繼續(xù)教育立法問題思考

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一、立法是繼續(xù)教育順利實(shí)施的重要保障

自20世紀(jì)60年代以來，世界繼續(xù)教育發(fā)展的一大趨勢(shì)表現(xiàn)為繼續(xù)教育的法制化管理。[1]它標(biāo)志著繼續(xù)教育已由初始階段的自發(fā)狀態(tài)上升到由國(guó)家法制管理的高度，標(biāo)志著現(xiàn)代繼續(xù)教育逐漸成為一種與傳統(tǒng)正規(guī)教育并列的、制度化的新型教育形式。從一些繼續(xù)教育較為發(fā)達(dá)的國(guó)家來看，莫不通過立法來調(diào)節(jié)繼續(xù)教育中專業(yè)技術(shù)人員同企事業(yè)單位、國(guó)家同企事業(yè)單位之間的關(guān)系，來保障和規(guī)范本國(guó)繼續(xù)教育的順利實(shí)施。美國(guó)早期繼續(xù)教育的主要法律依據(jù)有1966年頒布的《成人教育法》和1982年制定的《職業(yè)訓(xùn)練合作法案》。法國(guó)國(guó)民議會(huì)于1971年頒布了《職業(yè)繼續(xù)教育法》，指出“接受職業(yè)繼續(xù)教育是勞動(dòng)者的權(quán)利，每個(gè)勞動(dòng)者都應(yīng)享有職業(yè)繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)”。1978年和1984年，法國(guó)國(guó)民議會(huì)又先后通過了《繼續(xù)教育補(bǔ)充法》和《新職業(yè)繼續(xù)教育法》，為繼續(xù)教育的實(shí)施提供了有力的國(guó)家法律保障。而在一向注重成人繼續(xù)教育的德國(guó)，從20世紀(jì)50年代開始，一些州就已開始通過頒布法規(guī)來管理本州的成人繼續(xù)教育，至今，德國(guó)聯(lián)邦及各州為成人繼續(xù)教育頒布了相關(guān)的法令上百部，幾乎涵蓋了對(duì)所有職業(yè)、技能和社會(huì)生活領(lǐng)域的繼續(xù)教育的規(guī)定，尤其是各州的《繼續(xù)教育法》。另外，德國(guó)政府也不斷通過繼續(xù)教育相關(guān)法令的修訂來保證繼續(xù)教育的順利開展。比如，1969年制定的聯(lián)邦繼續(xù)教育相關(guān)法令——《職業(yè)教育法》，于2005年被廢止，同時(shí)頒布了新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，對(duì)新時(shí)期的職業(yè)繼續(xù)教育做出了較為全面的規(guī)定。由此看來，通過立法來保障本國(guó)繼續(xù)教育的順利實(shí)施，是發(fā)達(dá)國(guó)家開展繼續(xù)教育的一條重要經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)自20世紀(jì)80年代初引入“繼續(xù)教育”概念以來，二十多年的繼續(xù)教育工作取得了較大的成就。目前，繼續(xù)教育已經(jīng)成為全國(guó)4200萬專業(yè)技術(shù)人員更新知識(shí)、完善知識(shí)結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)能力素質(zhì)的主渠道，成為更好實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要舉措。但是，我國(guó)專業(yè)技術(shù)人員“繼續(xù)教育的立法工作明顯滯后”。2007年9月，人事部、教育部、科技部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的意見》，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作提出了四點(diǎn)意見，其中之一就是加強(qiáng)繼續(xù)教育法制建設(shè)，建立完善相關(guān)管理制度，推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的制度化和法制化。所以，對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀及相關(guān)問題進(jìn)行研究是推進(jìn)繼續(xù)教育立法工作、保障繼續(xù)教育工作順利實(shí)施的一個(gè)重要課題。

二、我國(guó)繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀

為了盡量客觀真實(shí)地反映我國(guó)繼續(xù)教育立法的現(xiàn)狀，本文采取實(shí)證研究的方法，對(duì)1985年以來我國(guó)繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策文本進(jìn)行了收集，共獲得相關(guān)法規(guī)政策文本350多項(xiàng)，通過統(tǒng)計(jì)分析，得出以下結(jié)論：

1．我國(guó)現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策主要包括相關(guān)國(guó)家法律、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方部門規(guī)章等5類。相關(guān)國(guó)家法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)通過并頒布的、與繼續(xù)教育相關(guān)的法律文件，比如我國(guó)《教育法》第四十條規(guī)定“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)為本單位職工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提供條件和便利”、《高等教育法》第二十三條規(guī)定“高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)需要和自身辦學(xué)條件，承擔(dān)實(shí)施繼續(xù)教育的工作”，以及《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》中對(duì)我國(guó)公民或職工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定等。地方性法規(guī)是指由擁有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)或地方人大常委會(huì)通過并頒布的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)。目前，這一類法規(guī)主要是以地方（省、自治區(qū)或較大市）繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)。比如，1989年我國(guó)第一部由地方人大通過的繼續(xù)教育專項(xiàng)法規(guī)——《天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2001年12月廢止并頒布了新的《天津市專業(yè)技術(shù)人員和管理人員繼續(xù)教育條例》），以及《江蘇省蘇州市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》等。目前我國(guó)除臺(tái)灣、香港、澳門以外的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，只有天津（1989制定，2001修訂重頒）、北京（1995）、福建（1995）、陜西（1997）、河南（1998）、云南（1999）、寧夏（2001）、重慶（2003）、江蘇（2005）、山東（2005）、甘肅（2007）、山西等12個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)。此外，也有少數(shù)具有立法權(quán)的較大市制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成人教育管理?xiàng)l例》（1994）等。國(guó)務(wù)院部門規(guī)章指國(guó)務(wù)院下屬部門部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議決定并由部門首長(zhǎng)簽署公布的繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)章，比如人事部《全國(guó)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1995）、鐵道部《鐵路專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1997）、財(cái)政部《會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1998）。地方政府規(guī)章指由地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，并由省長(zhǎng)或者自治區(qū)主席或者市長(zhǎng)簽署命令予以公布的繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)章。比如，河北、遼寧、安徽、湖北、新疆、浙江、貴州等省的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定（或暫行規(guī)定）》，以及較大市如杭州、青島、成都等城市的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定（或暫行規(guī)定）》等。地方部門規(guī)章是指由地方政府部門制定的繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)章，比如《北京市建設(shè)行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》《湖南省物價(jià)局關(guān)于湖南地區(qū)房地產(chǎn)估價(jià)師繼續(xù)教育培訓(xùn)班收費(fèi)的批復(fù)》、《貴州省檔案專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育管理辦法（試行）》、《浙江省會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育實(shí)施辦法》等。從法律效力上看，國(guó)家法律的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章具有同等法律效力，地方部門規(guī)章法律效力最低。上述五類繼續(xù)教育法規(guī)政策基本構(gòu)成了我國(guó)繼續(xù)教育的法制體系雛形。

2．目前，我國(guó)還沒有國(guó)家層面的、專門針對(duì)繼續(xù)教育的法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。除臺(tái)灣、香港、澳門以外的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，12個(gè)行政區(qū)已經(jīng)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)，16個(gè)行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方政府規(guī)章，內(nèi)蒙古自治區(qū)的繼續(xù)教育規(guī)章是自治區(qū)人事廳的《內(nèi)蒙古自治區(qū)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育實(shí)施辦法》(內(nèi)人發(fā)字[1996]第56號(hào))，一定程度上屬于地方部門規(guī)章，而湖南、海南兩省雖然制定了很多繼續(xù)教育部門規(guī)章，但是指導(dǎo)全省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的法規(guī)或規(guī)章仍在制定過程當(dāng)中?？偟膩砜矗M管我國(guó)繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策已有很多，但是大部分屬于政府規(guī)章或部門規(guī)章，法律效力不高，有可能產(chǎn)生有法不依的現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

3．從各種繼續(xù)教育法規(guī)或規(guī)章的內(nèi)容來看，現(xiàn)有的繼續(xù)教育地方性法規(guī)或國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的主要內(nèi)容一般包括繼續(xù)教育的目的、受教育者的權(quán)利和義務(wù)、繼續(xù)教育形式、時(shí)間要求、領(lǐng)導(dǎo)管理、經(jīng)費(fèi)投入、獎(jiǎng)懲制度等方面，內(nèi)容比較全面，而且都是一些原則性規(guī)定。地方部門規(guī)章中，有的是關(guān)于本部門專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的規(guī)定，有的是關(guān)于繼續(xù)教育收費(fèi)問題的規(guī)定，還有的是關(guān)于繼續(xù)教育學(xué)分制管理或證書制度等的規(guī)定，內(nèi)容比較多樣，規(guī)定的事項(xiàng)比較具體。

4．從現(xiàn)有繼續(xù)教育法規(guī)或規(guī)章的制定和單位看，對(duì)于某地某一種具體的繼續(xù)教育管理來講，由于省市兩級(jí)政府或國(guó)務(wù)院相關(guān)部門縱向系統(tǒng)內(nèi)的法規(guī)或規(guī)章都可能對(duì)其制定了強(qiáng)制性規(guī)范，這就會(huì)形成繼續(xù)教育管理的“多頭”管理或“多頭”立法現(xiàn)象，對(duì)該地區(qū)的繼續(xù)教育管理統(tǒng)籌管理帶來某種程度的負(fù)面影響。

5．從二十多年來我國(guó)繼續(xù)教育立法推進(jìn)過程來看，20世紀(jì)90年代中期以前，繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策比較少，但是20世紀(jì)90年代后期，特別是2005年國(guó)家開始實(shí)施專業(yè)技術(shù)人才知識(shí)更新工程（653工程）以來，各地出臺(tái)的繼續(xù)教育政策文件明顯增多。

三、對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育立法相關(guān)問題的思考

通過與國(guó)外繼續(xù)教育立法情況以及我國(guó)繼續(xù)教育立法情況的了解，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)繼續(xù)教育立法面臨的問題主要有以下兩點(diǎn)：

1．由于對(duì)繼續(xù)教育概念的理解狹窄，繼續(xù)教育立法只是針對(duì)某一類人的立法，不具有社會(huì)普適性。從我國(guó)現(xiàn)有的繼續(xù)教育法律法規(guī)政策的規(guī)定來看，都是針對(duì)專業(yè)技術(shù)人員或管理人員的繼續(xù)教育立法，即對(duì)繼續(xù)教育概念的理解基本還停留在20世紀(jì)80年代初期“繼續(xù)工程教育”的范疇內(nèi)。而由于基礎(chǔ)教育的普及和高等教育的大眾化發(fā)展，現(xiàn)代繼續(xù)教育的內(nèi)涵已不僅僅是指“繼續(xù)工程教育”，它所包含的對(duì)象范圍已經(jīng)有了很大的擴(kuò)展。所以，目前加強(qiáng)我國(guó)繼續(xù)教育立法工作所面臨的一個(gè)難點(diǎn)問題就是如何對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行準(zhǔn)確把握和定位，如果按照社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，重新界定繼續(xù)教育的概念，那么，就會(huì)面臨如何修正處理以前的繼續(xù)教育法規(guī)規(guī)章的問題。

2．繼續(xù)教育法規(guī)規(guī)章的總體法律效力偏低。在地方層面，通過一定的立法程序，把繼續(xù)教育政府規(guī)章提升為地方性法規(guī)，已經(jīng)成為提高繼續(xù)教育規(guī)章的法律效力的有效途徑，這在我國(guó)部分省市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。而目前最關(guān)鍵的問題是，在國(guó)家層面，亟需制定專門的《繼續(xù)教育法》或《職業(yè)繼續(xù)教育法》，來規(guī)范和指導(dǎo)全國(guó)繼續(xù)教育工作的開展。如果說原來制定這項(xiàng)法律的立法條件還不成熟，那么現(xiàn)在的條件已經(jīng)基本趨于成熟。首先，全社會(huì)對(duì)繼續(xù)教育重要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，為該法律制定提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)；我國(guó)《憲法》第十九條中“國(guó)家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對(duì)工人、農(nóng)民、國(guó)家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵(lì)自學(xué)成才”的規(guī)定，為該法律的制定提供了上位法法律依據(jù)。再次，目前我國(guó)繼續(xù)教育管理工作已經(jīng)有了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府部門的繼續(xù)教育立法工作也已具備了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，形成了法制體系的雛形，這些都給該法律的制定提供了必要的實(shí)踐基礎(chǔ)。由此看來，制定國(guó)家層面的繼續(xù)教育法律法規(guī)正當(dāng)其時(shí)?？傊?，繼續(xù)教育立法不單單是出臺(tái)一些法律規(guī)定的問題，更重要的是統(tǒng)籌各類人才的培訓(xùn)工作協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。我國(guó)繼續(xù)教育實(shí)踐中出現(xiàn)的一些基礎(chǔ)性、普遍性問題，比如某些有法不依的現(xiàn)象，或者是繼續(xù)教育資源投入不能產(chǎn)生期望的效果的現(xiàn)象，都與繼續(xù)教育法制體系的不盡完善有所關(guān)聯(lián)，因此，大力推進(jìn)繼續(xù)教育立法應(yīng)該成為保障我國(guó)繼續(xù)教育順利健康發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的重要工作。

作者：聞建華 單位：浙江萬里學(xué)院