事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題分析

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摘要：隨著社會的不斷發(fā)展，預(yù)算績效管理在預(yù)算管理中的地位顯著提高。預(yù)算績效管理是指將績效理念融入預(yù)算管理中，并設(shè)定績效目標(biāo)、使績效跟蹤、績效評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用納入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)、社會效益為目的的管理活動(dòng)。其貫穿于事業(yè)單位整體預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)、評價(jià)應(yīng)用的每一個(gè)環(huán)節(jié)，是預(yù)算工作中的重要組成部分。2017年在報(bào)告中也明確提出要建立健全規(guī)范透明的體系、科學(xué)有效的管理標(biāo)準(zhǔn)、有最強(qiáng)約束力的預(yù)算制度，要全面實(shí)施有利于事業(yè)單位發(fā)展的績效管理，使全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的工作得到了進(jìn)一步深化。目前，績效目標(biāo)管理已經(jīng)成為各級財(cái)政部門和預(yù)算部門的重要工作之一，是伴隨整個(gè)財(cái)政預(yù)算編制流程所采取的以目標(biāo)為導(dǎo)向的戰(zhàn)略化績效管理。本文介紹了事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)意義，分析了目前事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策及建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；績效管理；預(yù)算管理

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容

2017年在報(bào)告中也明確提出了要建立健全規(guī)范透明的體系、科學(xué)有效的管理標(biāo)準(zhǔn)、有最強(qiáng)約束力的預(yù)算制度，要全面實(shí)施有利于事業(yè)單位發(fā)展的績效管理，使全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的工作得到了進(jìn)一步深化。預(yù)算績效管理是指將績效理念融入預(yù)算管理中，并設(shè)定績效目標(biāo)，使績效跟蹤、績效評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用納入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)、社會效益為目的的管理活動(dòng)。預(yù)算績效管理由績效目標(biāo)的管理，績效運(yùn)行與跟蹤監(jiān)控的管理，績效評價(jià)與實(shí)施的管理以及績效評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用的管理組成的一個(gè)綜合系統(tǒng)。績效目標(biāo)管理是伴隨整個(gè)財(cái)政預(yù)算編制流程所采取的以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理，是各級財(cái)政部門及事業(yè)單位以預(yù)算的績效目標(biāo)為宗旨，以績效目標(biāo)的制定、查核和批復(fù)為內(nèi)容開展的管理模式?？冃繕?biāo)管理不僅是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的中樞，還是評價(jià)實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵核心?？冃н\(yùn)行與跟蹤監(jiān)控管理是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的第二階段，是對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)控管理的過程?？冃ПO(jiān)控是為了使預(yù)算資金能夠在有目標(biāo)的指導(dǎo)下編制預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行的全過程中實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，預(yù)算完成后能夠及時(shí)有效地進(jìn)行評價(jià)，對評價(jià)結(jié)果正確迅速的做出反饋，并針對反饋結(jié)果選擇相應(yīng)的應(yīng)用機(jī)制，而采取的一種以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。其內(nèi)容由資金管理、業(yè)務(wù)管理、實(shí)時(shí)績效三部分組成。績效評價(jià)是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的最后階段，是財(cái)政部門和事業(yè)單位根據(jù)已設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用正確的評價(jià)方法、合理的指標(biāo)體系和科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀、公正的對財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行評價(jià)。

（二）事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

（1）提高事業(yè)單位預(yù)算資金編制的合理性。預(yù)算申報(bào)是事業(yè)單位獲得財(cái)政性資金的重要途徑，每年由財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算申報(bào)情況對事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政資金的分配。預(yù)算編制應(yīng)有據(jù)可依，不能為了完成預(yù)算而做預(yù)算，更不能隨意編制預(yù)算，不顧實(shí)際需求，只追求資金的多少，而忽略了其合理性。因此，要加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)研，完善項(xiàng)目細(xì)化，做好項(xiàng)目評審，這樣才能更好地把控預(yù)算資金，讓預(yù)算績效管理在預(yù)算編制環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，保障預(yù)算資金的編制更加合理性、科學(xué)性。（2）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算資金的執(zhí)行力度。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算編制具體實(shí)施的過程，是整個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)的關(guān)鍵步驟，也是預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行力度是否到位直接影響績效考核。因此，預(yù)算執(zhí)行要有監(jiān)控，只有通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作，重點(diǎn)解決事業(yè)單位財(cái)政資金撥付及使用過程中無效低效的問題，才能夯實(shí)各事業(yè)單位績效主體責(zé)任。（3）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算資金的監(jiān)管作用。預(yù)算是由預(yù)算編制，預(yù)算審查和批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，預(yù)算決算四大環(huán)節(jié)構(gòu)成。績效理念貫穿于預(yù)算管理的全過程，績效的目標(biāo)、跟蹤、評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用四環(huán)節(jié)緊密連接。使預(yù)算績效管理滲透到每一個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)資金使用部門的責(zé)任意識，全方位推動(dòng)預(yù)算部門和預(yù)算單位的績效評價(jià)，真正做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀與問題

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

事業(yè)單位是國家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，使用財(cái)政資金完成其所擔(dān)負(fù)的職責(zé)。事業(yè)單位通過預(yù)算申請資金，預(yù)算由基本支出和項(xiàng)目支出兩部分構(gòu)成?；局С鲱A(yù)算按照財(cái)政核定標(biāo)準(zhǔn)填報(bào)，項(xiàng)目支出預(yù)算是各事業(yè)單位根據(jù)本單位所承擔(dān)的職責(zé)，完成項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)?，F(xiàn)行的預(yù)算績效管理主要是針對項(xiàng)目支出進(jìn)行績效考核。項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目申報(bào)理由及內(nèi)容，項(xiàng)目可行性報(bào)告，專家論證意見及項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表。項(xiàng)目可行性報(bào)告及專家論證意見是申報(bào)大額財(cái)政資金必須具備的條件，而項(xiàng)目績效目標(biāo)則是每個(gè)項(xiàng)目考核的關(guān)鍵指標(biāo)。其設(shè)定方法需要四個(gè)步驟：（1）要明確項(xiàng)目功能特征。包括項(xiàng)目資金使用性質(zhì)、預(yù)期的投入、支出范圍及進(jìn)度、項(xiàng)目主要內(nèi)容、工作目標(biāo)、受益人群等。（2）確定預(yù)期產(chǎn)出效果。預(yù)計(jì)項(xiàng)目在實(shí)施一定時(shí)期內(nèi)所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，確定項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)。（3）細(xì)化形成績效指標(biāo)。分解、細(xì)化項(xiàng)目總體目標(biāo)，概括、歸納能夠反應(yīng)總體目標(biāo)所要實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性指標(biāo)。（4）明確績效指標(biāo)數(shù)值。收集所有與項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確定績效指標(biāo)，并結(jié)合項(xiàng)目的預(yù)期進(jìn)展及投入的情況，明確績效指標(biāo)的具體數(shù)值。各事業(yè)單位根據(jù)要求及預(yù)期效果將各項(xiàng)報(bào)表填報(bào)完成后上報(bào)財(cái)政部門，由財(cái)政部門組織相關(guān)專家對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評審。評審的依據(jù)主要包括：績效目標(biāo)的設(shè)立、資金的投入和實(shí)際使用的情況，為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)而制定的各種制度、采取相應(yīng)的措施，實(shí)現(xiàn)的程度及效果。各項(xiàng)目評審?fù)ㄟ^后，按照預(yù)算批復(fù)數(shù)執(zhí)行項(xiàng)目。待項(xiàng)目完成后，由財(cái)政部門組織相關(guān)專家對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績效考核?？冃Э己烁鶕?jù)金額及項(xiàng)目性質(zhì)分為簡易評價(jià)和普通評價(jià)兩種形式。其中簡易評價(jià)為自我評價(jià)，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫《自評表》，提交項(xiàng)目資料，評審機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目資料進(jìn)行審核，最終形成一套完善的《自評表》，由財(cái)政部門隨機(jī)對各事業(yè)單位自評工作進(jìn)行抽查；普通評價(jià)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人撰寫《績效報(bào)告》，提交資料，參加現(xiàn)場評價(jià)會、回答專家提問。評審機(jī)構(gòu)審核項(xiàng)目資料、提出《績效報(bào)告》完善建議，并將《績效報(bào)告》及項(xiàng)目資料提交給專家組，再次組織召開評價(jià)會，形成《評價(jià)報(bào)告》，征求意見，最終形成一套完善的《績效評價(jià)報(bào)告》。財(cái)政部門對普通程序評價(jià)進(jìn)行核查、考核、評比和排名。

（二）事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題

（1）對預(yù)算績效管理認(rèn)識程度不夠。預(yù)算績效管理在事業(yè)單位中存在各種各樣的問題，其原因首先在于事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的理解不到位，重視程度不高，這將直接影響此項(xiàng)工作在本單位開展的效果。其次，對財(cái)務(wù)專業(yè)人員的培養(yǎng)力度不夠，管理意識薄弱，專業(yè)修養(yǎng)亟待提高。最后，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對預(yù)算績效管理的認(rèn)識度低，大部分人并不真正了解績效評價(jià)的概念及意義何在，盲目的完成此項(xiàng)工作，認(rèn)為把各項(xiàng)報(bào)表中的數(shù)字填寫“漂亮”，能夠順利應(yīng)付評審機(jī)構(gòu)的檢查就算完成了預(yù)算績效評價(jià)工作，從而失去了預(yù)算績效管理在預(yù)算管理中的真正意義。（2）績效指標(biāo)的設(shè)置存在缺陷?？冃繕?biāo)在預(yù)算績效管理中處于核心地位?，F(xiàn)今事業(yè)單位的范圍具有廣泛性，績效指標(biāo)的局限性將不能真實(shí)、全面反應(yīng)事業(yè)單位各項(xiàng)目完成效果。指標(biāo)之間未形成一一對應(yīng)的關(guān)系，指標(biāo)設(shè)置寬泛，與工作內(nèi)容相互脫節(jié)，與預(yù)算及項(xiàng)目的實(shí)際情況不夠匹配，導(dǎo)致目標(biāo)設(shè)置不夠合理，績效指標(biāo)難以評價(jià)衡量。（3）預(yù)算績效管理機(jī)制不靈活。從事業(yè)單位預(yù)算績效管理理念的提出到現(xiàn)在，雖然過去了很長一段時(shí)間，也制定了一系列相關(guān)制度，但是仍然無法滿足各類事業(yè)單位各種項(xiàng)目的需求。每當(dāng)遇到突發(fā)事件，各部門不能積極、正確的應(yīng)對，各個(gè)層面缺乏有效的溝通，甚至發(fā)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，致使財(cái)政資金流向不明確，從而導(dǎo)致項(xiàng)目落實(shí)不到位，不能更好地發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的作用。（4）績效監(jiān)控執(zhí)行不到位?？冃н\(yùn)行監(jiān)控是評價(jià)實(shí)施的標(biāo)尺，在執(zhí)行過程中部分項(xiàng)目前期論證不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目在執(zhí)行過程中出現(xiàn)較大調(diào)整甚至取消。有些項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較計(jì)劃明顯滯后，預(yù)算執(zhí)行率低，造成績效目標(biāo)的達(dá)成存在風(fēng)險(xiǎn)。部分事業(yè)單位資金管理制度、項(xiàng)目管理制度或相關(guān)制度不健全，導(dǎo)致執(zhí)行中存在委托業(yè)務(wù)單位遴選隨意、項(xiàng)目或資金調(diào)整未履行程序及手續(xù)、委托業(yè)務(wù)缺少驗(yàn)收等問題。（5）績效資料準(zhǔn)備不充分。項(xiàng)目資料包括決策、管理、績效等各類資料，其留存及收集是績效評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。項(xiàng)目資料提供不完整，將直接影響績效評價(jià)的進(jìn)度及結(jié)果。有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目績效意識不足，重點(diǎn)項(xiàng)目資料提供不充分，相關(guān)文本填寫不準(zhǔn)確、不真實(shí)，可用性不強(qiáng)；有些反映項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵過程、產(chǎn)出及效果的證明資料缺失，將不能客觀地反應(yīng)績效評價(jià)結(jié)果，最終導(dǎo)致不能充分反應(yīng)項(xiàng)目執(zhí)行效果的真實(shí)性。（6）預(yù)算績效管理缺乏激勵(lì)機(jī)制。預(yù)算績效管理沒有應(yīng)用到員工個(gè)人年終考核中，無法激勵(lì)全員參與到預(yù)算績效管理的工作中，挫傷了員工的積極性。使得在整個(gè)評價(jià)過程中員工參與度低，瀕于應(yīng)付工作，導(dǎo)致績效考評工作前松后緊，影響評價(jià)工作質(zhì)量，從而使預(yù)算績效管理不能發(fā)揮出全部的效應(yīng)。

三、優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議

（一）提高全員對預(yù)算績效管理的認(rèn)識度

首先，提高各級領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的重視程度，確保此項(xiàng)工作的順利開展。其次，要加強(qiáng)對專業(yè)人員的培養(yǎng)力度，通過采用專題輔導(dǎo)、集中學(xué)習(xí)研讀和研討交流等形式的培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)專業(yè)人員的工作能力和業(yè)務(wù)水平。最后，還要提高全體項(xiàng)目人員對預(yù)算績效管理的意識，加強(qiáng)全員財(cái)務(wù)方面的培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理的輔導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)全員參與。財(cái)務(wù)專業(yè)人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人形成一種溝通機(jī)制，在進(jìn)行預(yù)算績效管理的工作過程中互相配合，更好地完成此項(xiàng)工作。

（二）加強(qiáng)績效目標(biāo)設(shè)置的針對性

預(yù)算編制是源頭，應(yīng)從源頭上加以重視，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)考慮預(yù)算指標(biāo)的合理性，以目標(biāo)為導(dǎo)向。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置人員應(yīng)參與到項(xiàng)目執(zhí)行中，深入了解不同類型的項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)及效果，并根據(jù)不同項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的效果制定不同的績效指標(biāo)，從而客觀公正的制定出真正有意義的績效指標(biāo)。同時(shí)，要做到客觀、準(zhǔn)確、規(guī)范的填寫各項(xiàng)指標(biāo)，將指標(biāo)內(nèi)容表述清楚，指標(biāo)值具體化、數(shù)量化，這樣才能在評審中充分體現(xiàn)項(xiàng)目是否完成其預(yù)設(shè)目標(biāo)，并發(fā)揮最大作用。

（三）建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制

為了避免財(cái)政資金的閑置和浪費(fèi)，應(yīng)建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制。成立預(yù)算績效管理小組，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任該小組組長，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人積極參與，樹立預(yù)算績效管理小組的權(quán)威性，保證績效評價(jià)的真實(shí)性。由預(yù)算績效管理小組在符合國家政策范圍內(nèi)牽頭制定適合本單位實(shí)際情況的各項(xiàng)制度，切實(shí)做到共性與個(gè)性共存，建立適合本單位的制度。同時(shí)，建立項(xiàng)目跟蹤機(jī)制，遇到突發(fā)狀況可以有理有據(jù)的及時(shí)應(yīng)對；建立長效機(jī)制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，并設(shè)置專人全程參與項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)，深入了解項(xiàng)目的全過程，完成項(xiàng)目的整體工作；建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，隨時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決問題，保障財(cái)政資金高效、安全的使用。

（四）加強(qiáng)績效監(jiān)控的運(yùn)行

為了更好地實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)控，應(yīng)根據(jù)國家政策及本單位的管理制度，明確管理要求。在編制項(xiàng)目預(yù)算前做好充分調(diào)研工作，項(xiàng)目執(zhí)行過程中盡量減少對項(xiàng)目的調(diào)整。如確需對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，則應(yīng)對該項(xiàng)目的調(diào)整部分重新進(jìn)行論證，確保調(diào)整依據(jù)的充分性及合理性，并嚴(yán)格履行調(diào)整程序及手續(xù)。如若發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后，應(yīng)盡快查找滯后的原因，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所要達(dá)到的預(yù)期效果，使績效監(jiān)控貫穿于整個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)。

（五）保證項(xiàng)目資料的完整性

各項(xiàng)目組應(yīng)高度重視項(xiàng)目實(shí)施過程中關(guān)鍵過程、產(chǎn)出及效果證明資料的收集、留存，并設(shè)立專人負(fù)責(zé)收集項(xiàng)目事前、事中及事后的所有資料，并編寫資料清單。認(rèn)真、客觀地填寫相關(guān)文本等文字性資料，及時(shí)記錄項(xiàng)目的執(zhí)行情況，保證各類資料的完整性及真實(shí)性。同時(shí)，加強(qiáng)本單位信息化建設(shè)，將所有項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的檔案信息化，逐步完善項(xiàng)目資料收集的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性。

（六）加強(qiáng)預(yù)算績效管理激勵(lì)機(jī)制

強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，建立預(yù)算與績效評價(jià)、資金使用效果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。將績效評價(jià)結(jié)果與員工年終個(gè)人考核相結(jié)合，調(diào)動(dòng)員工參與的積極性。從“心”完成此項(xiàng)工作，保障財(cái)政資金更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以更少的支出獲取更優(yōu)質(zhì)的效果，使績效考核真正發(fā)揮其全部效應(yīng)?？傊A(yù)算績效管理的目的在于強(qiáng)化資金使用部門的責(zé)任意識，全方位推動(dòng)事業(yè)單位的績效評價(jià)工作對保障財(cái)政資金更加科學(xué)、合理的使用起到推動(dòng)作用。在當(dāng)前的形勢下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算績效管理工作加以重視，充分認(rèn)識預(yù)算績效管理對事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)意義，并對在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，加以分析并及時(shí)改進(jìn)，從而提升事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)。

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作者：吳琳 單位：北京科技社團(tuán)服務(wù)中心