完善土地管理制度的思考
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摘要：土地是人類賴以生存的主要自然資源，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的寶貴財(cái)富，它不僅具有使用價(jià)值，還具有勞動(dòng)價(jià)值。本文簡(jiǎn)單闡述了土地管理制度的改革與變遷，分析了現(xiàn)階段我國土地管理制度存在的問題，即法律意識(shí)薄弱，執(zhí)法能力低、管理模式欠缺、補(bǔ)償制度不完善這三個(gè)問題，重點(diǎn)從供給側(cè)結(jié)構(gòu)下創(chuàng)新土地管理制度、制度化管理視角下完善土地管理制度討論了建立和完善土地管理制度的有效策略，以供參考。
關(guān)鍵詞：土地管理制度；改革與變遷；有效策略
1土地制度的改革與變遷
改革開放40多年以來，土地要素市場(chǎng)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)組成部分。根據(jù)各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，我國土地制度的改革與變遷主要分為五個(gè)階段：1.11949-1977年：建立了整體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度新中國成立后土地制度的改革為廣大農(nóng)民的生活帶來了便利，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。部分缺乏材料的農(nóng)民為了處理生產(chǎn)過程中的問題，根據(jù)自愿與互利的原則在私有資產(chǎn)的前提下開始協(xié)作，互幫互助團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。到1978年，通過研究恩格爾系數(shù)，表明我國農(nóng)民生產(chǎn)狀況還停留在絕對(duì)貧困狀態(tài)，因此成了必然。1.21978-1993年，形成了“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”通過不斷探索新道路，人們發(fā)現(xiàn)實(shí)行農(nóng)戶經(jīng)營才是正確道路。1978年全國范圍開始推行改革開放的政策，即對(duì)內(nèi)改革對(duì)外開放；1993年第八屆全國人大常委會(huì)上通過了《農(nóng)業(yè)法》，其中總則明確鞏固了農(nóng)民在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地位，并提出統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。至此制度基本已經(jīng)正式確立。1.31993-2008年，土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時(shí)期為了完善土地承包制度，提高生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性以及穩(wěn)定收入，1993之后國家開始出行一系列相關(guān)政策提升土地的利用率以及生產(chǎn)率。2007年《物權(quán)法》進(jìn)一步提高了土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)地位，保障勞動(dòng)人民的利益，維持制度穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)的探索以及發(fā)展，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的勞動(dòng)干勁和激情，維護(hù)了土地利用率，推動(dòng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程。1.42008-2013年，土地確權(quán)2008年提出“為農(nóng)民提供更加充分的土地經(jīng)營權(quán)”的改革目標(biāo)，一直到2013年為了進(jìn)一步適應(yīng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，國家推行了“土地確權(quán)”的實(shí)質(zhì)性策略。在土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)行過程中因農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)模糊的影響，實(shí)踐中遇到了一系列的困難，引起了勞動(dòng)力下降、效率降低等問題，“土地確權(quán)”的提出有效地解決了此類問題。1.52013年至今，“新”的提出土地確權(quán)的建立解決了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所引起的問題，也為“新”的提出建立了基礎(chǔ)。2013年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議確立了“全面深化農(nóng)村改革”的奮斗目標(biāo)，之后又繼續(xù)相關(guān)政策文件，進(jìn)一步提出“三權(quán)分置”、“三項(xiàng)改革”等，象征著我國土地制度改革已經(jīng)跨入了新時(shí)代，面臨著新的挑戰(zhàn)[2]。
2現(xiàn)階段我國土地管理制度存在的問題
2.1法律意識(shí)薄弱，執(zhí)法能力低。新時(shí)代我國堅(jiān)持“依法治國”的根本策略，法律的作用在人們的日常生活和工作得到了體現(xiàn)，大多數(shù)人為了維護(hù)自身的利益或者干好本職工作加強(qiáng)了對(duì)法律知識(shí)的重視和學(xué)習(xí)。但是還存在著相當(dāng)一部分人沒有意識(shí)到法律的重要性，其中就包括土地管理工作者，他們?nèi)狈Ψ梢庾R(shí)運(yùn)用法律來秉公執(zhí)法的能力，導(dǎo)致土地管理工作的開展也面臨著與多問題2.2管理模式欠缺。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，我國土地管理工作的基礎(chǔ)工作已經(jīng)得到了實(shí)質(zhì)性的實(shí)行，但目前為止土地管理模式還延續(xù)著以前了管理模式，缺乏創(chuàng)新性以及策略性，難以適應(yīng)時(shí)展的要求。管理工作實(shí)施過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)效率低、質(zhì)量低等一系列問題，導(dǎo)致了土地管理利用率下降。2.3征收、補(bǔ)償制度不完善?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下工業(yè)化已經(jīng)成為新型的發(fā)展趨勢(shì)，大量的農(nóng)村土地被征用為工業(yè)用地，但因補(bǔ)償制度的不完善常常會(huì)與勞動(dòng)人民產(chǎn)生不可避免的矛盾。如今土地征收過程中存在的第一大問題就是利益劃分不明確，勞動(dòng)人民不能分辨出是國家利益還是私人企業(yè)利益，在征收過程中產(chǎn)生抵觸心理。第二大問題則是補(bǔ)償資金偏低，失去土地的勞動(dòng)人民不能享受到同等的補(bǔ)償，導(dǎo)致他們對(duì)國家土地管理制度產(chǎn)生不滿情緒，嚴(yán)重影響了政府的地位以及國家與人民的關(guān)系。
3建立和完善土地管理制度的有效策略
3.1供給側(cè)結(jié)構(gòu)下創(chuàng)新土地管理制度。3.1.1改進(jìn)土地供應(yīng)制度。供給側(cè)改革制度作為土地管理制度的基礎(chǔ)，管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際與市場(chǎng)需求對(duì)土地供應(yīng)制度進(jìn)行改進(jìn)，使得制度本身符合產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及要求。在政策具體實(shí)施過程中需要按照企業(yè)生產(chǎn)期限以及實(shí)踐對(duì)土地資源進(jìn)行預(yù)估與劃分，再根據(jù)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整并改進(jìn)制度，以供給側(cè)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)制度的優(yōu)化，提高土地管理部門對(duì)創(chuàng)新企業(yè)用地情況的管理，進(jìn)一步提高土地資源的利用率以及實(shí)踐性，保障土地管理工作的順利開展。3.1.2科學(xué)分配土地資源。土地資源科學(xué)分配準(zhǔn)也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)下的重要問題之一。在對(duì)土地資源進(jìn)行劃分的過程中可以結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，在實(shí)際規(guī)劃時(shí)適當(dāng)增加混合用地所占比例，提高土地規(guī)劃管理的合理性，側(cè)重于土地開發(fā)，秉持“不浪費(fèi)”管理原則，對(duì)閑置的土地資源進(jìn)行科學(xué)分配。3.1.3土地收儲(chǔ)發(fā)展策略。土地管理創(chuàng)新過程中應(yīng)打破傳統(tǒng)的管理模式，發(fā)展多元化的管理手段，對(duì)土地收儲(chǔ)制度進(jìn)行發(fā)展。在土地管理工作開展過程中要對(duì)政府收儲(chǔ)土地的范圍僅以深度進(jìn)行適當(dāng)壓縮，促進(jìn)土地儲(chǔ)備主體以多元化的方式發(fā)展，同時(shí)以政府收儲(chǔ)、企業(yè)自由轉(zhuǎn)讓的措施建立新型企業(yè)興盛模式，進(jìn)一步增強(qiáng)土地管理工作的實(shí)踐性以及應(yīng)用性。3.2制度化管理視角下完善土地管理制度。3.2.1構(gòu)建平等的制度體系。現(xiàn)階段土地管理的核心問題就是利益問題，構(gòu)建平等的制度體系則是解決這一問題的有效途徑之一。首先，從人民角度出發(fā)，土地管理部門賦予土地以及房屋所有人相應(yīng)的權(quán)限，即使用權(quán)、處分權(quán)等，商業(yè)用地可以通過土地市場(chǎng)實(shí)施交易，這樣在進(jìn)行土地征收的過程中防范了財(cái)產(chǎn)分割的問題；其次，從政府角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立平等的土地義務(wù)，土地持有必須按規(guī)定繳納相關(guān)的稅費(fèi)以及其他費(fèi)用；最后，通過構(gòu)建土地和房屋的權(quán)限以及義務(wù)對(duì)等的制度體系，土地權(quán)益人可以得到合理的收益，政府也能夠獲得合法的稅收，這樣就確保了國家、集體以及個(gè)人的利益，從基礎(chǔ)上解土地管理問題，進(jìn)一步土地完善管理制度。3.2.2改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。為了適應(yīng)時(shí)展的要求，自然資源局政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系往往都是位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)層面獲得的評(píng)價(jià)最高，評(píng)價(jià)的高低關(guān)系著崗位晉升可能性的大小，在土地管理部門政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的重視程度不是很高。有的管理部門為了達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求以資源耗費(fèi)、影響環(huán)境為代價(jià)獲得進(jìn)步空間，嚴(yán)重制約了自然資源的可持續(xù)發(fā)展。3.2.3建立社會(huì)監(jiān)管體系。國家土地管理權(quán)利向人們大眾分散也是加強(qiáng)土地管理制度的一項(xiàng)可行性策略，現(xiàn)如今管理權(quán)利在社會(huì)中的地位以及作用變得尤為重要。管理部門可以通過國家法律法規(guī)對(duì)非管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)利分散，使其在土地市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)管理毅力保障人民利益的過程發(fā)揮積極的作用。在土地管理方面，相關(guān)政府管理部門可以建立社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合律師、會(huì)計(jì)等有關(guān)行業(yè)的特點(diǎn)組成獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)管體會(huì)，進(jìn)一步督促管理部門的土地管理制度。
4結(jié)語
綜上所述，為了適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展要求，建立和完善土地管理已經(jīng)成為土地建設(shè)問題的重中之重，土地作為人們?nèi)粘Ｉ畹幕驹O(shè)施資源，也是確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生產(chǎn)活動(dòng)順利發(fā)展的前提。土地資源的有限性就決定了其重要性，因此相關(guān)土地管理部門應(yīng)當(dāng)在土地資源管理過程中，需要以保護(hù)土地資源、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)為基本目標(biāo)，創(chuàng)新并完善土地管理制度。
參考文獻(xiàn)
[1]邵戰(zhàn)林，朱道林，楊俊孝.完善我國農(nóng)村土地管理制度的若干建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（07）：23-26.
[2]張宏俠.對(duì)中國土地管理制度存在的問題及完善的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017，28（20）：15.
作者：朱孟芳 單位：臨沂市河?xùn)|區(qū)自然資源局