廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新

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摘要：本文結(jié)合我國土地管理制度、廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)土地管理制度及國家對廣東省自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的要求，剖析了自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行土地管理制度存在的行政審批過于繁雜、用地管理制度彈性不足、土地金融制度創(chuàng)新探索不足等制度設(shè)計(jì)存在的不足之處，并提出了相應(yīng)的制度創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；自貿(mào)區(qū)；廣東?。恢贫葎?chuàng)新

自貿(mào)區(qū)土地資源是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的空間載體和基本要素。廣東省自貿(mào)區(qū)成立的第一年，已經(jīng)有56000家企業(yè)在自貿(mào)區(qū)注冊［1］，區(qū)內(nèi)用地需求旺盛，地價高昂，其中前海片區(qū)土地成交價大部分以數(shù)十億元來計(jì)算［2］。上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)營不到一年的時間，新設(shè)立企業(yè)超過1萬家，區(qū)內(nèi)土地供不應(yīng)求，后備土地資源大約僅剩5km2，土地資源稀缺成為了影響上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的最大障礙，出現(xiàn)了土地二次開發(fā)的需要。［3］廣東省自貿(mào)區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)都在運(yùn)營的短期內(nèi)就開始面臨用地需求旺盛，土地資源總量供應(yīng)不足的難題。可見，合理配置和優(yōu)化利用自貿(mào)區(qū)土地資源直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展能否順利進(jìn)行。而土地管理制度直接關(guān)系到土地資源要素的配置和利用效率，進(jìn)而影響到自貿(mào)區(qū)的建設(shè)發(fā)展效率。因此，如何創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)土地管理制度，避免用地約束困境是實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展目標(biāo)和功能的前提，也是需要深入研究的內(nèi)容。但是目前仍未有文獻(xiàn)專門研究廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度建設(shè)的問題。因此，本文將我國現(xiàn)行土地管理制度、廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)現(xiàn)行土地管理制度及國家對廣東省自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的要求相結(jié)合，剖析了廣東省自貿(mào)區(qū)目前土地管理制度建設(shè)存在的不足之處，并探討了廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新路徑。

1廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度建設(shè)的不足之處

1.1土地管理制度設(shè)計(jì)未突破過于繁雜的土地審批規(guī)定

2015年1月,總理在廣州南沙考察時提出“自貿(mào)區(qū)要做的就是簡化審批流程、激發(fā)市場活力、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，爭創(chuàng)審批“特區(qū)速度”。而且，廣東省自貿(mào)區(qū)的定位是打造粵港澳深度合作示范區(qū)，審批效率必須與港澳對接，審批程序必須簡單、高效。但是目前廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)已有的土地管理制度設(shè)計(jì)并未突破我國土地管理法對土地審批的繁雜規(guī)定。首先，在土地征收環(huán)節(jié)，按我國現(xiàn)行土地征收制度規(guī)定，以下三類土地征收需國務(wù)院批準(zhǔn)：一是征收基本農(nóng)田；二是基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三是其他土地超過七十公頃的。征收其他土地則需省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。其次，在土地征轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，我國土地管理法規(guī)定“征收農(nóng)用地的，應(yīng)按規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批部門也是省政府甚至國務(wù)院。再次，在項(xiàng)目建設(shè)用地落地審批階段，必須經(jīng)過土地供應(yīng)，項(xiàng)目立項(xiàng)，規(guī)劃許可等多個審批環(huán)節(jié)，而且各個環(huán)節(jié)相互交叉，互為影響，審批涉及20個委、辦、局，100個環(huán)節(jié)，審批程序非常繁雜。按現(xiàn)行的土地審批制度規(guī)定，一宗土地辦完所有的審批手續(xù)所需的審批時間也非常長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣州市推進(jìn)審批制度改革之前，廣州市建設(shè)工程項(xiàng)目整個審批過程最短的時長也需799個工作日。為了縮短審批時間，廣東省自貿(mào)區(qū)開展了項(xiàng)目工程審批制度改革，但是實(shí)踐表明，此項(xiàng)改革成效并不理想。以南沙片區(qū)為例。據(jù)調(diào)查，雖然南沙片區(qū)開展了改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批的改革，但是80.32%的企業(yè)因?qū)徟贫葻o法滿足建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展需求和83.61%的企業(yè)因多頭為政難以協(xié)調(diào)等問題，而仍然選擇了串聯(lián)審批，愿意選擇并聯(lián)審批的企業(yè)較少，可見，南沙片區(qū)并聯(lián)審批改革并未達(dá)到改革的預(yù)期目的［4］。廣東省自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)仍有不少農(nóng)用地，需要通過征收和辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，過長的審批時間和過多的審批環(huán)節(jié)將降低自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)利用的效率，影響自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及項(xiàng)目落地，最終影響整個自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

1.2自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行部分制度彈性不足，影響自貿(mào)區(qū)土地高效利用

從廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)的土地管理制度建設(shè)現(xiàn)狀來看，深圳前海片區(qū)的土地管理制度較為完善，本文不妨以前海片區(qū)的土地管理制度為例，探討廣東省自貿(mào)區(qū)一部分土地管理制度彈性不足之處。首先，標(biāo)定地價制度存在未能充分體現(xiàn)不同用途土地價值的問題。標(biāo)定地價制度是指按不同片區(qū)來標(biāo)定地價。一個片區(qū)的土地分不同的土地用途，從用地功能上而言，區(qū)片內(nèi)土地利用主體功能、設(shè)施配套功能等功能不同的土地具有不同的價值。從產(chǎn)業(yè)用地的角度而言，用于優(yōu)先發(fā)展與延后發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地具有不同的價值，具體用于房地產(chǎn)業(yè)、科技信息產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的土地也具有不同的價值。對于具有不同價值的土地僅僅按劃片區(qū)的方式來標(biāo)定地價存在過于一刀切、標(biāo)定地價未能體現(xiàn)不同用途土地價值的問題。其次，土地利用管理彈性不足，降低了自貿(mào)區(qū)的土地利用效率。按前海片區(qū)實(shí)施的需求管控機(jī)制內(nèi)容的規(guī)定，用地主體根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和項(xiàng)目建設(shè)情況，約定自用或出售比例之后，用地主體自用部分原則上10年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，出售部分原則上5年內(nèi)不得再轉(zhuǎn)讓，確實(shí)需要轉(zhuǎn)讓需經(jīng)前海管理局批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)將一定比例的增值收益上繳前海管理局。這一需求管制規(guī)定在一定程度上起到了約束土地市場的土地炒賣行為，但是也限制了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地的利用效率，弱化了市場在土地資源配置中的作用。

1.3缺乏土地金融制度的創(chuàng)新探索

與發(fā)達(dá)國家相比，我國土地金融市場發(fā)育緩慢，土地金融制度建設(shè)落后。為了提高我國土地特別是農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)化發(fā)展用地在撬動資本及其它要素的功能，我國需要加快建設(shè)發(fā)展土地金融市場和土地金融制度。雖然南沙、前海、橫琴三大片區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局有所不同，但金融業(yè)都是其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，土地金融也是自貿(mào)區(qū)金融業(yè)的組成部分。而且，以制度創(chuàng)新為核心是國務(wù)院對廣東省自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主要要求。因此，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)土地金融制度創(chuàng)新，為我國土地金融制度建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)是廣東省自貿(mào)區(qū)土地利用管理中一個重要的創(chuàng)新內(nèi)容。但是目前廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)基本沒有對土地金融制度創(chuàng)新作出前瞻性的制度探索和安排，這將讓我國土地金融制度探索和創(chuàng)新錯失機(jī)會，不利于我國土地制度體系的建設(shè)和完善。

2廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新路徑

2.1創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的土地審批制度

廣東省自貿(mào)區(qū)需繼續(xù)改革和創(chuàng)新土地審批制度，簡化審批程序，激發(fā)市場活力，進(jìn)一步提高土地要素的流動效率和產(chǎn)業(yè)活動的經(jīng)濟(jì)效率。首先，在土地征收審批環(huán)節(jié)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)土地聯(lián)動審批機(jī)制。充分利用自貿(mào)區(qū)先行先試的優(yōu)勢，在農(nóng)用地征轉(zhuǎn)指標(biāo)總量控制的條件下，可將廣東省政府的土地征收審批權(quán)限賦予自貿(mào)區(qū)管委會，提高自貿(mào)區(qū)土地征收審批效率，縮短土地供需之間的時間差。其次，在土地“征轉(zhuǎn)”環(huán)節(jié)實(shí)行自貿(mào)區(qū)“征轉(zhuǎn)”分離的土地審批制度。為了提高農(nóng)用地征轉(zhuǎn)審批的效率，自貿(mào)區(qū)可將土地征收審批和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批相對分離。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，自貿(mào)區(qū)管委會可將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和近期建設(shè)項(xiàng)目用地涉及的集體土地先行征收，然后根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)需要、年度新增建設(shè)用地指標(biāo)等情況，實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。再次，在用地審批環(huán)節(jié)繼續(xù)深化并聯(lián)審批的制度創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地審批直接關(guān)系到項(xiàng)目用地的開發(fā)進(jìn)度，廣東省自貿(mào)區(qū)可從以下三個方面繼續(xù)推進(jìn)用地審批程序改革創(chuàng)新，提高項(xiàng)目建設(shè)用地落地效率。一是設(shè)立行政審批局。借鑒天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立行政審批局為政府派出機(jī)構(gòu)，集信息與咨詢、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)察等職能為一體，將原來歸屬20個部門的200余項(xiàng)審批職責(zé)集中于一個局，集中開展事項(xiàng)審批的組織協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和指導(dǎo)服務(wù)職能，建立“一體化”審批方式和“一條龍”辦理機(jī)制。二是根據(jù)出讓土地性質(zhì)及用地功能，制定審批“許可清單”，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容符合“許可清單”規(guī)定的內(nèi)容時，用地主體不需要辦理相關(guān)審批事項(xiàng)；當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容涉及“許可清單”規(guī)定以外的內(nèi)容時，用地主體才需要辦理相關(guān)審批事項(xiàng)。三是優(yōu)化竣工驗(yàn)收程序。建立建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收制度，以工程項(xiàng)目建設(shè)單位對口的管理部門為牽頭單位，組建由國土、規(guī)劃、建設(shè)、消防、人防、環(huán)保等多個部門人員組成的建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收工作組，共同負(fù)責(zé)檢查竣工驗(yàn)收資料、協(xié)調(diào)解決驗(yàn)收問題、聯(lián)合辦理現(xiàn)場驗(yàn)收手續(xù)，以縮短建設(shè)工程竣工驗(yàn)收的時間。

2.2創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的用地管理制度

南沙片區(qū)發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、特色金融產(chǎn)業(yè)，前海片區(qū)發(fā)展的科技信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)，橫琴片區(qū)發(fā)展的旅游休閑健康產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，都具有高附加值、高創(chuàng)新性、高發(fā)展?jié)摿偷臀廴尽⒌湍芎牡奶攸c(diǎn)，但上述產(chǎn)業(yè)用地也存在著供地類型不明確、審批程序復(fù)雜等問題。創(chuàng)新土地利用管理政策，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是廣東省自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。廣東省自貿(mào)區(qū)需根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)用地需求，實(shí)行差別化的土地利用策略，進(jìn)一步提高自貿(mào)區(qū)的土地利用率。首先，結(jié)合自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不斷優(yōu)化和提高土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃對自貿(mào)區(qū)土地利用的引導(dǎo)作用，優(yōu)化自貿(mào)區(qū)的土地資源利用，提高自貿(mào)區(qū)土地利用的綜合效益。其次，實(shí)施差別化的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)管理制度。自貿(mào)區(qū)管委會可將年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分為重點(diǎn)指標(biāo)和調(diào)控指標(biāo)兩大類，重點(diǎn)指標(biāo)主要用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和特色金融、科技服務(wù)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的建設(shè)用地需求。對調(diào)控指標(biāo)則根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的質(zhì)量優(yōu)劣進(jìn)行市場化配置，擇優(yōu)選取，對于競爭力強(qiáng)、土地節(jié)約集約利用水平高、對自貿(mào)區(qū)發(fā)展拉動作用明顯的項(xiàng)目用地予以優(yōu)先保障。再次，建立自貿(mào)區(qū)土地用途管制負(fù)面清單，避免自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行土地利用管理制度規(guī)定出現(xiàn)的一刀切問題。自貿(mào)區(qū)管委會可根據(jù)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步細(xì)分土地用途類別，制定不允許供地的項(xiàng)目、不允許相互間轉(zhuǎn)換用途的用地類別的詳細(xì)目錄，并區(qū)別不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，制定土地及地上建筑物不允許分割轉(zhuǎn)讓、出售詳細(xì)目錄及比例，負(fù)面清單外可自由轉(zhuǎn)讓土地及地上建筑物，同時達(dá)到發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用和提高土地行政審批效率的目的。最后，按不同的行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行差別化的土地出讓價格。目前橫琴片區(qū)對不同用途的土地制訂了基準(zhǔn)價格修正系數(shù)，這是對我國土地價格制度創(chuàng)新的有益探索和創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)可進(jìn)一步在土地出讓價格調(diào)整方面作出新的探索。自貿(mào)區(qū)可嘗試實(shí)行產(chǎn)業(yè)供地差別化地價，即對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)區(qū)別不同的行業(yè)和特點(diǎn)，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向地價修正體系，實(shí)行差別化的土地供應(yīng)地價調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)。比如，對房地產(chǎn)項(xiàng)目用地出讓嚴(yán)格實(shí)行市場定價；對自貿(mào)區(qū)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、對科技含量高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、土地節(jié)約集約程度高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等項(xiàng)目用地出讓實(shí)行修正定價。

2.3創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)土地金融制度

在自貿(mào)區(qū)土地金融制度創(chuàng)新方面，廣東省自貿(mào)區(qū)可借鑒新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的土地金融政策，大膽探索土地證券化、資本化，加快發(fā)展自貿(mào)區(qū)土地的資本化運(yùn)作與管理模式，形成既有中國特色，又能與國際慣例相銜接的土地金融模式。首先，加快推進(jìn)土地證券化運(yùn)作。土地證券市場是地產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的“晴雨表”,有利于政府及時對地產(chǎn)業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控［5］。我國已有了土地抵押的具體實(shí)施辦法,但是我國土地證券市場發(fā)育較慢，關(guān)于土地證券流通的法律制度也尚未建設(shè)。廣東省自貿(mào)區(qū)作為新時期的制度創(chuàng)新窗口，可利用先行先試的優(yōu)勢，在我國沒有設(shè)立不動產(chǎn)專業(yè)銀行的情況下，聯(lián)合銀行金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)計(jì)專業(yè)化和可操作的土地證券流通方式，推動自貿(mào)區(qū)土地證券化，為我國土地管理制度建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。其次，嘗試建立“土地投資基金”。廣東省自貿(mào)區(qū)通過建立和經(jīng)營“土地投資基金”，既可以解決自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)資金量不足的問題，又可以利用土地增值的特性，使自貿(mào)區(qū)的土地收益及投資開發(fā)形成可持續(xù)的、資金集中的和有明確長遠(yuǎn)目標(biāo)的基金使用和投資模式，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)土地資源的合理利用。因此，本文建議廣東省自貿(mào)區(qū)從以下三個方面著手構(gòu)建土地投資基金。一是通過政府撥款或提取一定比例的土地出讓收益等方式設(shè)立公益性土地投資基金，或鼓勵信托投資公司等其他公司設(shè)立經(jīng)營性的土地投資基金。二是成立專業(yè)的土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為土地基金的管理主體，負(fù)責(zé)土地資產(chǎn)的投資和管理，可通過基金運(yùn)作進(jìn)行土地儲備、出讓和出租獲取土地收益，以加快自貿(mào)區(qū)土地整理、土地收購儲備或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。三是同步制定土地基金運(yùn)作的技術(shù)規(guī)范和政策規(guī)定，對土地基金的來源、歸集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投資規(guī)則等進(jìn)行規(guī)定，規(guī)范土地投資基金的經(jīng)營管理。再次，鼓勵開展土地信托業(yè)務(wù)探索。為了進(jìn)一步提高自貿(mào)區(qū)土地的開發(fā)與經(jīng)營效率，自貿(mào)區(qū)可從以下四個方面探索開展土地信托業(yè)務(wù)。一是嘗試設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)，將特定土地的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地信托機(jī)構(gòu)，并與其簽訂委托合約，開展土地信托業(yè)務(wù)。土地信托機(jī)構(gòu)則以土地出讓收益作為支持，發(fā)行信托產(chǎn)品進(jìn)行融資。二是鼓勵境內(nèi)外符合條件的相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)起設(shè)立多幣種的土地信托基金，針對境內(nèi)外特定機(jī)構(gòu)發(fā)行信托產(chǎn)品，以引入更多的外資合作，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的土地金融模式。三是依據(jù)我國國情和國際慣例，加快對土地信托制定相關(guān)的具體管理辦法，通過立法規(guī)范土地信托相關(guān)主體的行為，以有效保障投資者的合法權(quán)益。四是順應(yīng)土地信托業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，建立能與國際接軌、被國際認(rèn)可的信用評級制度，同時，借鑒國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(IFRS)的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自貿(mào)區(qū)土地信托業(yè)務(wù)實(shí)際情況，制定土地信托相關(guān)會計(jì)準(zhǔn)則，逐步建立和完善土地信托服務(wù)體系?？偠灾?，廣東省自貿(mào)區(qū)圍繞國務(wù)院提出的“以制度創(chuàng)新為核心”的要求，在土地審批制度、用地管理制度、土地金融制度等土地制度建設(shè)中的難點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)大膽探索創(chuàng)新，將能為我國土地管理制度建設(shè)積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，加快我國土地管理制度建設(shè)完善的步伐，使我國土地管理制度這一社會基本制度產(chǎn)生更高的制度績效。

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作者:楊秀琴 阮偉致 單位:廣東省社會科學(xué)院 廣州市荔灣區(qū)政府辦公室