探究文化事業(yè)單位的改革

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一、改革探索

1.現(xiàn)代事業(yè)制度模式

文化事業(yè)單位工作是文化，體制是事業(yè)，因而其改革必然與事業(yè)體制改革緊密聯(lián)系。対傳統(tǒng)事業(yè)體制的最早沖擊來自市場化改革，企業(yè)化管理、雙軌體制、集團化運行等必然要求文化事業(yè)體制進行調整與之適應：1986年人事部頒發(fā)《關于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定》明確鼓勵一些有條件的科研、設計、文藝新聞、出版等事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟上完全自給；1989年財政部頒發(fā)《關于事業(yè)單位財務管理的若干規(guī)定》，要求采取多種預算管理方式（全撥、差撥、自收自支），并鼓勵自收自支事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，執(zhí)行國家對企業(yè)的有關規(guī)定；2003年開始的文化體制改革試點工作引入事業(yè)單位分類改革原則，將文化事業(yè)單位分為公益性單位、實行事業(yè)體制企業(yè)化運行單位及確定為企業(yè)單位三種類型并分別提出不同的改革要求。這樣，如何通過體制改革構建新型文化事業(yè)制度成為現(xiàn)實改革與理論研究亟待解決的問題。一些學者對事業(yè)單位改革提出建立政事分開、企事分開、資事分開、責任明確、多方籌資、多元約束、管理科學的現(xiàn)代事業(yè)制度的設想，并設計和論述了這種新型事業(yè)制度的基本框架與主要特征。一些學者在此基礎上將現(xiàn)代文化事業(yè)制度作為改革模式：“堅持分類改革，構建有中國特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度”，“要從積極探索構建社會主義市場經(jīng)濟體制下有中國特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度的高度上給予戰(zhàn)略安排”。

2.公共文化服務模式

進入新千年后，建設服務型政府、強化政府公共服務職能由理論探討進入改革實踐；2002年，黨的十六大首次將文化分成文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)；2005年，黨的十六屆五中全會強調要構建公共文化服務體系；2007年，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》明確提出構建公共文化服務體系以公益性文化單位（主要是事業(yè)單位）為骨干。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展、文化事業(yè)成為公共服務重要內容，這為體制改革提供新的要求與理路：文化事業(yè)單位改革不是簡單“廢與立”的問題，而是如何適應公共文化服務體系建設、如何有效供給公共文化服務問題。這樣，“非營利性文化事業(yè)單位向公共文化服務機構的轉變”成為文化事業(yè)體制改革應有之義。對于公共文化服務與文化事業(yè)單位體制重構關系，不同學者從不同層面予以闡述：一是立足保障公民文化權利實現(xiàn)探討公共文化服務組織重構問題，一是引入公共產(chǎn)品理論，從文化產(chǎn)品與服務的“公共性”尋找文化事業(yè)單位改革依據(jù)。

3.多元供給模式

在國外新公共管理、公民社會等理論與實踐影響下，包括文化服務在內的公共服務多元供給模式受到理論界與實務界重視。20世紀90年代后期部分學者提出一種“非營利化”事業(yè)體制改革思路：“參考國外普遍通行的非營利單位的體制及運行機制，研究制定出我國事業(yè)單位改革的目標模式?！焙笔∴l(xiāng)鎮(zhèn)文化事業(yè)單位改制為民辦非企業(yè)單位、建立以錢養(yǎng)事新機制，上海市成立民間組織性質的社區(qū)文化中心等，可視為這一思路的現(xiàn)實實踐。其后，上述改革思路逐步納入國家文化發(fā)展戰(zhàn)略：《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵和引導社會資金興辦國家允許的各類公共文化設施，開展公共文化服務”政策要求，十七屆六中全會進一步要求“引導文化非營利機構提供公共文化產(chǎn)品和服務”。多元供給另一種模式則提出更為開闊的思路，從公共文化服務體系構建乃至文化改革發(fā)展的整體框架思考文化事業(yè)單位改革問題：“關于未來文化事業(yè)單位的組織模式的設計。不應該有先驗的框架，而應該根據(jù)具體情況、具體領域和具體任務，靈活務實地采用多種組織形式，如非政府公共機構、非營利機構、各種形式的信托和基金以及協(xié)會，等等。應該明確的是，未來文化事業(yè)單位組織模式的最核心的問題是，與有關政府主管部門的直接控制的脫離和自主運營?！鄙鲜鏊姆N改革模式均從不同層面觸及傳統(tǒng)體制的痼疾，特別是探討了事業(yè)單位與公共文化服務關系，及如何改變激勵模式、轉變運行機制、改革組織體制等問題，為改革提供有益思路并程度不同地影響了改革進程。但諸多涉及改革基礎、改革方向、組織屬性等的重大問題還有待進一步探討：如社會轉型、文化產(chǎn)業(yè)與事業(yè)分途發(fā)展條件下改革方向如何確定？未來文化事業(yè)單位體制如何構建？政事關系如何理順？國家公共管理者與所有者關系如何把握？分類改革如何設計與推進？治理機制如何完善？公共文化服務多元供給模式如何形成？„„加之事業(yè)單位體制改革滯后，文化體制改革許多深層次矛盾尚未解決，致使文化事業(yè)單位改革目標模式選擇依然有待明確。因此，如何按照十七屆六中全會“進一步深化改革開放，加快構建有利于文化繁榮發(fā)展的體制機制”要求，明確改革目標模式加快文化事業(yè)單位改革成為重大戰(zhàn)略性任務。

二、模式選擇

所謂目標模式即通過改革將文化事業(yè)單位向什么方向、何種組織轉變。對此，學界尚未形成明確共識，改革政策也未予以清晰、系統(tǒng)表達。一個深層原因是：事業(yè)單位是計劃體制下發(fā)展起來、“中國特色”極為鮮明且難以與國際接軌的我國特有組織，是在社會轉型過程中相關法律認可（如《民法通則》關于四類法人的劃分）、行政管理予以“體制保護”（如機構編制管理關于機關、事業(yè)等的編制分類）的組織類型，如何通過改革將事業(yè)單位改造成適應社會轉型條件下提供公共服務的新型組織，是整個事業(yè)單位改革沒能徹底解決的問題，文化事業(yè)單位改革自然概莫能外。

1.選擇依據(jù)

目標模式選擇首先需要明確選擇的依據(jù)。選擇既要面向未來、具有戰(zhàn)略思維，又不能超越現(xiàn)實基礎、路徑依賴。因此，社會轉型、體制轉軌、組織變遷、文化分途發(fā)展條件下探討改革目標模式選擇，必須在回答以下四個基本問題基礎上進行：第一，三元社會結構下文化機構如何分工？第二，多元文化主體環(huán)境下公益性文化事業(yè)（公共文化服務）如何提供？第三，事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展背景下政府舉辦的非營利性文化機構功能如何定位？第四，中國特殊國情條件下文化事業(yè)單位如何存續(xù)與轉型？第一，總體性社會向三元社會轉型是社會變遷基本趨勢。在國家、市場、社會三元社會結構條件下，社會組織通常分為公共部門（以政府機關為核心）、市場部門（企業(yè)特別是非公企業(yè)為主體）、第三部門（由非政府非營利的民間組織構成）。市場是資源配置最有效機制，企業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要力量；國家除了承擔維護意識形態(tài)安全、提供市場規(guī)則等公共管理職責外，基本職能是保障公民文化權益、實現(xiàn)基本公共服務均等化而提供公共文化服務；“以志愿求公益”的第三部門則主要在市場、國家機制外提供準公共文化產(chǎn)品與服務。第二，多元供給是當代公共文化服務的基本形態(tài)。即使政府是提供公共文化服務的主要責任主體，公共文化服務并非只能由政府及其舉辦的文化事業(yè)單位提供。一方面市場部門特別是第三部門可以其特有方式參與公共文化服務提供，如美國70％的博物館、藝術館和幾乎所有的交響樂團為民間非營利機構。另一方面，政府有多種政策工具、可通過多種方式（直接生產(chǎn)、公私合作、管制、許可經(jīng)營等）實現(xiàn)公共文化服務職能，政府通過出資舉辦事業(yè)組織直接生產(chǎn)只是發(fā)展文化事業(yè)、保證公共文化服務供給的基本手段之一。第三，文化事業(yè)單位是公益性文化產(chǎn)品與服務主要提供主體。作為政府舉辦的公共文化機構，其職能是以服務方式履行政府向社會提供公共文化產(chǎn)品與服務。雖然許多掛名文化事業(yè)單位實際從事經(jīng)營性文化活動、提供市場化的私人物品，但這只是改革過程發(fā)生的特殊現(xiàn)象、職能錯位引發(fā)的行為偏差，文化事業(yè)單位的真正角色是提供公共文化服務、成為國家公共文化服務體系的骨干。第四，傳統(tǒng)事業(yè)單位是新型公共文化服務機構的形成基礎。盡管“關于未來文化事業(yè)單位的組織模式的設計。不應該有先驗的框架„„”但新型公共文化服務機構不可能無中生有、憑空產(chǎn)生；盡管社會變遷導致各類組織分化重組、資源配置機制變化導致多種組織參與文化生產(chǎn)與服務，但本來意義上的文化事業(yè)單位（公益型機構）作為政府舉辦的文化服務組織，其職能（提供公共文化服務）依然存在并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、文化需求增長而不斷強化，其機構則為未來文化事業(yè)組織模式的設計提供組織基礎。

2.公立文化事業(yè)法人

基于以上分析，筆者認為：社會轉型條件下履行政府向社會提供公共文化服務職能的組織，應當是脫胎于傳統(tǒng)事業(yè)單位、與文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)二元發(fā)展相適應、體現(xiàn)公共文化服務性質、剝離了非公益型單位的新型公共文化服務組織。其與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位存在直接的組織淵源關系，通過職能提純、機制優(yōu)化、組織再造實現(xiàn)傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向新型公共文化服務機構的轉型，而這種轉型實際就是改革目標模式。為表示新型公共文化服務機構與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的區(qū)別，可將其稱為“公立文化事業(yè)法人”，其性質與主要特征如下：一是“公立”。依據(jù)文化機構分類的普遍規(guī)則，政府出資舉辦的公共文化機構屬于公共部門范疇?！肮ⅰ北磉_組織的屬性：組織是承擔公共責任、履行政府向社會提供公共文化服務的公共機構；組織由政府舉辦：或直接依據(jù)法律設立，或依據(jù)法律的一般要求以政令等形式設立；資產(chǎn)屬于公有（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)），公共財政予以方式、程度不同的支持。二是“文化”。“文化”概括組織的活動內容：從事公益性文化事業(yè)、提供公共文化服務。我國的120多萬個事業(yè)單位涵蓋科教文衛(wèi)體等多類機構，教育事業(yè)單位可一般地稱為公立學校、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位多數(shù)可稱為公立醫(yī)院；但歸之于“文化”名下的事業(yè)單位職能、類型眾多，且與其他事業(yè)單位的邊界并不清晰，比如教科書劃分的政府文化職能乃包括科教文衛(wèi)體等多個方面。實際上組織分類意義上的“文化”更多取決于管理機構的認定，或等同于宣傳文化部門的管轄范圍。由于沒有如公立學校、公立醫(yī)院那樣更簡明、通俗的表達，可用“文化”涵蓋現(xiàn)行管理體制下的文化單位活動內容。三是“事業(yè)”?！笆聵I(yè)”表征組織的活動方式：以非機關（層級節(jié)制）及非企業(yè)（商業(yè)運作）的直接服務方式持續(xù)提供文化服務。其與機關化的政府機構的基本區(qū)別是：政府機關以管理的方式保障公共文化服務得以提供，文化事業(yè)單位以直接生產(chǎn)與服務方式提供公共文化服務，因而屬于非機關形態(tài)的公共機構。四是“法人”?！胺ㄈ嘶笔歉鲊卜諜C構改革的重要趨勢。就我國而言，“法人”反映組織的法律地位：機構應是具有法人資格、擁有獨立財產(chǎn)、獨立核算并具備完備組織特征的組織實體，可以自己名義行使權利，承擔義務；法人型單位應是未來我國文化事業(yè)單位的主體部分。當然，也可以根據(jù)實際需要設置部分非法人型單位，主要是一些責任機制與人事安排等不能與所屬政府部門明確分離，或資金等方面達不到法人要求等的文化事業(yè)機構。

三、推進戰(zhàn)略

文化事業(yè)單位改革是一項復雜而艱巨的任務，是在艱難探路中逐步梳理思路、明確方向的過程。改革既受制于文化體制改革也受制于事業(yè)體制改革，在改革制約因素較多、改革目標與路徑有待形成共識條件下，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向“公立文化事業(yè)法人”轉變可以“兩步走”戰(zhàn)略分步推進：一是在界定職能基礎上清理規(guī)范，剝離非事業(yè)性職能（行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營等）、劃轉非事業(yè)性單位，對保留事業(yè)體系內、提供公共文化服務的機構進行改革，使其成為公益文化事業(yè)組織；二是通過完善法人體系、理順政事關系、健全治理結構等，使其成為“公立文化事業(yè)法人”?！皟刹阶摺睉?zhàn)略的實施應結合文化體制改革與事業(yè)單位體制改革，以推進分類改革為基礎，以構建現(xiàn)代事業(yè)制度、創(chuàng)新人事管理機制為重點，以完善政府文化管理體制、形成文化服務多元供給模式為保障，分類、分步、分業(yè)推進。

1.積極推進分類改革

分類改革是創(chuàng)新文化事業(yè)體制、重塑公共文化服務微觀主體的基本戰(zhàn)略，但其困難在于：文化單位行業(yè)特性與組織類型多樣，改革推進進度不一，意識形態(tài)屬性鮮明，其分類設計與改革始終在協(xié)調“意識形態(tài)前置”與遵循文化發(fā)展規(guī)律、事業(yè)體制改革原則中不斷探索、調整，不同時期乃至不同地區(qū)存在差異。因此，明確分類體系設計及改革的原則成為前提性工作：一是既要遵循事業(yè)單位改革與發(fā)展的一般規(guī)律，又要反映文化單位特殊要求，實現(xiàn)事業(yè)體制改革與文化體制改革對接；二是體現(xiàn)新聞、出版、廣電、演藝、文博等不同行業(yè)特征并適應不同改革進展，分業(yè)推進；三是在明確改革目標模式基礎上，從現(xiàn)實條件出發(fā)，按照“循序漸進、逐步推開”原則，依據(jù)制度環(huán)境與文化單位本身演進分步推進。第一，科學劃分類別。依據(jù)職能分工、產(chǎn)出性質并參考事業(yè)單位一般分類原則，形成“三加三”的分類體系，即首先將現(xiàn)有文化事業(yè)單位分為經(jīng)營類、行政類、事業(yè)類三大類，再対事業(yè)類進一步細化為公益服務類、新聞宣傳類、企業(yè)運營類小三類。與2005年推開的文化體制改革、2011年制定的事業(yè)單位分類改革意見兩種分類的主要區(qū)別是多出企業(yè)運營類，即対保留事業(yè)體制的一般時政類報刊、高水平藝術院團等實行企業(yè)化管理。雖然“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”在一般事業(yè)單位分類體系已經(jīng)取消，但文化領域某些高度市場化的行業(yè)如報刊、出版、演藝等，行業(yè)內大部分單位都實施轉企，即使出于意識形態(tài)安全、弘揚民族文化等考慮將部分單位保留事業(yè)體制，實行企業(yè)化管理理論上不僅可以使其能夠生存，而且可改革運營機制、激發(fā)活力從而更好更快發(fā)展；當然，隨著改革的推進與上述行業(yè)的發(fā)展，“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”政策是可以調整的。第二，剝離非事業(yè)性單位。按照政事分開、事企分開原則，対行使行政執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等政府職能的單位，通過政事分開，逐步使其轉為行政機構，或將其行政職能劃歸行政機構；対一般國有文藝院團、非時政類報刊社、新聞網(wǎng)站等經(jīng)營性單位實施轉企改制，脫離事業(yè)體制，成為獨立市場主體，進而通過創(chuàng)新體制、轉換機制增強活力；対出版、發(fā)行、影視等已改制單位應加快體制機制轉化，完善法人治理機制，形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點的產(chǎn)權結構和經(jīng)營管理模式。第三，分類改革事業(yè)類單位。一是從事公益服務單位（如美術館、公共圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站“三館一站”等）圍繞構建公共文化服務體系，突出公益屬性、強化服務功能，轉換機制，增強活力，成為公益文化服務的主要載體。二是黨報黨刊、廣播電視臺等承擔宣傳方針政策任務的重要新聞宣傳單位保留事業(yè)體制，完善管理和運行機制：堅持正確輿論導向，保證意識形態(tài)安全；理順政事關系，強化政策扶持并改進扶持方式；調整組織結構，優(yōu)化運行流程，整合內部資源，將經(jīng)營性業(yè)務從事業(yè)體制中剝離出來，并通過產(chǎn)權分離轉為獨立實體，以市場化方式運作并更好地為主業(yè)服務。三是一般時政類報刊、公益性出版社、代表民族特色和國家水準的文藝院團等單位，改變原有“國辦、國營、國養(yǎng)”模式，按照“事業(yè)體制、企業(yè)化運營”方向進行改革，轉變運行方式與激勵模式，引入競爭機制，增強服務能力、市場運作能力，在面向市場、服務群眾過程中不斷發(fā)展壯大。

2.構建現(xiàn)代事業(yè)制度

作為改革目標模式、提供公共文化服務的“公立文化事業(yè)法人”，需要一系列有別于傳統(tǒng)事業(yè)體制的制度支撐，包括有關文化事業(yè)單位法人、組織、產(chǎn)權、人事、財務、評估等制度，從而架構起現(xiàn)代文化事業(yè)制度。第一，明確法人主體地位。通過賦予法人資格使其具有獨立人格和自主性質，為理順政事關系、構建現(xiàn)代事業(yè)制度奠定基礎。雖然“法人化”是改革方向，然而文化事業(yè)單位功能、類型、規(guī)模復雜多樣，并非所有單位都必須、都能夠成為獨立法人；法人的組織形式可以多樣化，既可以賦予單個機構（大型圖書館、交響樂團等）法人資格，也可以將多個同類或不同類文化機構組合成一個法人實體。第二，建立法人治理機制。借鑒大陸法系公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，在法人型單位建立以理事會（或管理委員會）為中心、不同于公司企業(yè)的法人治理機制。單位設立理事會、管理層、專業(yè)委員會及職工大會，分別行使決策、管理執(zhí)行、專業(yè)咨詢、監(jiān)督約束等職能，協(xié)調政府、文化單位、職工、社會公眾等多類利益相關者在法人治理機制中的權責關系。由于文化事業(yè)單位行業(yè)、規(guī)模及與政府主管部門、服務對象關系多樣，治理機制可有多種選擇：理事會可以單個單位獨立設置；也可以設在包含多個同類文化單位的行業(yè)層次上（即所謂主管級事業(yè)單位）；一些規(guī)模較小單位可以采取由行政負責人一人負責體制，也可引入歐美法系由擔任特定職務的一人組成的獨體法人制度，在基層文化站等構建新型法人治理機制。第三，形成與現(xiàn)代事業(yè)制度相適應的財政供養(yǎng)、資產(chǎn)管理、績效評估等制度。在逐步增加政府財政投入的同時，形成以政府投入為主導的多元文化事業(yè)投資與經(jīng)營補償機制；改革財政支持方式，對不同機構、不同任務分別采取財政保障、財政補貼及以事定費、購買服務等多種供養(yǎng)方式；建立出資人制度，逐步形成管人管事管資產(chǎn)管導向相結合的國有文化資產(chǎn)監(jiān)管體制，規(guī)范文化事業(yè)資產(chǎn)管理與運營；政府與文化事業(yè)單位間形成法定化的績效責任關系，同時，針對不同行業(yè)、不同資產(chǎn)構成與財政供養(yǎng)方式單位，設計社會效益優(yōu)先、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一、分類化的考核體系，健全績效管理與評估制度。

3.創(chuàng)新人事管理機制

“改到難處是人事”。經(jīng)過30余年改革，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”干部人事制度、政事一體化管理制度逐步分解為三部分：企業(yè)勞動人事制度，公務員制度，事業(yè)單位以“人事關系”為基礎的人事制度。分類化的勞動人事與社會保障制度雖有助于適應機關、企事業(yè)單位不同工作性質與特點，但并未解決官本位、單位制及體制內外分割等問題，反而強化了以編制為基礎的身份制、固化了不同組織人群的利益差異。同時，由于可以“意識形態(tài)的堂皇托詞”抵制改革，導致與其他系統(tǒng)相比“文化系統(tǒng)人事體制與體制改革之間的滯后性”更突出；加之文化領域相對獨立，三項制度改革與其他部門改革存在政策不銜接等問題，使與人員利益攸關的三項制度改革成為改革最大難點。第一，明確改革目標、前提。無論基于現(xiàn)實問題還是面對未來發(fā)展，均應以打破官本位、身份制、單位制及公共部門與非公部門分割，優(yōu)化文化人才資源配置、激發(fā)人才活力，改變傳統(tǒng)的用人方式、管理制度、激勵與保障模式，形成人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低、保障體系完備的制度機制，使傳統(tǒng)身份性的“事業(yè)人”轉型為具有公益使命與專業(yè)能力、服務社會的“公益人”作為改革目標。同時，無論機關、事業(yè)、企業(yè)勞動人事制度分割體制何時及如何打破，“公立文化事業(yè)法人”工作職位屬于公職性質應是確定無疑的，因而改革應以確認“事業(yè)人”是從事公益服務，不同于公務員也有別于企業(yè)員工的特殊公職人員為前提，并以此為基礎進行相關政策設計與實施。第二，深化三項制度改革。以轉換用人機制為核心，改變因人設事、人浮于事狀況，重點是建立以聘用制為基礎的用人制度，符合文化事業(yè)特點的崗位管理制度，有助于總量控制、結構優(yōu)化、動態(tài)化的編制管理制度。推行崗位績效工資制，完善工資正常調整與激勵約束機制，構建起符合文化發(fā)展需要與事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。建立多渠道、多層次、社會化的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險制度；鑒于雙軌制導致社會保障體系“碎片化”，不合理拉大公務員、事業(yè)單位、企業(yè)退休養(yǎng)老金數(shù)額差距（2010年達到1：1.8：2.1[11]），應以深化養(yǎng)老保險制度改革為中心，努力實現(xiàn)機關、事業(yè)單位、企業(yè)保障制度、保障水平、統(tǒng)籌辦法等的銜接，進而形成統(tǒng)一的社會保障體系。第三，堅持以人為本，妥善解決單位轉制、人員分流等問題。在單位制、身份制沒有打破，特別是可為改革“兜底”的社會保障體系尚未健全條件下，對人員分流、身份變化導致的利益損失，除在工作安排、就業(yè)培訓等方面制定相應政策規(guī)定外，還應支付具有補償性質的身份置換成本。充分考慮職工多年積累的年功貢獻、事業(yè)身份喪失導致的收入與職業(yè)穩(wěn)定性下降、社會保障體系不統(tǒng)一造成的保障水平差距等因素，準確、全面計算身份置換成本，設計多種方式支付置換成本；身份置換成本原則上由職工所在單位支付，單位無力支付則須政府財政兜底，不能以文化事業(yè)單位是所謂的“獨立法人”予以拒絕，嚴格地說，至少目前我國事業(yè)單位既不“獨立”也非“法人”。

4.深化政府體制改革

改革事業(yè)的政府主導性與政事關系的特殊性，決定政府文化管理體制不進行實質性改革文化事業(yè)單位改革難以縱深推進。但長期延續(xù)的高度集中行政體制，政事一體化的事業(yè)體制，“泛意識形態(tài)化”形成的文化領域管理及改革相對獨立乃至相對封閉等問題，導致政府文化管理職能轉變步履維艱，權責配置、機構設置、運行流程等尚需優(yōu)化，政府與企事業(yè)單位，政府與市場、社會乃至政府部門之間的關系有待理順。因此，應圍繞建立健全黨委領導、政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、企事業(yè)單位依法運營的文化管理體制，以加快政府職能轉變?yōu)橹骶€，以實現(xiàn)管制政府向服務政府、“權力”政府向公共政府轉化為目標，深化政府文化管理體制改革。第一，改革管理體制。一是轉變職能，強化政府政策調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能，將政府文化行政職能轉變到指導、規(guī)劃、協(xié)調、服務、監(jiān)督和宏觀管理上來。二是創(chuàng)新管理方式，“建設服務型政府需要在政府內部與外部都進行管理方式創(chuàng)新?！睂嵭写蟛恐聘母铮晟凭C合文化行政責任主體，理順職能、權責，整合機構、資源，形成“大文化”管理格局；實現(xiàn)管理方式主要由行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、行政手段轉變，特別是調整主管部門與文化單位長期形成且固化的權力格局、利益關系，為文化事業(yè)單位改革創(chuàng)造良好政務環(huán)境。第二，理順政事關系。從總體上看，政事關系屬于公共部門內部縱向控制、機關化的核心部門與橫向控制的服務機構之間的關系。全面系統(tǒng)地進行職能審查，在實體職能方面通過公務分權將政府的服務性職能與管理性職能分開，將服務職能中的面向社會提供的非商業(yè)性公益服務、面向政府部門提供的支持性服務、面向社會提供的可商業(yè)化運作服務分開；在運作職能方面以決策與執(zhí)行分離為原則，首先分離決策與執(zhí)行職能，其次將執(zhí)行事務細分為執(zhí)法性質、管理性質與服務性質的執(zhí)行。通過職能審查，明確政府機關與文化事業(yè)單位的職能分工并進行相應職能分離，從而構建新型政事關系。第三，實行管辦分離?，F(xiàn)代國家雙重性（集公權與所有權一身）決定其既是文化舉辦者，又是文化管理者。應在政府與企事業(yè)單位機構編制層面分開（如新聞出版系統(tǒng)“局社分設”，廣電系統(tǒng)“局臺分離”等），初步實現(xiàn)政府由辦文化向管文化轉變基礎上，以分離政府公共管理者職能（“管文化”即管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管職能）與出資者職能（“辦文化”即行使文化單位人、財、物管理的出資者職能）入手，理順政府自身管辦職能，以及管辦職能與政府所屬企事業(yè)單位形成的不同關系。同時，立足政府職能復雜性與法律人格雙重性，針對不同文化活動、不同文化單位探索理順管辦職能關系多樣實現(xiàn)機制，設計管辦分離多種實現(xiàn)形式，如監(jiān)管者與出資者職能、機構分離三重治理，主管部門、中間型治理組織、事業(yè)單位三級治理，主管部門、事業(yè)單位二級治理等。

5.形成多元供給模式

形成多元供給體制既是激活社會活力、完善公共文化服務供給機制的重要方式，也是改革文化事業(yè)單位的重要推力。按照六中全會“引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”等要求，在保證公共部門承擔主要職能特別是基本公共文化服務職能基礎上，積極引導和鼓勵企業(yè)、公民個人特別是文化非營利機構參與公共文化服務，形成政府主導、多方參與、公平競爭、共同發(fā)展的格局。第一，把握產(chǎn)業(yè)與事業(yè)關系?，F(xiàn)代社會，不存在產(chǎn)業(yè)與事業(yè)、機構（企業(yè)、事業(yè)單位、非營利組織等）與公益性文化事業(yè)或經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)嚴格的一一對應關系，甚至文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)二分也是我國特有的政策話語：各類文化生產(chǎn)都程度不同受經(jīng)濟運行規(guī)則的支配；同時，隨著文化產(chǎn)品科技含量不斷提高、工藝流程與環(huán)節(jié)日益復雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來越依賴數(shù)字技術，文化與經(jīng)濟、科技等關系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當今文化發(fā)展的趨勢，這一趨勢內在地要求發(fā)揮各類機制的作用，強化各類組織的合作與競爭，形成文化服務多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關系，介入某些服務環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務，或獨立提供可市場化的文化服務，通過市場機制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會機制作用。從國際經(jīng)驗看，非營利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國際范圍內全部非營利從業(yè)人員中文化娛樂占到19%，而美國的文化預算50%來自文化機構自有收入、7%來自政府補貼、43%來自社會捐贈。重點是激活社會活力，培育基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營利機構；完善民間力量參與機制，探索新增公共文化服務不再設立新機構、不再新增事業(yè)編而是通過政府向社會組織購買服務做法，為各類文化非營利機構發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會“落實和完善文化經(jīng)濟政策，支持社會組織、機構、個人捐贈和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實民辦文化公益事業(yè)“國民待遇”，在用地、稅收、人事、評獎等方面制定公私平等的激勵性政策。推進國有文化單位與民辦文化機構相互合作，實現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營利機構及公民個人參與公共文化服務創(chuàng)造條件。重點是建立競爭性的政府購買文化服務制度，根據(jù)社會需求、文化服務性質與特點，科學設計購買程序與購買方式；結合文化體制、社會體制等改革，在購買文化服務中対文化非營利機構與轉企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。藝流程與環(huán)節(jié)日益復雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來越依賴數(shù)字技術，文化與經(jīng)濟、科技等關系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當今文化發(fā)展的趨勢，這一趨勢內在地要求發(fā)揮各類機制的作用，強化各類組織的合作與競爭，形成文化服務多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關系，介入某些服務環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務，或獨立提供可市場化的文化服務，通過市場機制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會機制作用。從國際經(jīng)驗看，非營利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國際范圍內全部非營利從業(yè)人員中文化娛樂占到19%，而美國的文化預算50%來自文化機構自有收入、7%來自政府補貼、43%來自社會捐贈。重點是激活社會活力，培育基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營利機構；完善民間力量參與機制，探索新增公共文化服務不再設立新機構、不再新增事業(yè)編而是通過政府向社會組織購買服務做法，為各類文化非營利機構發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會“落實和完善文化經(jīng)濟政策，支持社會組織、機構、個人捐贈和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實民辦文化公益事業(yè)“國民待遇”，在用地、稅收、人事、評獎等方面制定公私平等的激勵性政策。推進國有文化單位與民辦文化機構相互合作，實現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營利機構及公民個人參與公共文化服務創(chuàng)造條件。重點是建立競爭性的政府購買文化服務制度，根據(jù)社會需求、文化服務性質與特點，科學設計購買程序與購買方式；結合文化體制、社會體制等改革，在購買文化服務中対文化非營利機構與轉企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。

作者：趙立波 單位：青島行政學院 基礎教研部