經濟發(fā)展與耕地保護問題探討

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摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調問題，開展壽光市經濟發(fā)展與耕地保護問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現狀分析著手，分析當前存在壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題，根據當前壽光市面臨著的建設用地供給不足、建設用地集約利用水平不理想、耕地保護形勢嚴峻、生態(tài)環(huán)境保護壓力嚴峻等問題，針對性地提出壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施。

關鍵詞：壽光市；經濟發(fā)展；耕地保護；資源承載力；對策

1.概述

壽光市是山東省確定的農業(yè)現代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農業(yè)龍頭品牌的基礎上，加大力度發(fā)展第三產業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構建成為山東半導制造業(yè)基地集群與示范產業(yè)區(qū)[4]。力爭在數年內建成山東省多產業(yè)實力領先的現代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經濟發(fā)展與耕地保護這一核心議題，收集、整理各方面的學術資料及數據，分析壽光市當前的資源環(huán)境承載現狀，對壽光市當前在經濟發(fā)展與耕地保護中存在的問題進行總體分析，并提出相應的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總人口約為115萬，總的糧食產量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產量約為608kg，大大超過人均消費400kg的均值指標。盡管在農業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關于糧食安全與耕地保護的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進糧食安全保障與耕地保護政策。根據目前壽光市的糧食單產數據、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復種情況，可推算2020年時，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數值會出現緩慢下降趨勢。盡管當前的耕地保有量足以保證當前及今后較長時間的糧食安全，耕地資源承載力較強，但是，耕地保護的長遠任務依然相當艱巨。綜合考慮糧食生產水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產量小幅上升。推測數據顯示，2020年、2030時壽光市糧食產量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費400千克/年的標準換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農業(yè)向工業(yè)轉化的情況，未來以自給率水平60%計算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當前人口數量上看，壽光市未來很長時間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內。

2.2壽光市建設用地承載力

2018年壽光市建設用地指標約為4.1萬公頃，占據壽光市土地總面積約為五分之一。整個壽光市區(qū)域建設用地開發(fā)強度一般。目前，壽光市區(qū)域開發(fā)強度有著明顯的地區(qū)差異。對于中心城區(qū)位置，開發(fā)強度較高，建設用地嚴重不足，而城市周邊的建設用地也隨著近年來的房地產業(yè)繁榮，逐漸加速了開發(fā)速度。壽光市屬于平原地區(qū)，整個壽光市可以設置的建設用地規(guī)劃極限數據約為43%~44%，未來可增加的建設用地規(guī)模極限值約為4.4萬公頃。近年來，壽光市城市發(fā)展進程較快，城市建設用地消耗速度遠遠超過規(guī)劃與預期，建設用地供給矛盾可能會在較長時間內持續(xù)存在。

2.3壽光市生態(tài)資源承載力

根據國家環(huán)保部門公布的環(huán)境生態(tài)質量數據，近五年來壽光市生態(tài)環(huán)境指數數據均為“優(yōu)”等級，整體生態(tài)環(huán)境質量處于良好水平。這一方面是由于壽光市本身就是以農業(yè)為優(yōu)勢產業(yè)，生態(tài)環(huán)境本身就較好，另一方面得益于壽光市政府在環(huán)境保護方面不遺余力地投入。但是，近年來，壽光市政府啟動了多個產業(yè)并舉發(fā)展的路徑，開始大規(guī)模的進行圍海造地、工業(yè)產業(yè)園建設、現代高速公路交通網絡建設以及城鎮(zhèn)化，整個壽光市的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)出現了一定程度的下降，尤其是壽光市中心城區(qū)的環(huán)境狀態(tài)下降較多，需要在保持高速發(fā)展的同時不忘生態(tài)保護的同步跟進。總體而言，目前壽光市總體生態(tài)系統(tǒng)的承載能力較強，土地環(huán)境的承載能力中等，水環(huán)境及大氣環(huán)境承載能力較弱。

3.壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題分析

目前，壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題主要體現在如下幾個方面：

3.1建設用地需求激增，供給壓力較大

隨著近年來壽光市經濟全面發(fā)展，對于各方面建設用地需求激增，土地供給矛盾逐年凸顯。目前，壽光市建設用地指標僅為4.1萬公頃，從目前的開發(fā)力度進程上看，壽光市規(guī)劃建設用地規(guī)劃遠遠不能夠滿足當前城市發(fā)展的需求。因此，新增建設用地總量、優(yōu)化建設用地結構已經成為壽光市政府宏觀調控土地市場的重大議題。由于當前壽光市城鎮(zhèn)工礦用地需求一直處于高位，新型城鎮(zhèn)化建設又導致基礎設施建設用地需求增長，新增的建設用地總量有限，建設用地供需矛盾更加突出。

3.2城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平不高

盡管壽光市建設用地供給矛盾突出，但是，在城鎮(zhèn)內部，低效用地及閑置用地的情況依然較多，且城中村改造的進程不高。城市化建設中社會資金往往寧愿投向無任何配套的郊區(qū)，而參與城中村改造的資金卻很匱乏。目前，壽光市農村人均用地超標，農村居民點大量閑置的情況十分廣泛。工礦用地投資強度不高，總體建設容積率處于較低水平。因此，可見壽光市當前城鄉(xiāng)建設用地的集約化水平還有很大的提升空間。

3.3耕地保護形勢嚴峻

盡管當前壽光市耕地保有量與糧食產量總體上都處于偏安全的位置，且壽光市政府也在盡力保護耕地資源，但是，從耕地保有量的趨勢上看，耕地依然呈現出逐年減少的趨勢，且耕地后備儲量較少，壽光市未來耕地擴大的可能性不大，因此，耕地保護不論是現在，還是長遠的未來，都必須嚴陣以待，不可松懈。3.4保護和改善生態(tài)環(huán)境的任務更加艱巨壽光市是農業(yè)強市，總體生態(tài)環(huán)境的質量決定了未來壽光市農業(yè)發(fā)展的質量，只有良好的生態(tài)環(huán)境下，才能夠發(fā)展出足夠強大的生態(tài)農業(yè)，才具備可持續(xù)發(fā)展的基礎資源。目前，壽光市土地不僅僅面臨著工業(yè)化發(fā)展的侵襲，而且地處海濱地帶的壽光市土地還受到海水中鹽漬化的威脅，保護土地資源刻不容緩，而保護土地資源的第一步就是要保護好壽光市生態(tài)環(huán)境。

4.壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施

4.1嚴守耕地和基本農田保護紅線

目前，截至2018年底，壽光市耕地面積保有量約為10.1萬公頃，約占壽光市土地總面積的50%。根據壽光市發(fā)展規(guī)劃數據，壽光市所規(guī)劃的2020年耕地面積保有量為9.86萬公頃，從當前的耕地消耗速度與耕地保護力度上看，2020年的耕地保護任務能夠順利完成，耕地保有量約為10萬公頃。在基本農田保護方面，壽光市2018年底的基本農田面積約為8.7萬公頃，近五年的消耗速度約為0.03萬公頃每年，相較于2020年的基本農田規(guī)劃目標，當前的基本農田面積與基本農田消耗速度，能夠順利完成基本農田的保護。盡管短期目標（2020年）的基本農田保護與耕地面積保護目標都能夠實現，但是，長遠而言（10年以上），壽光市耕地保護與基本農田保有量仍然會遭受嚴重威脅，因此，務必加更大的力度執(zhí)行壽光市基本農田與耕地保護政策，通過置換與補充等方式實現基本農田與耕地實質上的零損耗。

4.2調整增加建設用地指標

2018年，壽光市建設用地規(guī)模約為4.1萬公頃，約占壽光市總面積的五分之一。其中城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模約為2.5萬公頃，城鎮(zhèn)工礦用地約為1.1萬公頃，農村居民點用地約為1.4萬公頃。從城鎮(zhèn)工礦規(guī)模數據上看，目前的1.1萬公頃用地中，允許有一定的增長空間。但是，從農村居民點用地面積和農村人口密度上看，壽光市農村居民點用地有很大的節(jié)約空間。由于壽光市土地面積有限，除保障基本農田和耕地紅線外，可供拓展的建設用地空間并不大，而急劇的城市擴張又導致建設用地需求激增，且規(guī)劃的農村居民點難以復墾，不可以用以置換基本農田或耕地，因此農村居民點整治挖潛后，一般可用于補充建設用地規(guī)模。2018年壽光市交通水利等基礎設施建設用地約為1.6萬公頃，且當前壽光市在未來數年來還要興建濟青高速擴容等重大基礎設施項目，未來的基礎設施用地需求還會有所增加，預計需要在2020年時，新增基礎設施建設用地規(guī)模將達到1500公頃，因此，需要通過多種手段新增建設用地規(guī)模，且要防止可能出現的占用耕地的情形。

4.3整理復墾開發(fā)補充耕地規(guī)模

從2006年起，壽光市開展重點推行土地整理復墾工程，大力開發(fā)適宜開坑的土地資源，使得耕地面積在一定程度上得以補充。2006年~2018年，壽光市通過土地整理復墾的方式，共補充耕地面積約為1700公頃，通過這種方式獲取的耕地指標大大放緩了城鎮(zhèn)化過程中壽光市耕地面積的消耗。未來，壽光市還應該繼續(xù)執(zhí)行遵守耕地占補平衡的機制，從機制上緩解耕地的消耗。值得警醒的是，盡管壽光市當前的耕地占補平衡的機制有力執(zhí)行，且取得了非常突出的效果，但是，由于壽光市本身處于平原地帶，后背復墾資源并不多，未來在消耗完復墾資源后，還需要在耕地占補工作執(zhí)行更加有效的方式。

4.4深挖建設用地整治挖潛規(guī)模

與耕地占補機制相似，未來壽光市城鄉(xiāng)建設用地的調整還需要大力推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤建新指標的政策。由于當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤建新指標的政策并沒有很好地執(zhí)行，導致城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模粗放增長，新城區(qū)建設如火如荼的同時，老城區(qū)的更新卻沒有資金跟進，農居點搬遷進程的工作也嚴重落后于預期。未來，壽光市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作仍然任重道遠，尤其是數年后城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃指標消耗加劇，城鄉(xiāng)建設用地供給矛盾將更加突出。截止到2018年底，壽光市農村建設用地整治挖潛（掛鉤）的總規(guī)模僅僅約為150公頃，農村建設用地整治挖潛幾乎停滯。因此，需要加大力度推進城鄉(xiāng)建設用地整治挖潛（掛鉤）工作，尤其是在新農村與全區(qū)域村莊建設規(guī)劃試點中，增加挖潛掛鉤規(guī)模。

4.5落實節(jié)約集約用地，實現城市精細化發(fā)展

無論未來壽光市土地利用政策如何變化，實施集約用地，控制土地粗放利用與投資，防止低效用地與土地無效閑置等，都是未來城市精細化發(fā)展的必經之路。與此同時，深耕新農村改造與城鄉(xiāng)增減掛鉤，推進廢棄地調整與復墾，集中土地資源用于基礎設施建設與重點民生工程、重點工農業(yè)項目等，以保證未來壽光市的發(fā)展不因土地資源不足受到較大干擾。

5.結論

城市發(fā)展與耕地保護問題是當前我國絕大部分城市都面臨著的深刻發(fā)展難題。本文從壽光市資源環(huán)境承載力現狀分析著手，對當前存在的經濟發(fā)展與耕地保護總體問題進行了分析，總結了當前壽光市建設用地規(guī)劃規(guī)模與實際的需求矛盾、城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平不高、耕地保護形勢嚴峻、生態(tài)環(huán)境保護等方面的問題。提出了壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施，包括嚴守耕地和基本農田保護紅線、調整增加建設用地指標、整理復墾開發(fā)補充耕地規(guī)模、深挖建設用地整治挖潛規(guī)模以及實行節(jié)約集約用地措施。

參考文獻：

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作者：李玉梅 單位：壽光市自然資源和規(guī)劃局文家所