職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制分析

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摘要：職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)作為中國深化產(chǎn)教融合、校企合作，促進(jìn)職業(yè)教育多元主體協(xié)同發(fā)展的重要實(shí)現(xiàn)形式，近年來保持了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。然而目前，絕大多數(shù)職教集團(tuán)未經(jīng)法人登記，缺失法人主體資格，各成員單位僅靠契約締結(jié)的松散型合作關(guān)系，無法保障職教集團(tuán)的可持續(xù)有效發(fā)展。本文從外部和內(nèi)部兩個(gè)維度研究非法人松散型職教集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制，期待為職教集團(tuán)的未來發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：松散型；職教集團(tuán)；可持續(xù)發(fā)展；保障機(jī)制

開展集團(tuán)化辦學(xué)是中國職業(yè)教育領(lǐng)域深化產(chǎn)教融合、校企合作，促進(jìn)職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和其它社會(huì)組織優(yōu)質(zhì)資源開放共享的重大舉措，職業(yè)教育集團(tuán)（以下簡稱“職教集團(tuán)”）已成為推進(jìn)中國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，系統(tǒng)培養(yǎng)技術(shù)技能人才，同步推進(jìn)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體和有力支撐。據(jù)《中國職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展報(bào)告（2017）》統(tǒng)計(jì)：截至2016年底，全國共有職教集團(tuán)1406個(gè)。其中，經(jīng)法人登記的集團(tuán)僅有53個(gè)，占集團(tuán)總數(shù)的3.77%；經(jīng)批準(zhǔn)成立的集團(tuán)有388個(gè)，占集團(tuán)總數(shù)的27.60%；經(jīng)備案成立的有965個(gè)，占集團(tuán)總數(shù)的68.63%。由此可見，中國目前組建的職教集團(tuán)絕大多數(shù)不具備獨(dú)立法人資格，屬于松散型職業(yè)教育合作組織。職教集團(tuán)各成員單位原有的隸屬關(guān)系、管理體制和法人權(quán)屬均保持不變，僅僅依靠契約締結(jié)各方合作關(guān)系，職教集團(tuán)主體地位不明，成員責(zé)權(quán)不清，治理體制松散，從而直接制約職教集團(tuán)功能和作用的有效發(fā)揮。因此，建立并完善政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)共同參與，具有外部廣泛性和內(nèi)部適應(yīng)性的保障機(jī)制，激發(fā)職教集團(tuán)成員單位參與職業(yè)教育全過程的內(nèi)在動(dòng)能，從而建立起松散型職教集團(tuán)內(nèi)部相互依賴，共生共贏的緊密聯(lián)系，推動(dòng)集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展，十分必要且迫在眉睫。

一、政府牽頭構(gòu)建職教集團(tuán)外部保障

未經(jīng)法人登記的松散型職教集團(tuán)大多由職業(yè)院校牽頭，以學(xué)校、企業(yè)為主要成員，以深化產(chǎn)教融合、校企合作為主線，以提升技術(shù)技能型人才供給質(zhì)量和水平為核心，以促進(jìn)教學(xué)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與利益鏈有機(jī)銜接，進(jìn)而提升職業(yè)教育服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人的全面發(fā)展的能力，滿足社會(huì)進(jìn)步需求為目標(biāo)任務(wù)。因此，職教集團(tuán)有效發(fā)揮作用的最終受益者必然是全社會(huì)，社會(huì)各界都應(yīng)該擔(dān)負(fù)起各自責(zé)任，為職教集團(tuán)營造良好的可持續(xù)發(fā)展氛圍，保障職業(yè)院校和企業(yè)這兩類職教集團(tuán)的成員主體實(shí)現(xiàn)連續(xù)、長期的緊密合作。而在職教集團(tuán)運(yùn)行過程中，職業(yè)院校期望獲得企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，校企共育人才，將課堂理論拓展并應(yīng)用于企業(yè)實(shí)踐，提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展；企業(yè)期望通過組建職教集團(tuán)以更低成本滿足專業(yè)化人力資源需求，提升在崗員工技能，促進(jìn)企業(yè)更快獲得經(jīng)濟(jì)效益。要實(shí)現(xiàn)雙方期望值的有機(jī)銜接，為職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展提供有效驅(qū)動(dòng)和支撐，政府牽頭構(gòu)建具有廣泛性的外部保障機(jī)制必不可少。

（一）角色轉(zhuǎn)變在現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府正處于從傳統(tǒng)管理政府向現(xiàn)代治理政府轉(zhuǎn)變的過程中，其在職業(yè)教育發(fā)展過程中承擔(dān)的角色也由以命令、控制和規(guī)制為主的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c職業(yè)院校、企業(yè)和其它利益相關(guān)者通過利益契合和協(xié)商合作等方式合理安排與制衡權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)多元主體之間的利益契合、協(xié)作共贏的治理者。政府在職業(yè)教育中的角色轉(zhuǎn)變是其作為國家意志的人，整個(gè)治理模式和治理理念的更新，卻并不意味著承擔(dān)職業(yè)教育責(zé)任的減輕。相反，作為職業(yè)教育治理的主要責(zé)任主體之一，多元化治理格局給政府提出了新的挑戰(zhàn)?！秶衣殬I(yè)教育改革實(shí)施方案》指出，各級政府部門要深化“放管服”改革，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，從單邊治理向社會(huì)化多元治理轉(zhuǎn)變，由“辦”職業(yè)教育向“管理與服務(wù)”過渡。因此，在職教集團(tuán)發(fā)展過程中，政府應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起化解學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)和其他成員組織等多元主體的利益沖突，夯實(shí)各方的合作基礎(chǔ)并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的責(zé)任，通過加強(qiáng)立法、組織協(xié)調(diào)、專門投入、強(qiáng)化監(jiān)督等方式構(gòu)建具有廣泛性的外部保障機(jī)制，具體推動(dòng)職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展。

（二）具體舉措1.加強(qiáng)法律保障法律是國家產(chǎn)物，是從屬于憲法的強(qiáng)制性規(guī)范，在一國主權(quán)內(nèi)是具有普遍效力的行為準(zhǔn)則。1996年出臺的《中華人民共和國職業(yè)教育法》是我國職業(yè)教育的基礎(chǔ)性法律，該法規(guī)定內(nèi)容涵蓋整個(gè)職業(yè)教育體系，因此較為宏觀，體例也相對簡單，其中沒有“產(chǎn)教融合、校企合作”字段，相關(guān)的規(guī)定也僅僅涉及管理與義務(wù)的劃分，沒有進(jìn)一步的具體要求。同時(shí)，該法由于缺乏實(shí)時(shí)修訂，國家也沒有出臺專門的法規(guī)或細(xì)則與之配合，我國現(xiàn)代職業(yè)教育的“依法執(zhí)教”已在一段時(shí)期內(nèi)顯得捉襟見肘。近年來，隨著職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力和社會(huì)吸引力的不斷增強(qiáng)，國家和地方政府以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》為綱領(lǐng)，出臺了一系列政策性文件規(guī)范和支持“產(chǎn)教融合、校企合作”，這些政策對現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建和發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。然而，政策無論從約束力、執(zhí)行力還是穩(wěn)定性、監(jiān)督性，都無法與法律產(chǎn)生等同的效力，尤其是對于職教集團(tuán)的多元主體，政策的保障性與法律更是相距甚遠(yuǎn)。因此，將職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)納入《職業(yè)教育法》的修訂，或者出臺專門法律法規(guī)確定職教集團(tuán)多元主體在集團(tuán)運(yùn)行、人才共育、師資培養(yǎng)、基地建設(shè)、項(xiàng)目研發(fā)等方面的權(quán)利、義務(wù)和保障措施，實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)“依法辦學(xué)”，才能有效調(diào)節(jié)和規(guī)范職教集團(tuán)多元主體穩(wěn)定合作，保障職教集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。2.加強(qiáng)組織保障職教集團(tuán)治理主體的多元化和為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)的功能性，直接決定了地方政府作為中央宏觀調(diào)控與地方直接管理的國家意志執(zhí)行者，必須承擔(dān)起協(xié)調(diào)職教集團(tuán)各主體矛盾，使各方達(dá)成利益契合，保障職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的組織責(zé)任。在此過程中，政府首先應(yīng)履行公共服務(wù)責(zé)任，在國家法律法規(guī)的框架下因地制宜為職教集團(tuán)制訂發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化資源配置、營造公平競爭的外部環(huán)境；其次，政府應(yīng)培養(yǎng)并維護(hù)職教集團(tuán)的市場化運(yùn)行機(jī)制，通過政策制度對職教集團(tuán)各主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行界定和保護(hù)，鼓勵(lì)并幫助松散型職教集團(tuán)取得法人主體資格，明晰各成員的角色定位及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，為職教集團(tuán)內(nèi)部引入需求導(dǎo)向的市場競爭機(jī)制，構(gòu)建相對自由、公平有序競爭的職教集團(tuán)外部保障環(huán)境。3.加強(qiáng)投入保障職教集團(tuán)作為公益性職業(yè)教育合作聯(lián)盟，其“準(zhǔn)公共品”屬性決定了政府具有為職教集團(tuán)的運(yùn)行和發(fā)展提供資金支持的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。目前，政府財(cái)政對公辦職業(yè)院校的投入主要用于日常教學(xué)，對產(chǎn)教融合、校企合作及職教集團(tuán)發(fā)展投入的資金十分有限。為有效激勵(lì)職教集團(tuán)多元主體共同參與職業(yè)教育，政府應(yīng)探索將推動(dòng)人才培養(yǎng)、職教改革、校企合作的資金由直接投資投入各公辦職業(yè)院校轉(zhuǎn)向投入職教集團(tuán)，幫助集團(tuán)明確法人主體地位，根據(jù)各職教集團(tuán)的特點(diǎn)和需求，靈活選擇研發(fā)項(xiàng)目，為職教集團(tuán)持續(xù)發(fā)展提供推動(dòng)力，同時(shí)也促進(jìn)各職教集團(tuán)在良性競爭中提升辦學(xué)水平。同時(shí)，政府也要為職教集團(tuán)發(fā)展構(gòu)建資金籌措渠道，充分貫徹落實(shí)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》精神，號召企業(yè)利用資本、技術(shù)、知識、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素參與職教集團(tuán)運(yùn)行；鼓勵(lì)職教集團(tuán)多元主體投資集團(tuán)發(fā)展，對職教集團(tuán)核心企業(yè)給予“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)，并按規(guī)定落實(shí)相關(guān)稅收政策。以職教集團(tuán)為載體，營造社會(huì)化舉辦職業(yè)教育的氛圍，引發(fā)全民對職業(yè)教育利益相關(guān)者的關(guān)注，找到職教集團(tuán)多元主體的利益共同點(diǎn)，也實(shí)現(xiàn)對政府財(cái)力的有效補(bǔ)充。4.加強(qiáng)監(jiān)督保障職教集團(tuán)的公益性、松散性和主體多元化必須由政府隨時(shí)引導(dǎo)、監(jiān)督和糾正，以保證其可持續(xù)良性發(fā)展。首先，應(yīng)建立獨(dú)立的管理組織，提升職教集團(tuán)運(yùn)行的規(guī)范化。對進(jìn)入職教集團(tuán)的成員單位應(yīng)進(jìn)行篩選和審批，加強(qiáng)對參與校企合作的行業(yè)企業(yè)的政策性資助，同時(shí)對職教集團(tuán)運(yùn)行的效果進(jìn)行評估。其次，對職教集團(tuán)校企合作項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，實(shí)施立項(xiàng)篩查、過程追蹤、結(jié)項(xiàng)評審、成果推廣、實(shí)踐反饋。在此過程中，政府要把握監(jiān)管限度，健全監(jiān)管制度，注重協(xié)調(diào)政府與職教集團(tuán)各主體，職教集團(tuán)各主體間的相互關(guān)系，化解矛盾沖突，構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管體系，保障職教集團(tuán)各主體的權(quán)利、義務(wù)和利益，推動(dòng)職教集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。

二、各主體協(xié)同構(gòu)建職教集團(tuán)內(nèi)部保障

隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，各行各業(yè)對技術(shù)技能人才的需求越來越急迫，職業(yè)教育的優(yōu)勢地位也得到凸顯，行業(yè)企業(yè)開始關(guān)注并有意愿參與職業(yè)教育，職教集團(tuán)也應(yīng)運(yùn)而生。職教集團(tuán)將區(qū)域或行業(yè)內(nèi)優(yōu)勢特色中高職院校、行業(yè)組織、企業(yè)和其它社會(huì)組織聚集到一起，不同主體的利益沖突和多元化利益訴求要求職教集團(tuán)構(gòu)建共建共享共贏的內(nèi)部保障機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展。

（一）開展規(guī)范治理，保障集團(tuán)成員協(xié)商共治目前，我國大多數(shù)松散型職教集團(tuán)是由政府、教育行政部門或職業(yè)院校牽頭組建。職教集團(tuán)建立之初，考慮到規(guī)模和覆蓋面，牽頭單位會(huì)邀請盡可能多的相關(guān)行業(yè)企業(yè)加入，有些行業(yè)企業(yè)并不了解職教集團(tuán)的意義和作用，只是將其等同于職業(yè)教育的一種創(chuàng)新形式，或者礙于曾經(jīng)的情面或當(dāng)下的合作關(guān)系，為職教集團(tuán)牽頭單位捧場，才加入職教集團(tuán)。在日常工作中，這些行業(yè)企業(yè)仍是與邀請其加入職教集團(tuán)的組織保持原有的合作和聯(lián)系，而對職教集團(tuán)的實(shí)際運(yùn)行并不關(guān)心，在職教集團(tuán)中也承擔(dān)著可有可無的角色，僅限于在年會(huì)的時(shí)候派個(gè)代表參會(huì)或是參與集團(tuán)的聯(lián)合實(shí)習(xí)就業(yè)推介會(huì)，基本游離于職教集團(tuán)的日常運(yùn)行之外，也不關(guān)注集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。因此，職教集團(tuán)必須規(guī)范治理。首先應(yīng)建立包含決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)在內(nèi)，協(xié)調(diào)一致的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，在章程中細(xì)化各系統(tǒng)權(quán)責(zé)，使職教集團(tuán)治理有章可循；其次，要遵照章程制定并完善職教集團(tuán)各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)肅集團(tuán)的準(zhǔn)入準(zhǔn)出，凝聚職教集團(tuán)的核心層并適當(dāng)外延，清退無必要的“僵尸”成員，在職教集團(tuán)內(nèi)部營造人人關(guān)心、協(xié)商共治的可持續(xù)發(fā)展氛圍；第三，職教集團(tuán)應(yīng)制訂體現(xiàn)所有成員單位共同愿景的長期規(guī)劃并將其分解為年度計(jì)劃，同時(shí)，根據(jù)各成員單位的優(yōu)勢和特點(diǎn)，在職教集團(tuán)內(nèi)部組成不同的項(xiàng)目組，將年度計(jì)劃分解為項(xiàng)目實(shí)施方案，由各項(xiàng)目組合作完成，增強(qiáng)各成員單位的責(zé)任感、使命感和成就感，從而增強(qiáng)職教集團(tuán)的凝聚力，促進(jìn)集團(tuán)共同愿景的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）發(fā)揮規(guī)模效益，保障集團(tuán)職教資源有效配置產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育區(qū)別于普通教育的本質(zhì)特征，也是職業(yè)院校實(shí)施工學(xué)結(jié)合、知行合一，培養(yǎng)適合行業(yè)企業(yè)需要的技術(shù)技能人才的必需條件。隨著職教集團(tuán)的出現(xiàn)和發(fā)展，眾多職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)和其他職業(yè)教育利益相關(guān)者有了聚合的載體，校企間、校校間突破了以往的點(diǎn)對點(diǎn)合作，資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作育人、合作發(fā)展成為近年來職教集團(tuán)逐步顯現(xiàn)的優(yōu)勢。首先，單體職業(yè)院校無法開設(shè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)需要的所有專業(yè)，自然無法滿足區(qū)域企業(yè)對人才的所有層次及個(gè)性化需求。職教集團(tuán)聚合區(qū)域內(nèi)甚至聯(lián)合省際相關(guān)中高職院校，可與區(qū)域產(chǎn)業(yè)及企業(yè)開展集群化合作。職教集團(tuán)可定期收集匯總成員企業(yè)需求，再整合集團(tuán)各成員院校的優(yōu)勢及特色職教資源與企業(yè)需求對接，可使人才供需達(dá)到最優(yōu)化的有效配置。其次，職業(yè)院校受場地、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資水平等限制，無法為在校生開展生產(chǎn)經(jīng)營性實(shí)訓(xùn)，或校內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營性實(shí)訓(xùn)與企業(yè)崗位實(shí)況存在差距且不能實(shí)時(shí)更新。職教集團(tuán)可定期收集匯總成員院校需求，再整合各成員企業(yè)的優(yōu)勢及特色生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)的人力物力資源與院校需求對接，校企協(xié)同育人，解決人才供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。第三，區(qū)域職業(yè)院校各具特色，同時(shí)存在發(fā)展水平的不均衡。職教集團(tuán)大多由優(yōu)質(zhì)骨干院校牽頭，整合區(qū)域其他特色學(xué)校共同組建，校校間共享資源、共研標(biāo)準(zhǔn)、共培師資、共建專業(yè)、共建課程，相互間取長補(bǔ)短，發(fā)揮規(guī)模效益，可共同提升區(qū)域職業(yè)教育的辦學(xué)成效和人才培養(yǎng)質(zhì)量。總之，職教集團(tuán)將職業(yè)教育利益相關(guān)者聚合于一個(gè)平臺，開展“產(chǎn)供銷一體化”人才培養(yǎng)，使人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，在推動(dòng)人力人才資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)整合各方資源，使各類成員單位在職教集團(tuán)發(fā)展中的需求都能得到關(guān)注和滿足，必然能夠增強(qiáng)職教集團(tuán)的凝聚力和號召力，保障職教集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善內(nèi)部監(jiān)控，保障集團(tuán)利益風(fēng)險(xiǎn)共享共擔(dān)職教集團(tuán)是職業(yè)教育的一種創(chuàng)新辦學(xué)模式，其可持續(xù)發(fā)展應(yīng)尊重市場化運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也即保障職教集團(tuán)多元主體在公平、公正、公開的內(nèi)部環(huán)境中共享職教集團(tuán)發(fā)展的利益，同時(shí)共擔(dān)職教集團(tuán)運(yùn)行所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。為此，可嘗試在職教集團(tuán)內(nèi)部構(gòu)建全面質(zhì)量保障體系，以職教集團(tuán)共同愿景為目標(biāo)，以提高職業(yè)教育人才供給質(zhì)量為核心，以全員參與為基礎(chǔ)，通過完善規(guī)章制度、細(xì)化工作流程、量化工作成果的方式對職教集團(tuán)運(yùn)行過程進(jìn)行全面管理、全程控制、全員監(jiān)督，讓職教集團(tuán)每一個(gè)成員單位都關(guān)心集團(tuán)的運(yùn)作和發(fā)展，共同對職教集團(tuán)辦學(xué)質(zhì)量負(fù)責(zé)，從而確保并推動(dòng)職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展。

作者：山崴 單位：大連職工大學(xué)