經(jīng)濟學下戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化
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摘要:我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在碎片化、選擇性政策與功能性政策不協(xié)調、執(zhí)行效果并不理想等問題。根據(jù)新結構經(jīng)濟學，需要從構建有效市場和有為政府、根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況相機抉擇、嵌入國家發(fā)展戰(zhàn)略等方面入手進行優(yōu)化。
關鍵詞:經(jīng)濟學；新時代；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；政策優(yōu)化
進入新時代，我國經(jīng)濟需要貫徹新發(fā)展理念，轉變發(fā)展模式。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已取得一定成就，但也面臨發(fā)展質量不高、缺乏創(chuàng)新驅動、消除不當激勵實現(xiàn)轉型發(fā)展的壓力。因此，如何進一步優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策，提高政策支持的有效性和針對性，成為加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在新時代轉型升級的迫切問題。
一、我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在的問題
據(jù)統(tǒng)計，從2011年1月1日至2014年6月30日，僅中央層面頒布的有關戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策就多達416項。各地方政府也相繼出臺了眾多具有區(qū)域特點的產(chǎn)業(yè)政策。有力促進了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也存在諸多問題。
1.從表現(xiàn)形式上看，產(chǎn)業(yè)政策碎片化現(xiàn)象比較嚴重
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，監(jiān)管部門的政策往往滯后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，再加上我國特殊的管理體制，造成了產(chǎn)業(yè)政策的碎片化。一是政策主體多元化導致政策之間有矛盾。我國條塊分割的行政管理模式，容易出現(xiàn)“政出多門、九龍治水”的現(xiàn)象。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及到眾多部門，有些部門從自身利益出發(fā)制定政策，導致中央政府各部門、中央政府與地方政府之間政策相互矛盾，問題突出。二是表現(xiàn)形式多樣化增加了產(chǎn)業(yè)政策的復雜性。我國產(chǎn)業(yè)政策并不唯一，表現(xiàn)形式多種多樣。除政策文件外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、指導意見、綱要、指南、目錄、管理辦法、通知等形式，名目繁多，包羅萬象。匯總起來看，主要有中央政府的正式政策、中央部委的正式政策、地方政府和部門的正式政策、部門決議、會議決議、領導書面批示與口頭指示、專項檢驗和專項整頓七大類，形成了龐大復雜的產(chǎn)業(yè)政策體系。三是政策變化頻繁缺少穩(wěn)定性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成長迅速，而且每個產(chǎn)業(yè)的技術、市場發(fā)展變化速度也不一樣，產(chǎn)業(yè)政策要跟得上產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要不斷調整變化，產(chǎn)生的后果就是新政策往往沒有考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，又造成新舊政策銜接不暢，引發(fā)貫徹執(zhí)行難題。
2.從內容上看，過于強調選擇性政策而忽視功能性政策
為在較短的時間內促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國采取了以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系，沒有注重對市場功能的培育，不利于產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展。一是產(chǎn)業(yè)政策覆蓋面太廣。由于缺少戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)認定的科學指標，導致政策執(zhí)行越來越寬，形成重復建設、資源浪費。例如，各地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)認定不嚴謹，重復建設十分突出。二是政策干預市場過多。既包含了從產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)時期的研發(fā)支出支持，到中期的產(chǎn)品開發(fā)、市場培育扶持，甚至對部分已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)都有相關的政策優(yōu)惠，政策體系覆蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個過程，剝奪了市場主體的空間，導致資源配置效率低下。例如，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的勞動力與資本要素均有明顯的價格扭曲情況產(chǎn)生，并顯著負面影響了企業(yè)的技術改進與效率。三是政策選擇性太強。從已經(jīng)實施的產(chǎn)業(yè)政策內容上看，現(xiàn)有的政策傾向對于認定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、產(chǎn)品和技術路線加以支持，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展不確定性高、研發(fā)風險大，很難預測到什么樣的技術、產(chǎn)品會被市場選擇，最終結果就是政策無法起到有效作用。例如，在政策刺激下，我國光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“投資潮涌”現(xiàn)象，分割了有限的產(chǎn)品市場和創(chuàng)新資源，以致出現(xiàn)低端產(chǎn)能與虛假產(chǎn)能雙過剩風險。
3.從執(zhí)行結果看，產(chǎn)業(yè)政策預期效果并不理想
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來的先導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，需要有適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策加以推動，這是世界各國的普遍做法。但我國中央政府和各地方政府出臺的相關政策，執(zhí)行的效果并不完全理想。一是政策并未起到明顯的技術創(chuàng)新激勵。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是高新技術產(chǎn)業(yè)，鼓勵創(chuàng)新是政府進行財政補貼的重要原因。但諸多研究表明，政府補貼并沒有起到應有的激勵創(chuàng)新作用。例如，政府直接補助與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能效率之間存在顯著負相關關系，間接補助的正向影響也并不顯著，政府補貼甚至顯著抑制企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長。二是政策執(zhí)行扭曲違背初衷。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供財政支持，本意是對企業(yè)進行扶持引導，但由于方式不當、措施不力，結果誘發(fā)了新的問題。例如，由于新能源汽車的補貼政策過強，一輛車補貼的金額甚至可以達到20~30萬，出現(xiàn)了多家汽車企業(yè)“騙補”的問題，企業(yè)不是通過補貼促進技術進步，而是“尋租謀補”或“琢磨騙補”，導致政府補貼成了“唐僧肉”，而非“藥引子”。三是政策脫離實際難“落地”。一些政策與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的實踐相脫節(jié)，造成政策的可操作性不強。例如，根據(jù)政策，只有近一年高新技術產(chǎn)品（服務）收入占總收入比例不低于60%，才能被認定為高新技術企業(yè)，就沒有考慮到新業(yè)態(tài)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新發(fā)展模式，政策可操作性不強。
二、新結構經(jīng)濟學基本原理與產(chǎn)業(yè)政策主張
“新結構經(jīng)濟學”由林毅夫教授提出，它采用新古典的分析方法來研究在發(fā)展過程中，經(jīng)濟結構及其演化過程和影響的決定因素。在理論層面上，新結構經(jīng)濟學的核心原理是結構變遷的價格理論，包括以稟賦的供給與需求為主要內容的靜態(tài)和動態(tài)一般均衡理論，形成了以稟賦結構升級和生產(chǎn)結構升級作為發(fā)展過程，以企業(yè)自生能力為微觀基礎，以相對價格為分析手段，以發(fā)揮比較優(yōu)勢利用后發(fā)優(yōu)勢作為發(fā)展方法，以有效市場和有為政府作為政策導向的一套關于經(jīng)濟結構及其變遷的新古典分析框架。新結構經(jīng)濟的基本原理與分析框架。經(jīng)濟體的資源稟賦結構內生決定了經(jīng)濟體的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構。從靜態(tài)看，對于給定的時間點，一個經(jīng)濟體的資源稟賦是一定的，這種特定的稟賦結構決定了該經(jīng)濟體的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構，如果產(chǎn)業(yè)結構與資源稟賦相對比較優(yōu)勢不一致，產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)就沒有自生能力。從動態(tài)看，資源稟賦結構會發(fā)生變化，原有的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構可能不再具有比較優(yōu)勢，需要進行轉型升級適應新的稟賦結構。有效市場是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。市場經(jīng)濟運行機制的核心是價格競爭機制，市場自發(fā)形成的價格引導著企業(yè)的資源配置。追求生產(chǎn)成本最小化的企業(yè)，是基于生產(chǎn)要素之間的相對價格來選擇進入哪種產(chǎn)業(yè)、采用何種技術。因此，企業(yè)根據(jù)要素稟賦結構決定的比較優(yōu)勢選擇產(chǎn)業(yè)和技術的前提是價格體系能反映經(jīng)濟體要素的相對豐裕程度，也就是要存在一個“有效的市場”。“有效的市場”的重要性在于，引導企業(yè)按照要素稟賦的比較優(yōu)勢來選擇技術和產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在國內國際市場的同類產(chǎn)品中，成本才會最低，才會最有競爭力，企業(yè)才能獲得最大的利潤，整個經(jīng)濟才可以創(chuàng)造最大資本積累，使得比較優(yōu)勢從勞動或自然資源密集逐漸向資本密集提升，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、技術升級到資本更為密集、附加價值更高的新產(chǎn)業(yè)、新技術提供物質基礎。政府應該發(fā)揮因勢利導作用。政府的作用是解決企業(yè)之間的外部性、公共產(chǎn)品等協(xié)調問題。具體而言，一是選擇具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。所謂潛在比較優(yōu)勢，是指企業(yè)選擇的技術符合了區(qū)域的要素稟賦比較優(yōu)勢，但由于缺少相應的軟硬基礎設施，交易成本過高，而政府一旦采取措施取消或降低了這些交易成本，企業(yè)就可以在市場中生存下去。二是總有一些企業(yè)處在創(chuàng)新前沿，面臨巨大的不確定性，而一旦創(chuàng)新完成在不容易通過壟斷獲得壟斷利潤的情況下，無法收回創(chuàng)新投入，為對這種“第一個吃螃蟹”的企業(yè)提供創(chuàng)新激勵，需要政府提供相應的政策支持。三是一個現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)若是因為稟賦結構變化而失掉了比較優(yōu)勢，政府應該幫助這個產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)轉型、轉移或退出。根據(jù)潛在比較優(yōu)勢，新結構經(jīng)濟學把中等發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)分成追趕型、領先型、退出型、彎道超車型、國防安全五大類。分析不同產(chǎn)業(yè)，利用兩軌六步法分別應用不同的產(chǎn)業(yè)政策。第一軌，甄別什么是具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。第二軌，根據(jù)這個產(chǎn)業(yè)中企業(yè)降低交易費用的需要，因勢利導，改善軟硬基礎設施，使其成為具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。其具體過程如下：對于追趕型產(chǎn)業(yè)，可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業(yè)到海外并購同類產(chǎn)業(yè)中擁有先進技術的企業(yè)，或者支持企業(yè)到海外設立研發(fā)中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創(chuàng)新。領先型產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品和技術已經(jīng)處于國際領先或已接近國際最高水平，必須自主研發(fā)新產(chǎn)品、新技術，需要政府出資支持領先型產(chǎn)業(yè)的新技術和新產(chǎn)品開發(fā)所需的基礎科研。退出型產(chǎn)業(yè)，不符合我國比較優(yōu)勢，可以向第三世界國家轉移過剩的產(chǎn)能。戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，它不能完全依靠市場，需要有政府的保護才能發(fā)展起來，但要避免要素價格的人為扭曲，由政府財政直接撥款來支持其新產(chǎn)品新技術開發(fā)，并以政府采購和推廣到其他國家的方式來支持其產(chǎn)品的生產(chǎn)。
三、新時代戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化舉措
進入新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)肩負重要使命。要想實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)更高質量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策必須進一步優(yōu)化完善。
1.正確處理政府和市場關系，構建有效市場和有為政府
優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的核心是處理好政府和市場的關系。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要靠市場，也要靠政府。根據(jù)新結構經(jīng)濟學的主張，產(chǎn)業(yè)政策工具的目標是打造“有效市場”和“有為政府”，二者共同作用推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體來說，一是構建有效市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。在社會主義市場經(jīng)濟制度不斷完善的背景下，取消可能影響反映資源真實相對價格的一切政策，最大限度促進信息、技術、人才、資本、設施、服務等要素在全國甚至國際范圍內自由流動、滲透兼容，避免對重要生產(chǎn)要素價格的人為干預和扭曲，創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境。二是將政府作用限制在“有為”區(qū)間。新結構經(jīng)濟認為有為政府的有為就是除去“不作為”與“亂為”之后剩下的補集。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，因為行業(yè)特殊性政府既不能“無為而治”，也不能“越俎代庖”，因政策不當而“亂為”。政府的作用限定為解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中公共產(chǎn)品和外部性問題，產(chǎn)業(yè)政策不要產(chǎn)生對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的直接干預，對行業(yè)中第一個而非所有技術研發(fā)者進行鼓勵支持，其余問題交給市場解決，讓企業(yè)家有最好的激勵機制。三是協(xié)調好有效市場和有為政府的關系。有為政府與有效市場兩者是不同的目標，兩者都重要，有效的市場只能解決效率問題而不解決公平問題，有為政府可以促進公平卻缺少有效率的激勵機制，二者其實是相輔相成、不可分割的統(tǒng)一體的關系。一句話，市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸。
2.根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況相機抉擇，協(xié)調好選擇性政策和功能性政策
優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的關鍵是對選擇性政策和功能性政策進行有效組合。根據(jù)新結構經(jīng)濟學，產(chǎn)業(yè)政策應鼓勵企業(yè)選擇與區(qū)域資源稟賦相符合的技術組織生產(chǎn)，這其中選擇性政策和功能性政策發(fā)揮著不同的功能和作用。具體來說，第一在空間范圍上，全國范圍內的政策應以功能性政策為主，產(chǎn)業(yè)政策的支持重點從特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境營造和提供公共服務；區(qū)域性政策要選擇性和功能性相結合，選擇性政策要緊密結合區(qū)域資源要素稟賦實際情況，提供具體分行業(yè)的指導性政策，重點支持關鍵少數(shù)“吃螃蟹”的企業(yè)，功能性政策則注重改善營商環(huán)境，充分調動市場主體發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第二在時間維度上，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期注重選擇性政策，重點支持基礎研究、技術開發(fā)，促進自主創(chuàng)新技術的開發(fā)和擴散；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中期選擇性政策和功能性政策并用，以促進技術商業(yè)化、科技成果轉化為重點；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了一定規(guī)模以后，應以功能性政策為主，由特惠式產(chǎn)業(yè)扶持向普惠式維護競爭、激勵自主創(chuàng)新轉變，鼓勵轉型升級。三是在技術層面上，選擇性政策應以支持涉及國家安全發(fā)展重大關鍵技術高端前沿技術為主，而功能性政策則更適合產(chǎn)業(yè)中的一般技術和大部分企業(yè)。
3.根據(jù)新時展要求，注重產(chǎn)業(yè)政策與國家戰(zhàn)略相匹配
優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要著力點是加強與國家戰(zhàn)略的契合度。作為對經(jīng)濟社會發(fā)展全局具有重要影響的支柱性產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策也要因時而變，不斷融入到新的國家發(fā)展戰(zhàn)略中。一是產(chǎn)業(yè)政策目標要與創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略相吻合。進入新時代，我國經(jīng)濟需要從要素驅動、投資驅動和出口導向轉向創(chuàng)新驅動，這就要求戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策也要從注重激勵要素投入、擴大規(guī)模轉向以鼓勵增加技術、知識、人力資本投入為重心。二是產(chǎn)業(yè)政策助推供給側結構性改革。解決新時代我國社會主要矛盾要求提升供給體系的質量與效率，供給側結構性改革是解決問題的根本途徑。目前，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始向新常態(tài)轉變，供給側結構性改革如火如荼。面對我國當前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題，需要梳理、清理以及評估有關扶持政策，對其實施成效，尤其是政策影響下的結構性變化進行綜合評估，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由供給型產(chǎn)業(yè)政策為主向供需結合型轉變。三是產(chǎn)業(yè)政策要貫徹軍民融合。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要國防意義，國防科技工業(yè)中也有許多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在軍民融合成為國家戰(zhàn)略背景下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策要從以往“以民為主”向“軍民結合”轉變，力求實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的軍民融合深度發(fā)展。四是產(chǎn)業(yè)政策要融入“一帶一路”國家倡議?！耙粠б宦贰背h對國內經(jīng)濟、世界經(jīng)濟及世界政治有重要影響，為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新機遇和新平臺，要從全球價值鏈的角度出發(fā)，借助產(chǎn)業(yè)政策幫助企業(yè)與沿線國家深層次合作，推動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在全球范圍內實現(xiàn)優(yōu)化布局、聯(lián)動升級。
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作者:紀建強 曠毓君 單位:1.國防科技大學文理學院 2.國防科技大學文理學院
