基層央行領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計分析

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[摘要]在基層央行開展離任經(jīng)濟責任審計，既是對領(lǐng)導干部監(jiān)督管理的需要，也是深入推進反腐敗工作的需要。2013年，新修訂的《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度》進一步明確了人民銀行領(lǐng)導干部離任審計的原則、內(nèi)容、程序等，為各級審計部門開展離任經(jīng)濟責任審計提供了制度依據(jù)和操作規(guī)范，但是，從目前離任經(jīng)濟責任審計實施現(xiàn)狀來看，制度執(zhí)行與制度要求還有較大差距，影響了離任經(jīng)濟責任審計的效果。本文就基層央行離任經(jīng)濟責任審計的必要性及應把握的要點進行論述，對審計實踐中存在的問題進行剖析，對完善離任經(jīng)濟責任審計提出了針對性的對策建議。

[關(guān)鍵詞]基層央行；領(lǐng)導干部；經(jīng)濟責任審計；問題研究

一、引言

經(jīng)濟責任審計有廣義和狹義之分，廣義經(jīng)濟責任審計包含了一切審計，狹義經(jīng)濟責任審計則是指對國家機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導人經(jīng)營管理責任而進行的一種審計活動。該項審計始于上世紀80年代，而后在1999年中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)“兩個規(guī)定”后，經(jīng)濟責任審計在我國廣泛開展。實踐證明：經(jīng)濟責任審計在加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督管理、保護國家財產(chǎn)的安全與完整、促進反腐倡廉建設等方面發(fā)揮了積極作用。隨著人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作步伐加快，人們對經(jīng)濟責任審計的認知度和要求逐步提高，2013年，新修訂的《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度》（簡稱“新離任審計制度”）對領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計工作進行了規(guī)范，從此，經(jīng)濟責任審計在基層央行既有制度依據(jù)，也有操作遵循。然而，受諸多因素的影響，目前，離任經(jīng)濟責任審計的實際執(zhí)行力度及效果與制度要求仍有較大差距，經(jīng)濟責任審計中存在的問題值得研究和解決。

二、文獻綜述

國家出臺的有關(guān)經(jīng)濟責任審計方面的制度對經(jīng)濟責任審計對象、審計內(nèi)容、審計程序等作了明確規(guī)定，審計領(lǐng)域一些學者對經(jīng)濟責任的方式方法、審計評價、審計風險、審計結(jié)果運用等方面進行了探索和研究。研究成果集中在5個方面：一是經(jīng)濟責任審計的對象、內(nèi)容和程序的明確?！饵h政主要領(lǐng)導干部國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（2010.12）規(guī)定了經(jīng)濟責任審計對象為黨政機關(guān)正職領(lǐng)導干部和主持工作一年以上的副職領(lǐng)導干部，審計的內(nèi)容為財政財務收支的真實性、合法性和效益性以及與財務相關(guān)的內(nèi)控制度完善程度、決策機制的合理性等?！吨袊嗣胥y行領(lǐng)導干部離任審計制度》（2013.10）規(guī)定了6類離任審計對象和20個方面的審計內(nèi)容。二是“先離后審”的弊端。樊星（2016）闡述了“先離后審”給審計人員帶來的工作難度以及審計評價結(jié)果的影響力削弱問題。三是建立離任審計與任中審計結(jié)合方式。陳蔚華（2012）提出了按任期時間長短采取分段審計方式。四是重視審計結(jié)果運用。倪劍平（2015）、孫麗華（2015）均提出了審計結(jié)果要與干部考核、任免、獎懲相結(jié)合。五是審計能力建設。倪劍平（2015）、樊星（2016）等提出了加強審計隊伍建設的方法、途徑。

三、基層央行開展離任經(jīng)濟責任審計的必要性

在基層央行領(lǐng)導干部離任審計中引入經(jīng)濟責任審計，既是對領(lǐng)導干部監(jiān)督管理的需要，也是深入推進反腐敗工作的需要，同時，通過開展經(jīng)濟責任審計有利于劃分前后任領(lǐng)導的經(jīng)濟責任，促進領(lǐng)導干部依法合規(guī)履職。

（一）干部監(jiān)督的需要

以往對干部的考察，一般僅局限于領(lǐng)導干部自我評價、召開座談會、個別談話等形式，這種考察方式只能對干部有粗略了解，無法全面了解其經(jīng)濟行為和廉潔自律情況，以致于被一些表面現(xiàn)象掩蓋了真實狀況，導致離崗后逐漸暴露出來的一些經(jīng)濟問題難以處理。實施領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，通過對其任期內(nèi)的經(jīng)濟責任履職情況進行核實，就能夠?qū)ζ淙纹诠ぷ鳂I(yè)績及個人廉潔自律情況作出更為客觀、公正的評價，為組織人事部門考核、評價和使用干部提供依據(jù)，同時也有利于促進干部依法、合規(guī)履職。

（二）反腐倡廉的需要

經(jīng)濟責任審計重點是對被審計對象所在單位財務預算收支管理及與財務相關(guān)的決策、內(nèi)部控制情況進行審計，目的就是要查明審計對象的經(jīng)濟責任，既對事也對人。這種審計更能夠發(fā)現(xiàn)一般審計項目不易發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟問題，尤其是個人方面的經(jīng)濟問題；同時，經(jīng)濟責任審計還可通過查找被審計對象所在單位財務方面的管理漏洞，從而提出健全財務管理制度，強化內(nèi)部控制約束機制等方面的意見建議，促使領(lǐng)導干部加強自我約束，增強財經(jīng)紀律觀念，守住“底線”，不踩“紅線”，防患于未然。

（三）劃清責任的需要

開展基層央行領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計的目的，就是對基層央行領(lǐng)導干部任職期間的履職情況，尤其是履行經(jīng)濟責任情況進行確認，通過核實被審計對象所在單位的財務收支狀況，摸清“家底”，對離任者劃上圓滿“句號”。同時，也讓接任者對接任單位的經(jīng)濟狀況心中有數(shù)，把前后任的經(jīng)濟責任進行劃斷，確保工作有序銜接，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

四、基層央行離任經(jīng)濟責任審計應把握的要點

“新離任審計制度”規(guī)定：對領(lǐng)導干部離任審計應突出履行經(jīng)濟責任情況的審計，與其他審計項目相比，審計應重點關(guān)注的內(nèi)容、審計角色定位、審計方法均有較大區(qū)別，這就要求審計人員在實施審計過程中把握3個方面的要點。

（一）審計重點要明確

經(jīng)濟責任審計的重點一般要根據(jù)審計對象所在單位的性質(zhì)、審計對象在本單位的分工及在重大經(jīng)濟活動中所承擔的職責任務來確定，如：人民銀行離任經(jīng)濟責任審計內(nèi)容主要是領(lǐng)導干部在任職期間因其所任職務，依法依規(guī)對本單位的預算管理、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應當履行的職責、義務情況進行審計，審計范圍則以遵循重要性為原則，即以審計對象所在單位本級為主，必要時也可延伸審計。

（二）審計定位要準確

審計定位事關(guān)央行內(nèi)部審計職能作用是否充分發(fā)揮和央行未來經(jīng)濟責任審計如何走向的問題。那么，基層央行離任經(jīng)濟責任審計如何定位呢？首先，在審計目標定位上，要把經(jīng)濟指標的實現(xiàn)情況、經(jīng)濟責任履行過程中決策情況和內(nèi)部控制情況、個人廉潔自律情況等寫進審計方案，確定為審計目標。其次，在審計職能定位上，要發(fā)揮審計的控制、監(jiān)督職能，通過經(jīng)濟責任審計，發(fā)現(xiàn)被審計對象所在單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，督促其完善制度，堵塞漏洞。再次，在審計職權(quán)定位問題，要運用審計的檢查權(quán)、查閱權(quán)、制止權(quán)等，調(diào)閱被審計對象所在單位的賬表、憑證、文件等資料，在審計過程中，如發(fā)現(xiàn)被審計單位有損害國家利益、違反法律法規(guī)和規(guī)章制度行為的，則應當制止。對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，應及時向相關(guān)部門通報或移送，防止事態(tài)擴大或產(chǎn)生不良后果。

（三）審計方法要創(chuàng)新

經(jīng)濟責任審計涉及的政策性強、敏感問題多，要查深查透。如果僅采用傳統(tǒng)的審計方法就難以達到理想的審計效果，主張采取先進的、多樣的審計方法。一是延伸審計法。由于審計時間和審計資源所限，目前的離任審計一般就最近2年的經(jīng)濟責任履行情況進行核查，這就有可能忽略其他年份重要經(jīng)濟事項的遺漏。因此，針對任職時間長的離任審計，有必要進行選擇性的延伸審計，以便全面客觀反映任期內(nèi)經(jīng)濟責任履行的全貌。二是重點審計法。近幾年開展的基層央行離任審計對象任職時間普遍較長，有的長達10多年，跨度如此長的審計時限，審計時有必要對一些重大典型事項進行重點跟蹤，只有這樣，才能使經(jīng)濟責任審計向縱深推進，從而及時發(fā)現(xiàn)一些隱藏較深問題。三是訪談調(diào)查法。在審計當中，除對財務賬表數(shù)據(jù)進行全面詳細核查外，還可通過座談會、個別訪談和問卷調(diào)查等輔助方式，進一步了解被審計對象經(jīng)濟責任方面的履職情況，這有助于發(fā)現(xiàn)被審計單位私設“小金庫”、濫發(fā)津補貼和領(lǐng)導干部為政不廉等方面的敏感性問題。

五、基層央行離任經(jīng)濟責任審計存在的主要問題及原因分析

“新離任審計制度”的頒布實施，為基層央行開展領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計，行使審計監(jiān)督職能提供了制度保障和操作規(guī)范。但是，從目前實際執(zhí)行的情況來看，與制度規(guī)定的要求還有一定距離，影響了離任審計的作用和效果。

（一）主要問題

1.先離后審，影響了審計時效。先審計后離任是離任經(jīng)濟責任審計應堅持的原則，但目前基層央行開展的離任審計絕大部分是先離任后審計，這就在無形中降低了審計人員和被審計對象對審計工作的重視程度，據(jù)此產(chǎn)生的評價結(jié)果在干部任免決策中的影響力有所削弱[1]，被審計對象離開了原來的單位或崗位，有的甚至已經(jīng)提拔或重任，即使審計發(fā)現(xiàn)了比較嚴重的問題，也難以追究責任，從而喪失了離任審計應有的對權(quán)力制約和監(jiān)督作用,審計時效性差,難以防患于未然。2.統(tǒng)籌不夠，項目安排無序。離任審計屬于受托審計,內(nèi)部部門無法根據(jù)自身實際來安排審計項目或設定審計范圍,只能被動接受組織人事部門的建議后，再啟動審計程序。長期以來，組織人事與審計部門的溝通協(xié)調(diào)不夠,使得離任時間與審計時間產(chǎn)生錯位,尤其是單位或部門主要負責人大量變動時,造成經(jīng)濟責任審計時間集中、任務集中,審計實施難度加大，審計質(zhì)量受到影響。3.偏離重點，沒有突出經(jīng)濟責任。離任審計是對領(lǐng)導干部不再擔任本職務而開展的一項經(jīng)濟責任審計，因此，審計的重點是對其任期內(nèi)履行經(jīng)濟責任情況所進行的審查、鑒證和評價。但是，從最近2年開展審計項目出具的審計報告來看，反映的經(jīng)濟責任方面的問題嚴重偏少，沒有緊扣與經(jīng)濟責任相關(guān)的事項進行詳細反映，偏離了經(jīng)濟責任這一重點，從而無法對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任方面的情況作出全面、客觀、公正的評價，影響了審計結(jié)果在干部監(jiān)督管理中的運用。4.顛倒主次，失去了審計本質(zhì)。審計的本質(zhì)是一項具有獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，離任審計監(jiān)督的重點應該是與經(jīng)濟相關(guān)的財務預算決策與執(zhí)行、資產(chǎn)管理與處置等，但在現(xiàn)實中，許多審計報告普遍存在履職評價或情況介紹占報告總篇幅過長，而審計發(fā)現(xiàn)的問題卻寥寥無幾，尤其是與經(jīng)濟責任履行方面的問題極少，還有的甚至將被審計單位的工作總結(jié)或被審計對象的述職報告搬入審計報告，由于主次顛倒，故無法全面反映領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的真實情況，從而失去了審計的本質(zhì)。5.質(zhì)量不高，審計問題浮于表面?！熬唾~論賬”是許多離任經(jīng)濟責任審計的通病，如：有的審計報告反映的問題很多，但通篇都是憑證缺要素、缺附件，登記簿記載不全等等，而對重要經(jīng)濟指標的實現(xiàn)程度、重大經(jīng)濟事項的決策過程、內(nèi)部風險防控制約等沒有進行深入核實查證。由于對經(jīng)濟方面的問題沒有查深查透，自然給出的審計評價等同于財務收支審計評價，這些問題很難與被審計對象的工作業(yè)績緊密相連，使離任經(jīng)濟責任審計作用無法體現(xiàn)。6.整改不力，審計效果大打折扣。離任經(jīng)濟責任審計與一般審計項目相比，最大的區(qū)別就在于既對人又對事。形式上是對審計對象即對人履行經(jīng)濟責任的評價與鑒證，但實質(zhì)是要通過對被審計對象所在單位的經(jīng)濟活動及與經(jīng)濟活動相關(guān)決策情況、制度執(zhí)行情況進行核查，通過對這些事項的核查來實現(xiàn)對被審計對象履行經(jīng)濟責任情況進行評價。但是，如果這些事項完成過程中存在問題，就需要接任者組織整改。然而，由于是前任的遺留問題，許多接任者對整改持消極態(tài)度，致使整改難以到位，審計效果大打折扣。

（二）原因分析

1.部門之間協(xié)調(diào)溝通不夠是導致“先離后審”的主因。離任審計制度的落實涉及到組織、紀檢和審計等部門，這是干部監(jiān)督機制所要求的，如果有一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，離任審計便會受到影響。目前，基層央行對干部的考察使用程序是：組織部門經(jīng)過一定的程序?qū)δ掣刹吭陔x任前進行考核、考察后，下達任免文件，爾后再向?qū)徲嫴块T下達離任審計建議書，審計部門再根據(jù)審計建議書啟動審計程序，這時，被審計對象一般都離開了原來崗位，這就背離了“先審后離”之原則,無法真正把領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計貫穿于監(jiān)督管理中，使離任審計結(jié)論難以落實，離任審計的作用被沖淡。2.對離任審計認識不夠是審計質(zhì)量不高原因之一。離任經(jīng)濟責任審計是通過核實離任干部所在單位財務收支真實性和合法性，目的是劃清離任者和接任者的責任，為順利辦理工作交接和維持工作的連續(xù)性服務。而在現(xiàn)實當中，離任審計基本上是一種“事后行為”，即：先離后審，這就使得審計人員從思想上認為審計就是交個差，沒必要那么認真；離任者則認為，自己已到新崗履新職，審計也就是走個過場，沒什么可怕；接任者認為既然是對前任審計，即使有問題也與自己無關(guān)，于是敷衍應付，不積極配合，從而導致審計調(diào)查取證難，審計問題得不到整改，嚴重影響了審計質(zhì)量，使得離任經(jīng)濟責任審計偏離初衷，難達效果。3.人情干擾人為地隱匿了部分審計問題。目前，基層央行開展離任經(jīng)濟責任審計一般以內(nèi)部審計為主，內(nèi)部審計最突出的特點是審計組成員和被審計對象都是熟人，甚至有很深的交情，因此，為不影響被審計對象提拔重用，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，審計組有可能會抱著“多栽花、少栽刺”的思想，采取“大事化小，小事化了”的做法，能刪則刪，能并則并，尤其是對一些敏感性問題，有可能采取回避的態(tài)度，審計評價一般是多唱贊歌，少反映問題，審計的獨立性和權(quán)威性不夠，審計質(zhì)量受到影響。4.能力不足制約了離任經(jīng)濟責任審計的深入開展。目前，基層央行的審計人員普遍存在年齡老化、知識結(jié)構(gòu)單一、綜合分析與判斷能力偏弱等缺陷，“先天不足”加上“后天補充”不夠，難以擔當起經(jīng)濟責任審計之大任，在實施審計過程中，問題定性不準，責任界定含糊不清，審計建議可操性不強等問題難免會發(fā)生，從而使審計結(jié)果難以運用，審計價值難以提升。

六、完善離任經(jīng)濟責任審計的對策建議

（一）強化對離任經(jīng)濟責任審計作用的認識

開展基層央行領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計，是組織監(jiān)督管理評價干部的一種有效方式，通過離任審計，一方面，可以對基層央行領(lǐng)導干部任職期間的履職情況尤其是履行經(jīng)濟責任情況進行確認，另一方面，又可對前后任之間的有關(guān)活動尤其是經(jīng)濟活動的責任進行合理劃分。因此，離任者要以坦蕩的胸懷對待離任審計，在述職過程中，要把自己履行經(jīng)濟責任情況向?qū)徲嫿M交待清楚，爭取把“句號”劃圓；接任者應以積極心態(tài)主動配合審計組對前任領(lǐng)導履行經(jīng)濟責任情況查實查透，并對審計中發(fā)現(xiàn)的問題積極組織整改，克服與己無關(guān)的思想，從而使自己接上“明白班”。審計人員要有高度的責任感和強烈的事業(yè)心認真查清問題，公正評價事實，誠懇提出建議，使離任審計發(fā)揮其應有的作用。

（二）改進離任審計方式方法

為了解決審計任務集中與審計力量不足的矛盾，離任經(jīng)濟責任審計可以區(qū)分不同類別，選擇審計時機，允許采用差異化方式來實施，即：對擬提拔或擬調(diào)往重要領(lǐng)導崗位的領(lǐng)導,必須嚴格實行“先審計、后離任、再任命”程序，確保被審計對象沒有影響其提拔或重任的因素后，再進入任命程序；對有信訪舉報或群眾滿意度嚴重偏低的領(lǐng)導干部，要嚴格執(zhí)行“先審計、后任免”，待審計后依據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果作出安排，使“帶病”干部得到合理的“醫(yī)治”，離職（崗）或到齡退休不再安排新的領(lǐng)導崗位的,可根據(jù)審計任務輕重，選擇“先審后離”或“先離后審”。

（三）積極推行“任中審計”

目前，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計主要是通過離任審計、履職審計即“任中審計”來完成。實踐證明，“任中審計”有利于解決因?qū)徲嬋蝿占卸霈F(xiàn)審計項目“打架”問題,使審計部門有充裕的時間來澄清問題,保證審計質(zhì)量,降低審計風險。與離任審計相比，“任中審計”最大的優(yōu)點是審計部門可根據(jù)年度審計任務和被監(jiān)督對象的任職時間有計劃地安排審計項目，審計方式可分段進行，即：任期3-5年的，任中及屆滿各審計一次，任期5年以上的，每2-3年審計一次，變事后監(jiān)督為事中事前監(jiān)督[2]。此外，審計部門在開展日常的涉財事項專項審計時,要注意收集和保存審計相關(guān)的資料,做到一次審計滿足多種需要。同時，也可以對專業(yè)部門開展的涉財事項檢查項目進行分析，從中提取有價值信息為我所用，從而實現(xiàn)審計資源利用最大化。

（四）強化后續(xù)跟蹤審計

由于目前還沒有建立標準的離任經(jīng)濟責任審計評價體系，一個審計報告難以全面衡量被審計對象的工作業(yè)績和能力素質(zhì)，審計結(jié)果在干部監(jiān)督管理中的作用因此被削弱，這就需要建立和完善離任經(jīng)濟責任審計后續(xù)跟蹤機制。一方面，可以有效督促接任者對離任審計時發(fā)現(xiàn)問題落實整改責任，解決“新官不理舊賬”問題；另一方面，有可能因為“人走茶涼”暴露離任審計時隱藏的一些深層次問題，充分發(fā)揮離任經(jīng)濟責任審計對干部的監(jiān)督作用，促進領(lǐng)導干部依法履職和廉潔從政。

（五）重視離任審計結(jié)果的運用

離任經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用程度的高低決定了審計價值，一般而言，審計結(jié)果運用要服務于“黨管干部”的宗旨，要以領(lǐng)導干部“守法、守紀、守規(guī)、盡職”為重點[3]，把審計監(jiān)督和組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督有機結(jié)合起來。一是審計結(jié)果要與干部任免掛鉤，記入被審計對象的人事檔案，并作為組織人事部門考核、評價、任免和調(diào)整干部的重要依據(jù)。二是審計部門要與紀檢監(jiān)察部門信息互聯(lián)互通，共享成果，審計結(jié)果記入被審計對象的廉政檔案，并作為處分或澄清問題干部的重要依據(jù)。三是將審計結(jié)果納入干部任職公示范圍，把擬提任干部的經(jīng)濟責任履行情況并入任前公示信息中，使干部任職公示內(nèi)容更完整，讓群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督發(fā)揮其應有的作用，從而提高經(jīng)濟責任審計效果。

（六）加強經(jīng)濟責任審計隊伍建設

基于目前央行審計隊伍現(xiàn)狀，強化審計隊伍建設必須從優(yōu)化審計人力資源配置、強化審計人員培訓教育、嚴格管理隊伍等方面入手。一是配齊配強審計人員，做到知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、從業(yè)經(jīng)歷的合理搭配，達到優(yōu)勢互補。同時，加強審計人才庫建設，把既有實踐經(jīng)驗又有豐富理論知識的人員充實到人才庫。二是強化素質(zhì)教育，通過“以查代訓”、“以會代訓”、“跟班學習”、“遠程教育”等方式強化審計人員學習教育，提升審計人員現(xiàn)場檢查、數(shù)據(jù)篩查和分析判斷能力，使審計人員達到“一專多能”；三是嚴格管理隊伍，始終堅持以品德為核心、作風為基礎(chǔ)、業(yè)績?yōu)閷蚬芾韺徲嬯犖?，確保審計人員認真履職，無私奉獻[4]。

參考文獻：

[1]樊星.淺議新常態(tài)下經(jīng)濟責任審計存在的問題及對策[J].中國內(nèi)部審計，2016，（7）.

[2]陳蔚華.探索問責制下的經(jīng)濟責任審計[J].中國內(nèi)部審計,2012，（8）.

[3]倪劍平.略論經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟責任審計工作的創(chuàng)新與發(fā)展[J].審計與理財，2015，（2）.

[4]孫麗華.黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計面臨的難點與對策[J].審計與理財，2015，（12）.

作者：張思蓮