采購人在采購管理中不足淺析
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摘要：政府采購是根據(jù)政府采購政策、相關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，使用財(cái)政性資金采購規(guī)定范圍內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。目前國家相關(guān)部門已擬定《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和財(cái)政部公布《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，將在廣泛征求意見后出臺(tái)修訂后的法律法規(guī)及規(guī)章。筆者作為法學(xué)教學(xué)、研究及法律實(shí)踐者，借此機(jī)會(huì)，并結(jié)合自己的政府采購評(píng)審工作經(jīng)驗(yàn)，僅對(duì)采購人在政府采購活動(dòng)中的管理問題進(jìn)行分析并提出改進(jìn)建議。
關(guān)鍵詞：采購人實(shí)施過程管理現(xiàn)狀
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府采購指的是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。因此政府采購有其特殊性，該行為與其他采購行為的區(qū)別主要在于：實(shí)施采購行為的主體不同，實(shí)施主體為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等管理和公益性的機(jī)構(gòu)（本文中統(tǒng)稱為采購人），不包括企業(yè)、個(gè)體組織等；采購資金來源不同，政府采購資金來自于各級(jí)財(cái)政性預(yù)算資金，而非自籌資金；采購行為要實(shí)現(xiàn)的目的不同，政府采購要實(shí)現(xiàn)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的目標(biāo)及社會(huì)公共利益。為規(guī)范政府采購行為，近年來國家制定了《中華人民共和國政府采購法》，且相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)政府采購行為進(jìn)行全方位規(guī)范和監(jiān)督，以確保政府采購行為的順利實(shí)施。事實(shí)證明，我國建立和推行政府采購制度以來，財(cái)政性采購資金的支出管理更加規(guī)范有序，資金的使用效益更加高效，為國家節(jié)約了大量的財(cái)政支出，同時(shí)有力地促進(jìn)了依法治國政策在財(cái)政管理行為上的順利落實(shí)，促進(jìn)了依法行政，對(duì)采購行為的約束和規(guī)范指引、各級(jí)財(cái)政資金的合理投入和行為績(jī)效、廉政政府建設(shè)等方面發(fā)揮了較大的作用。筆者作為政府采購評(píng)審專家，在多年的評(píng)審實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)在政府采購實(shí)施過程中，也存在一些不完善和不規(guī)范的現(xiàn)象，如采購預(yù)算過高或過低導(dǎo)致中標(biāo)金額過低或履行質(zhì)量降低、投標(biāo)人提供虛假資料中標(biāo)影響公正評(píng)審、甚至出現(xiàn)違法違規(guī)嚴(yán)重?fù)p害采購人利益和國家及社會(huì)公共利益的行為，違背了國家實(shí)施政府采購政策的初衷。尤其是極少部分的事業(yè)單位，自身具有很大的自主管理權(quán)限，采購監(jiān)管具體措施落實(shí)不到位，內(nèi)部采購機(jī)制不夠完善，采購預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和合理性，對(duì)采購行為的實(shí)施、監(jiān)督及處罰有所缺失，導(dǎo)致采購效率不高，對(duì)政府采購的法律風(fēng)險(xiǎn)防范效果欠佳。
（一）采購人對(duì)采購執(zhí)行的職能定位不夠科學(xué)合理
從我國現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，采購人的共同特點(diǎn)是履行國家公共管理職能和社會(huì)公益事業(yè)的機(jī)構(gòu)，采購的資金來源于國家財(cái)政撥款或納入國家財(cái)政預(yù)算。而采購人在履行社會(huì)職能的過程中，部分用于采購的資金并非財(cái)政預(yù)算，比如高校學(xué)生食堂的食材采購資金、學(xué)生的教材采購資金等，資金管理主體就會(huì)利用法律監(jiān)管上的漏洞自行實(shí)施采購，規(guī)避政府采購的監(jiān)管，另外由于政府采購法律法規(guī)未對(duì)政府采購的機(jī)構(gòu)選用等作出具體細(xì)化規(guī)定，采購人在實(shí)施過程中在對(duì)政府采購機(jī)構(gòu)的選擇上及采購機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目范圍存在一定隨意性，對(duì)于政府采購管理的重視程度也存在不足。以高校和國有醫(yī)院這兩種典型的具有較大自主管理權(quán)的事業(yè)單位為例，不到65%的單位設(shè)置了單獨(dú)的采購管理職能部門，對(duì)本單位的政府采購行為進(jìn)行專門管理，而其它的單位在政府采購項(xiàng)目的實(shí)施管理方面存在職能混淆不清，有的單位將政府采購實(shí)施部門設(shè)在國有資產(chǎn)管理部門、后勤管理部門或者財(cái)務(wù)管理部門，甚至個(gè)別單位的采購實(shí)施行為由各需求部門自行實(shí)施，各自為政。由于采購實(shí)施部門和其他管理職能部門沒有有效地分離設(shè)置，猶如裁判員和運(yùn)動(dòng)員不分，缺乏健全有效的管理和監(jiān)督機(jī)制，很難形成一套完整科學(xué)的采購執(zhí)行系統(tǒng)及機(jī)制，在缺乏有效的執(zhí)行和監(jiān)督制約機(jī)制的情況下，難免會(huì)存在部門之間爭(zhēng)奪利益或相互推諉而使得采購效率低下的現(xiàn)象發(fā)生，也很難避免部門之間缺乏監(jiān)督牽制而縱容不公正招標(biāo)等不良行為的出現(xiàn)。再者，采購人職能部門的內(nèi)設(shè)采購管理崗位人員對(duì)自身的職責(zé)定位不清，管理缺乏規(guī)范性。按照政府采購法的規(guī)定，實(shí)施采購的主體應(yīng)當(dāng)按照本單位內(nèi)部管理制度要求，建立一套科學(xué)合理的政府采購管理和監(jiān)管制度，對(duì)本單位的政府采購行為進(jìn)行內(nèi)部控制和監(jiān)督。但實(shí)踐中，基于政府采購項(xiàng)目實(shí)施的程序性較多、時(shí)限要求嚴(yán)，實(shí)施需要的時(shí)間較長(zhǎng)，且各單位采購的項(xiàng)目多、工作量大，在缺乏系統(tǒng)制度監(jiān)管，加之執(zhí)行采購的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊等諸多因素的影響下，導(dǎo)致執(zhí)行過程脫節(jié)，反復(fù)修改采購文件，效率較低，更有甚者為了按時(shí)完成項(xiàng)目，在時(shí)間倉促的情況下實(shí)施各個(gè)采購程序，一定程度上影響采購質(zhì)量，繼而影響整個(gè)項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施和效果，甚至造成供求雙方的合同糾紛。
（二）采購人實(shí)施政府采購行為的規(guī)范性有待進(jìn)一步提高
國家政策和法律法規(guī)的落實(shí)效果如何，和執(zhí)行主體的具體行為有較大關(guān)系，政府采購也是如此。近年來，隨著我國依法治國的有力推進(jìn)，政府采購法律法規(guī)和國家監(jiān)管措施也進(jìn)一步完善，政府采購監(jiān)管效果和采購效能有了較大提升。但也有少數(shù)采購人在實(shí)施采購行為時(shí)存在不規(guī)范的現(xiàn)象，對(duì)政府采購效率的提升造成一定負(fù)面影響。例如，個(gè)別采購人將一些集中采購目錄內(nèi)的品目，例如電腦、打印機(jī)等人為劃歸到某一教學(xué)、科研等建設(shè)項(xiàng)目的配套設(shè)施中，規(guī)避集中采購；有的采購人將超過政府采購額度的項(xiàng)目進(jìn)行拆分，化整為零進(jìn)行分散采購，甚至不列入采購預(yù)算而通過內(nèi)部自主采購方式實(shí)施項(xiàng)目采購。筆者通過調(diào)查還了解到個(gè)別單位通過制定內(nèi)部招標(biāo)管理制度，忽略項(xiàng)目的實(shí)際情況和技術(shù)要求，以確保公正為理由不采納具體需求部門的合理技術(shù)參數(shù)建議，且在評(píng)審項(xiàng)目時(shí)，指派非需求部門的人員擔(dān)任業(yè)主代表參與評(píng)審，造成項(xiàng)目在履約或?qū)嶋H使用時(shí)，引發(fā)業(yè)主和供應(yīng)商的糾紛，影響項(xiàng)目的實(shí)際效果，從而影響了整個(gè)項(xiàng)目采購的效率，甚至造成采購人在執(zhí)行合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)現(xiàn)行的采購法律法規(guī)規(guī)定，非集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，采購人可以自行組織招標(biāo)采購工作，也可以根據(jù)自身需要委托社會(huì)性的采購機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施采購。法律的此規(guī)定賦予了采購人一定的自主權(quán)，即采購人可以通過一定程序確定年度內(nèi)固定的招標(biāo)機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施政府采購，也可以在實(shí)施采購項(xiàng)目時(shí)，自主選擇非固定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。因此個(gè)別采購人的執(zhí)行部門在實(shí)施政府采購行為時(shí)，根據(jù)個(gè)人的傾向性選擇機(jī)構(gòu)，有的采購人執(zhí)行部門在項(xiàng)目評(píng)審階段，全權(quán)委托機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)本單位外的專家代替本單位的業(yè)主代表參與評(píng)審；甚至有的非納入政府采購項(xiàng)目，則全權(quán)委托機(jī)構(gòu)全部邀請(qǐng)本單位外的專家參與評(píng)審，雖然這種做法具有更為專業(yè)的評(píng)審優(yōu)勢(shì)，但如果在監(jiān)督不到位的情況下，存在采購人執(zhí)行部門人員操縱評(píng)審程序的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)此情形需進(jìn)一步約束規(guī)范。
二、對(duì)采購人加強(qiáng)政府采購管理的建議
（一）科學(xué)設(shè)置政府采購執(zhí)行職能部門，強(qiáng)化政府采購制度管理
就當(dāng)前我國的政府采購制度而言，執(zhí)行政府采購政策的采購人為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，與國有企業(yè)不同之處在于采購人不是自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的創(chuàng)收主體，其運(yùn)行資金全部或者部分來源于是國家財(cái)政撥款，從事的是公共管理、社會(huì)公益事業(yè)等職能行為。采購人的采購資金來自于財(cái)政預(yù)算資金，即資金來源于國家或地方財(cái)政，也就是來源于廣大的納稅人，資金的使用情況備受社會(huì)關(guān)注。因此采購人肩負(fù)合法合理使用財(cái)政資金，以更好地服務(wù)社會(huì)的職責(zé)。第一，建議采購人根據(jù)自身情況，設(shè)置獨(dú)立的采購職能部門。目前，部分采購人在二級(jí)部門編制中尚未設(shè)置獨(dú)立的采購部門，而是在二級(jí)職能部門內(nèi)部設(shè)置采購管理科室。從項(xiàng)目預(yù)算編制、采購計(jì)劃備案、采購執(zhí)行等方面看，容易造成職能混淆，不利于項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督。因此建議采購單位設(shè)置獨(dú)立的采購管理職能部門，獨(dú)立履行政府采購管理職責(zé)，確保采購行為不受其他部門的影響。第二，建立健全完善的政府采購管理機(jī)制。在采購管理機(jī)制上，實(shí)行嚴(yán)格的采購和監(jiān)督分離的制度，即采購項(xiàng)目由采購管理部門組織需求部門進(jìn)行項(xiàng)目的前期可行性論證，確定列入采購預(yù)算，經(jīng)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理程序批準(zhǔn)后，報(bào)批列入采購項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃和備案；項(xiàng)目的專家論證、采購文件編制、采購執(zhí)行等均由采購管理部門獨(dú)立負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí)在采購實(shí)施過程中，積極引入需求單位、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門以及外部監(jiān)督部門的參與和監(jiān)督，使得項(xiàng)目的采購結(jié)果符合使用需求，確保項(xiàng)目順利履行和驗(yàn)收，避免合同糾紛的發(fā)生，同時(shí)保證整個(gè)政府采購行為在陽光下運(yùn)行，提高政府采購的公信力，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。第三，進(jìn)一步提高政府采購執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。政府采購涉及的不僅僅是專業(yè)技術(shù)問題，更多的是專業(yè)和程序規(guī)則的結(jié)合，政府采購項(xiàng)目實(shí)施的政策性較強(qiáng)，相關(guān)法律法規(guī)較多。實(shí)踐中，少數(shù)采購人對(duì)政府采購項(xiàng)目的預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，在編制項(xiàng)目的政府采購預(yù)算時(shí)沒有進(jìn)行充分的調(diào)研和論證；采購預(yù)算編制人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)項(xiàng)目的相關(guān)信息不進(jìn)行考察比較，未對(duì)項(xiàng)目成本和市場(chǎng)行情進(jìn)行分析論證，造成項(xiàng)目預(yù)算資金與項(xiàng)目實(shí)際需求情況相差甚遠(yuǎn)，無法完成項(xiàng)目實(shí)施或造成采購資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，不能充分發(fā)揮政府采購的積極性和社會(huì)效益。因此建議采購人在崗位工作安排時(shí)，挑選專業(yè)素養(yǎng)高、懂政策和法律的人員，對(duì)人員的崗位職責(zé)和要求進(jìn)行明確的規(guī)定，加強(qiáng)崗位人員的技能培訓(xùn)和技能考核，強(qiáng)化崗位人員的職業(yè)道德建設(shè)，確保政府采購各項(xiàng)制度得到落到實(shí)處，采購的各個(gè)環(huán)節(jié)合法有效，促進(jìn)政府采購工作的有序開展。
（二）加強(qiáng)對(duì)采購行為的主動(dòng)監(jiān)督
政府采購是采購人使用財(cái)政性資金通過競(jìng)爭(zhēng)性交易，以合同方式購買貨物、工程和服務(wù)的行為。從法律上將也是從事社會(huì)公共事務(wù)的行為，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該行為的監(jiān)督。從采購人角度講，除了國家專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督外，其也需加強(qiáng)主動(dòng)性監(jiān)督，防范風(fēng)險(xiǎn)。第一，做好事前監(jiān)督。政府采購是在多方主體參與下實(shí)施的行為，參與者涉及采購人、采購機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家與投標(biāo)商等，每方主體在采購過程中發(fā)揮著不同的作用，承擔(dān)的任務(wù)也各不相同，甚至有的主體方還有著不同的經(jīng)濟(jì)利益沖突，基于利益沖突因素的存在，對(duì)每一采購參與人行為的監(jiān)督必不可少。對(duì)于采購人內(nèi)部履行采購管理職能人員的監(jiān)督前面已經(jīng)論述，在此不再贅述；對(duì)機(jī)構(gòu)而言，采購人在考察選擇時(shí)應(yīng)該審慎為之，以委托合同的方式，明確約定機(jī)構(gòu)的權(quán)限、義務(wù)和違約責(zé)任，并在采購前期環(huán)節(jié)對(duì)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行指示和確認(rèn)，檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為是否越權(quán)和合法，預(yù)防機(jī)構(gòu)可能存在的不良行為，必要時(shí)以法律手段強(qiáng)化對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，防范于未然；同時(shí)采購人也要主動(dòng)與行使政府采購管理的權(quán)力國家機(jī)關(guān)部門對(duì)接，接受相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理監(jiān)督，避免滋生腐敗現(xiàn)象，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。第二，抓好事中監(jiān)督。在政府采購實(shí)踐中，對(duì)具體采購事務(wù)承擔(dān)得最多的一方是機(jī)構(gòu)，其基于較強(qiáng)的專業(yè)性和服務(wù)特性，不僅進(jìn)行采購的整個(gè)過程性活動(dòng)，還承擔(dān)起草編制采購文件，組織潛在供應(yīng)商報(bào)名投標(biāo)，組織評(píng)審等，與供應(yīng)商存在較多的業(yè)務(wù)往來和交集。在實(shí)施過程中，尤其是采購文件編制和評(píng)審階段，如監(jiān)督力度不夠，存在縱容機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商以及評(píng)審專家之間發(fā)生暗箱操作的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在采購實(shí)施過程中，采購人要加強(qiáng)對(duì)采購文件編制過程的監(jiān)督，對(duì)招標(biāo)文件設(shè)定的資格條件、實(shí)質(zhì)性要求、評(píng)審因素等進(jìn)行認(rèn)真審查，必要時(shí)可邀請(qǐng)專業(yè)人員指導(dǎo)審查，確保采購文件的合法性、公平性與公正性；在評(píng)審程序中，采購人應(yīng)指派本單位使用需求部門的專業(yè)人員或外部專家擔(dān)任業(yè)主代表，同時(shí)指派監(jiān)督人員對(duì)評(píng)審過程進(jìn)行全程監(jiān)督，著重對(duì)機(jī)構(gòu)的評(píng)審組織、評(píng)審專家的抽取、評(píng)審專家的評(píng)審行為、評(píng)審問題的處理情況等是否合法以及各方的履職情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，確保采購評(píng)審過程的合法性和公平公正性。第三，強(qiáng)化事后監(jiān)督。采購人對(duì)政府采購的事后監(jiān)督主要是評(píng)審結(jié)果的質(zhì)疑和履約階段的監(jiān)督。采購結(jié)果公示后，有的項(xiàng)目會(huì)收到投標(biāo)人的質(zhì)疑和投訴，對(duì)此情況，采購人應(yīng)積極履行職責(zé)，督促機(jī)構(gòu)組織評(píng)審專家進(jìn)行復(fù)審或復(fù)議，對(duì)質(zhì)疑和投訴的事項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)，查清事實(shí)，并對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保采購行為和結(jié)果的合法性和公正性。在履約階段，采購人要按政府采購的程序規(guī)定，督促相關(guān)部門及時(shí)簽約、督促履行合同等職責(zé)，并對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、付款等程序進(jìn)行有效監(jiān)督，必要時(shí)向相關(guān)部門反應(yīng)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，維護(hù)采購活動(dòng)的合法性和公信力，以充分發(fā)揮采購人自身在政府采購程序中的監(jiān)督職能，保證整個(gè)采購機(jī)制的有序運(yùn)行，確保采購項(xiàng)目的順利完成。
三、結(jié)語
政府采購行為既涉及公法領(lǐng)域，和國家機(jī)構(gòu)的行政管理行為及社會(huì)利益密不可分，同時(shí)也涉及私法領(lǐng)域，采購人和供應(yīng)商、機(jī)構(gòu)等在實(shí)施過程中又存在平等的民事法律關(guān)系。因此，對(duì)于采購人而言，政府采購工作不僅涉及到本單位內(nèi)部的管理體制和效能問題，從采購的行為結(jié)果看，還涉及到對(duì)國家政策和法律法規(guī)的具體貫徹落實(shí)問題，以及與中標(biāo)商、結(jié)構(gòu)等社會(huì)主體的利益關(guān)系及合同法律關(guān)系問題。采購人的政府采購管理體制和制度、落實(shí)措施、監(jiān)管程序等是否完善，執(zhí)行力度是否有力可行，執(zhí)行效果是否公正有效，對(duì)國家推行政府采購制度的成效具有直接影響，對(duì)我國社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程也有著較大影響，對(duì)構(gòu)建和諧的社會(huì)主義法律關(guān)系具有重要意義。采購人應(yīng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善政府采購的內(nèi)部管理體制，進(jìn)一步規(guī)范制約各環(huán)節(jié)的執(zhí)行行為，加強(qiáng)政府采購崗位人員的職業(yè)道德教育和政府采購法律法規(guī)及技能培訓(xùn)，提高工作人員的履職能力，協(xié)調(diào)和處理好本單位在政府采購實(shí)施過程中存在的常見和突出問題，并在加強(qiáng)自身管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，與國家、社會(huì)形成執(zhí)行和監(jiān)管合力，增加政府采購的透明度，促進(jìn)政府采購過程和結(jié)果的公平、公正，推進(jìn)政府采購工作健康有序發(fā)展。
作者:毛啟剛 單位:成都醫(yī)學(xué)院
