職教集團可持續(xù)發(fā)展保障機制分析
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摘要：職業(yè)教育集團化辦學作為中國深化產教融合、校企合作，促進職業(yè)教育多元主體協(xié)同發(fā)展的重要實現(xiàn)形式，近年來保持了強勁的發(fā)展勢頭。然而目前，絕大多數(shù)職教集團未經(jīng)法人登記，缺失法人主體資格，各成員單位僅靠契約締結的松散型合作關系，無法保障職教集團的可持續(xù)有效發(fā)展。本文從外部和內部兩個維度研究非法人松散型職教集團的可持續(xù)發(fā)展保障機制，期待為職教集團的未來發(fā)展提供有益借鑒。
關鍵詞：松散型；職教集團；可持續(xù)發(fā)展；保障機制
開展集團化辦學是中國職業(yè)教育領域深化產教融合、校企合作，促進職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和其它社會組織優(yōu)質資源開放共享的重大舉措，職業(yè)教育集團（以下簡稱“職教集團”）已成為推進中國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，系統(tǒng)培養(yǎng)技術技能人才，同步推進職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體和有力支撐。據(jù)《中國職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展報告（2017）》統(tǒng)計：截至2016年底，全國共有職教集團1406個。其中，經(jīng)法人登記的集團僅有53個，占集團總數(shù)的3.77%；經(jīng)批準成立的集團有388個，占集團總數(shù)的27.60%；經(jīng)備案成立的有965個，占集團總數(shù)的68.63%。由此可見，中國目前組建的職教集團絕大多數(shù)不具備獨立法人資格，屬于松散型職業(yè)教育合作組織。職教集團各成員單位原有的隸屬關系、管理體制和法人權屬均保持不變，僅僅依靠契約締結各方合作關系，職教集團主體地位不明，成員責權不清，治理體制松散，從而直接制約職教集團功能和作用的有效發(fā)揮。因此，建立并完善政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)共同參與，具有外部廣泛性和內部適應性的保障機制，激發(fā)職教集團成員單位參與職業(yè)教育全過程的內在動能，從而建立起松散型職教集團內部相互依賴，共生共贏的緊密聯(lián)系，推動集團可持續(xù)發(fā)展，十分必要且迫在眉睫。
一、政府牽頭構建職教集團外部保障
未經(jīng)法人登記的松散型職教集團大多由職業(yè)院校牽頭，以學校、企業(yè)為主要成員，以深化產教融合、校企合作為主線，以提升技術技能型人才供給質量和水平為核心，以促進教學鏈、產業(yè)鏈與利益鏈有機銜接，進而提升職業(yè)教育服務區(qū)域產業(yè)轉型升級和人的全面發(fā)展的能力，滿足社會進步需求為目標任務。因此，職教集團有效發(fā)揮作用的最終受益者必然是全社會，社會各界都應該擔負起各自責任，為職教集團營造良好的可持續(xù)發(fā)展氛圍，保障職業(yè)院校和企業(yè)這兩類職教集團的成員主體實現(xiàn)連續(xù)、長期的緊密合作。而在職教集團運行過程中，職業(yè)院校期望獲得企業(yè)優(yōu)質資源，校企共育人才，將課堂理論拓展并應用于企業(yè)實踐，提高技術技能人才培養(yǎng)的時效性，實現(xiàn)學校長遠發(fā)展；企業(yè)期望通過組建職教集團以更低成本滿足專業(yè)化人力資源需求，提升在崗員工技能，促進企業(yè)更快獲得經(jīng)濟效益。要實現(xiàn)雙方期望值的有機銜接，為職教集團可持續(xù)發(fā)展提供有效驅動和支撐，政府牽頭構建具有廣泛性的外部保障機制必不可少。
（一）角色轉變在現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府正處于從傳統(tǒng)管理政府向現(xiàn)代治理政府轉變的過程中，其在職業(yè)教育發(fā)展過程中承擔的角色也由以命令、控制和規(guī)制為主的管理者轉變?yōu)榕c職業(yè)院校、企業(yè)和其它利益相關者通過利益契合和協(xié)商合作等方式合理安排與制衡權責，實現(xiàn)多元主體之間的利益契合、協(xié)作共贏的治理者。政府在職業(yè)教育中的角色轉變是其作為國家意志的人，整個治理模式和治理理念的更新，卻并不意味著承擔職業(yè)教育責任的減輕。相反，作為職業(yè)教育治理的主要責任主體之一，多元化治理格局給政府提出了新的挑戰(zhàn)?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》指出，各級政府部門要深化“放管服”改革，加快推進職能轉變，從單邊治理向社會化多元治理轉變，由“辦”職業(yè)教育向“管理與服務”過渡。因此，在職教集團發(fā)展過程中，政府應切實擔負起化解學校、企業(yè)、行業(yè)和其他成員組織等多元主體的利益沖突，夯實各方的合作基礎并實現(xiàn)公共利益最大化的責任，通過加強立法、組織協(xié)調、專門投入、強化監(jiān)督等方式構建具有廣泛性的外部保障機制，具體推動職教集團可持續(xù)發(fā)展。
（二）具體舉措1.加強法律保障法律是國家產物，是從屬于憲法的強制性規(guī)范，在一國主權內是具有普遍效力的行為準則。1996年出臺的《中華人民共和國職業(yè)教育法》是我國職業(yè)教育的基礎性法律，該法規(guī)定內容涵蓋整個職業(yè)教育體系，因此較為宏觀，體例也相對簡單，其中沒有“產教融合、校企合作”字段，相關的規(guī)定也僅僅涉及管理與義務的劃分，沒有進一步的具體要求。同時，該法由于缺乏實時修訂，國家也沒有出臺專門的法規(guī)或細則與之配合，我國現(xiàn)代職業(yè)教育的“依法執(zhí)教”已在一段時期內顯得捉襟見肘。近年來，隨著職業(yè)教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力和社會吸引力的不斷增強，國家和地方政府以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》為綱領，出臺了一系列政策性文件規(guī)范和支持“產教融合、校企合作”，這些政策對現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構建和發(fā)展起到了積極的指導和推動作用。然而，政策無論從約束力、執(zhí)行力還是穩(wěn)定性、監(jiān)督性，都無法與法律產生等同的效力，尤其是對于職教集團的多元主體，政策的保障性與法律更是相距甚遠。因此，將職業(yè)教育集團化辦學納入《職業(yè)教育法》的修訂，或者出臺專門法律法規(guī)確定職教集團多元主體在集團運行、人才共育、師資培養(yǎng)、基地建設、項目研發(fā)等方面的權利、義務和保障措施，實現(xiàn)職教集團“依法辦學”，才能有效調節(jié)和規(guī)范職教集團多元主體穩(wěn)定合作，保障職教集團的可持續(xù)發(fā)展。2.加強組織保障職教集團治理主體的多元化和為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務的功能性，直接決定了地方政府作為中央宏觀調控與地方直接管理的國家意志執(zhí)行者，必須承擔起協(xié)調職教集團各主體矛盾，使各方達成利益契合，保障職教集團可持續(xù)發(fā)展的組織責任。在此過程中，政府首先應履行公共服務責任，在國家法律法規(guī)的框架下因地制宜為職教集團制訂發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化資源配置、營造公平競爭的外部環(huán)境；其次，政府應培養(yǎng)并維護職教集團的市場化運行機制，通過政策制度對職教集團各主體的權責進行界定和保護，鼓勵并幫助松散型職教集團取得法人主體資格，明晰各成員的角色定位及相應的權利義務，為職教集團內部引入需求導向的市場競爭機制，構建相對自由、公平有序競爭的職教集團外部保障環(huán)境。3.加強投入保障職教集團作為公益性職業(yè)教育合作聯(lián)盟，其“準公共品”屬性決定了政府具有為職教集團的運行和發(fā)展提供資金支持的經(jīng)濟責任。目前，政府財政對公辦職業(yè)院校的投入主要用于日常教學，對產教融合、校企合作及職教集團發(fā)展投入的資金十分有限。為有效激勵職教集團多元主體共同參與職業(yè)教育，政府應探索將推動人才培養(yǎng)、職教改革、校企合作的資金由直接投資投入各公辦職業(yè)院校轉向投入職教集團，幫助集團明確法人主體地位，根據(jù)各職教集團的特點和需求，靈活選擇研發(fā)項目，為職教集團持續(xù)發(fā)展提供推動力，同時也促進各職教集團在良性競爭中提升辦學水平。同時，政府也要為職教集團發(fā)展構建資金籌措渠道，充分貫徹落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》精神，號召企業(yè)利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素參與職教集團運行；鼓勵職教集團多元主體投資集團發(fā)展，對職教集團核心企業(yè)給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并按規(guī)定落實相關稅收政策。以職教集團為載體，營造社會化舉辦職業(yè)教育的氛圍，引發(fā)全民對職業(yè)教育利益相關者的關注，找到職教集團多元主體的利益共同點，也實現(xiàn)對政府財力的有效補充。4.加強監(jiān)督保障職教集團的公益性、松散性和主體多元化必須由政府隨時引導、監(jiān)督和糾正，以保證其可持續(xù)良性發(fā)展。首先，應建立獨立的管理組織，提升職教集團運行的規(guī)范化。對進入職教集團的成員單位應進行篩選和審批，加強對參與校企合作的行業(yè)企業(yè)的政策性資助，同時對職教集團運行的效果進行評估。其次，對職教集團校企合作項目建立動態(tài)監(jiān)控體系，實施立項篩查、過程追蹤、結項評審、成果推廣、實踐反饋。在此過程中，政府要把握監(jiān)管限度，健全監(jiān)管制度，注重協(xié)調政府與職教集團各主體，職教集團各主體間的相互關系，化解矛盾沖突，構建科學合理的監(jiān)管體系，保障職教集團各主體的權利、義務和利益，推動職教集團的可持續(xù)發(fā)展。
二、各主體協(xié)同構建職教集團內部保障
隨著我國進入新的發(fā)展階段，產業(yè)升級和經(jīng)濟結構調整不斷加快，各行各業(yè)對技術技能人才的需求越來越急迫，職業(yè)教育的優(yōu)勢地位也得到凸顯，行業(yè)企業(yè)開始關注并有意愿參與職業(yè)教育，職教集團也應運而生。職教集團將區(qū)域或行業(yè)內優(yōu)勢特色中高職院校、行業(yè)組織、企業(yè)和其它社會組織聚集到一起，不同主體的利益沖突和多元化利益訴求要求職教集團構建共建共享共贏的內部保障機制，從而實現(xiàn)職教集團可持續(xù)發(fā)展。
（一）開展規(guī)范治理，保障集團成員協(xié)商共治目前，我國大多數(shù)松散型職教集團是由政府、教育行政部門或職業(yè)院校牽頭組建。職教集團建立之初，考慮到規(guī)模和覆蓋面，牽頭單位會邀請盡可能多的相關行業(yè)企業(yè)加入，有些行業(yè)企業(yè)并不了解職教集團的意義和作用，只是將其等同于職業(yè)教育的一種創(chuàng)新形式，或者礙于曾經(jīng)的情面或當下的合作關系，為職教集團牽頭單位捧場，才加入職教集團。在日常工作中，這些行業(yè)企業(yè)仍是與邀請其加入職教集團的組織保持原有的合作和聯(lián)系，而對職教集團的實際運行并不關心，在職教集團中也承擔著可有可無的角色，僅限于在年會的時候派個代表參會或是參與集團的聯(lián)合實習就業(yè)推介會，基本游離于職教集團的日常運行之外，也不關注集團的可持續(xù)發(fā)展。因此，職教集團必須規(guī)范治理。首先應建立包含決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)在內，協(xié)調一致的內部治理機構，在章程中細化各系統(tǒng)權責，使職教集團治理有章可循；其次，要遵照章程制定并完善職教集團各項規(guī)章制度，嚴肅集團的準入準出，凝聚職教集團的核心層并適當外延，清退無必要的“僵尸”成員，在職教集團內部營造人人關心、協(xié)商共治的可持續(xù)發(fā)展氛圍；第三，職教集團應制訂體現(xiàn)所有成員單位共同愿景的長期規(guī)劃并將其分解為年度計劃，同時，根據(jù)各成員單位的優(yōu)勢和特點，在職教集團內部組成不同的項目組，將年度計劃分解為項目實施方案，由各項目組合作完成，增強各成員單位的責任感、使命感和成就感，從而增強職教集團的凝聚力，促進集團共同愿景的有效實現(xiàn)。
（二）發(fā)揮規(guī)模效益，保障集團職教資源有效配置產教融合、校企合作是職業(yè)教育區(qū)別于普通教育的本質特征，也是職業(yè)院校實施工學結合、知行合一，培養(yǎng)適合行業(yè)企業(yè)需要的技術技能人才的必需條件。隨著職教集團的出現(xiàn)和發(fā)展，眾多職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)和其他職業(yè)教育利益相關者有了聚合的載體，校企間、校校間突破了以往的點對點合作，資源共享、優(yōu)勢互補、合作育人、合作發(fā)展成為近年來職教集團逐步顯現(xiàn)的優(yōu)勢。首先，單體職業(yè)院校無法開設區(qū)域產業(yè)需要的所有專業(yè)，自然無法滿足區(qū)域企業(yè)對人才的所有層次及個性化需求。職教集團聚合區(qū)域內甚至聯(lián)合省際相關中高職院校，可與區(qū)域產業(yè)及企業(yè)開展集群化合作。職教集團可定期收集匯總成員企業(yè)需求，再整合集團各成員院校的優(yōu)勢及特色職教資源與企業(yè)需求對接，可使人才供需達到最優(yōu)化的有效配置。其次，職業(yè)院校受場地、辦學經(jīng)費、師資水平等限制，無法為在校生開展生產經(jīng)營性實訓，或校內生產經(jīng)營性實訓與企業(yè)崗位實況存在差距且不能實時更新。職教集團可定期收集匯總成員院校需求，再整合各成員企業(yè)的優(yōu)勢及特色生產性實訓的人力物力資源與院校需求對接，校企協(xié)同育人，解決人才供需的結構性矛盾。第三，區(qū)域職業(yè)院校各具特色，同時存在發(fā)展水平的不均衡。職教集團大多由優(yōu)質骨干院校牽頭，整合區(qū)域其他特色學校共同組建，校校間共享資源、共研標準、共培師資、共建專業(yè)、共建課程，相互間取長補短，發(fā)揮規(guī)模效益，可共同提升區(qū)域職業(yè)教育的辦學成效和人才培養(yǎng)質量?？傊?，職教集團將職業(yè)教育利益相關者聚合于一個平臺，開展“產供銷一體化”人才培養(yǎng)，使人才鏈、產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，在推動人力人才資源供給側結構性改革的同時整合各方資源，使各類成員單位在職教集團發(fā)展中的需求都能得到關注和滿足，必然能夠增強職教集團的凝聚力和號召力，保障職教集團的可持續(xù)發(fā)展。
（三）完善內部監(jiān)控，保障集團利益風險共享共擔職教集團是職業(yè)教育的一種創(chuàng)新辦學模式，其可持續(xù)發(fā)展應尊重市場化運作和經(jīng)濟規(guī)律，也即保障職教集團多元主體在公平、公正、公開的內部環(huán)境中共享職教集團發(fā)展的利益，同時共擔職教集團運行所產生的風險。為此，可嘗試在職教集團內部構建全面質量保障體系，以職教集團共同愿景為目標，以提高職業(yè)教育人才供給質量為核心，以全員參與為基礎，通過完善規(guī)章制度、細化工作流程、量化工作成果的方式對職教集團運行過程進行全面管理、全程控制、全員監(jiān)督，讓職教集團每一個成員單位都關心集團的運作和發(fā)展，共同對職教集團辦學質量負責，從而確保并推動職教集團可持續(xù)發(fā)展。
作者：山崴 單位：大連職工大學
