制體系的健全性、有效性進行的審查與評價，審計的目的是促進二級學(xué)院完善內(nèi)部控制，加強內(nèi)部管理，從根本上減少和防止舞弊產(chǎn)生的可能性，提高管理水平和辦學(xué)效益。鄧小平同志曾經(jīng)說過：制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?/p>
四、結(jié)語
由此可見，制定制度是基礎(chǔ)，沒有制度的約束和規(guī)范，一個組織必然處于混亂和無序之中；而制度的生命力在于貫徹執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行也是一紙空文，毫無意義。但是制度的落實和執(zhí)行往往不是一件容易的事，因此，高校內(nèi)部審計部門在開展二級學(xué)院內(nèi)部控制審計時應(yīng)更加重視內(nèi)部控制的執(zhí)行，強化監(jiān)督與制約；通過內(nèi)部控制審計，找出內(nèi)控制度管理上的薄弱環(huán)節(jié)，使內(nèi)控制度的管理更加科學(xué)、規(guī)范，從而提高管理效率。
作者：吳萬友 文沛先 單位：南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院