新農(nóng)合與城市醫(yī)保差異性研討

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本文作者：趙媛媛 單位：北京市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心

2007年6月，《關(guān)于建立北京市城鎮(zhèn)無(wú)醫(yī)療保障老年人和學(xué)生兒童大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施意見(jiàn)的通知》（京政發(fā)[2007]11號(hào)）文件的正式實(shí)施標(biāo)志著城鎮(zhèn)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度的確立。這項(xiàng)制度所面對(duì)的非就業(yè)群體包含以下三個(gè)部分：“一老”———城鎮(zhèn)無(wú)醫(yī)療保障老年人，“具有本市非農(nóng)業(yè)戶籍未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，男年滿60周歲、女年滿50周歲的城鎮(zhèn)居民”；“一小”———北京市城鎮(zhèn)沒(méi)有醫(yī)療保障的學(xué)生、兒童，“具有本市非農(nóng)業(yè)戶籍，且在北京市行政區(qū)域內(nèi)的各類(lèi)普通高等院校、普通中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校、特殊教育學(xué)校、攻讀學(xué)校的在冊(cè)學(xué)生，以及非在校少年兒童”；城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)居民，“具有北京市非農(nóng)業(yè)戶籍、在勞動(dòng)年齡內(nèi)未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍、男年滿16周歲不滿60周歲、女年滿16周歲不滿50周歲的城鎮(zhèn)居民”。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)

北京市在2002年開(kāi)始開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的相關(guān)工作，為了能夠更加有效地積累工作經(jīng)驗(yàn)，在工作開(kāi)展初期，并未直接在全市范圍內(nèi)推廣開(kāi)展，而是選擇了大興區(qū)作為此項(xiàng)工作的試點(diǎn)區(qū)縣，以試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)工作為基礎(chǔ)，逐步推進(jìn)試點(diǎn)運(yùn)行。在全國(guó)范圍內(nèi)，北京市是首先開(kāi)展此項(xiàng)工作的城市，北京市在一定程度上承擔(dān)了農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)與運(yùn)行的先期探索工作。2003年6月27日，北京市的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以《北京市建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施意見(jiàn)》的具體政策文件形式得以頒布實(shí)施。自2003年開(kāi)始，北京市行政區(qū)域范圍內(nèi)的市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)財(cái)政部門(mén)分別依據(jù)相關(guān)文件規(guī)定按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的補(bǔ)助金額。

城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)與“新農(nóng)合”的比較

城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的政策覆蓋群體主要是城鎮(zhèn)人口中沒(méi)有醫(yī)療保障的老年人和城鎮(zhèn)人口中未就業(yè)人員、學(xué)生與兒童“；新農(nóng)合”的制度覆蓋對(duì)象是農(nóng)村居民。以北京市統(tǒng)計(jì)年鑒（2007年）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，當(dāng)年的北京常住人口為1.4千萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)230萬(wàn)人。農(nóng)業(yè)人口253萬(wàn)人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋268萬(wàn)人。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的制度原則是“保當(dāng)期保大病”；新型農(nóng)村合作醫(yī)療在設(shè)計(jì)過(guò)程中確定的制度原則是“基本統(tǒng)籌”“、二次補(bǔ)償”和“村級(jí)基本用藥”。

城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)承擔(dān)管理職能，“新農(nóng)合”則是由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)具體的實(shí)施與管理。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分之一，也是構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的重要組成和支撐，歸屬與整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)的研究范疇；而“新農(nóng)合”并不能完整的被成為“社會(huì)保險(xiǎn)”，而是一種在制度參與者之間建立起來(lái)的一種互助共濟(jì)制度，但是，“新農(nóng)合”在其建立和發(fā)展的過(guò)程中也具備了一定的社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)。

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)當(dāng)中，“一老”、“一小”、“無(wú)業(yè)居民”是其制度覆蓋的三個(gè)組成群體。作為北京市醫(yī)療保險(xiǎn)制度在社會(huì)范圍內(nèi)的人群擴(kuò)展和政策制度的延伸，與北京市其他社會(huì)保險(xiǎn)一樣實(shí)行“市級(jí)統(tǒng)籌”，相對(duì)于外省市而言就是“省級(jí)統(tǒng)籌”的含義；“新農(nóng)合”基金是制度參與者之間實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互助共濟(jì)類(lèi)型的一種制度模式，經(jīng)濟(jì)與發(fā)展水平相近的人群在負(fù)擔(dān)能力上也比較接近，因此，“新農(nóng)合”的資金籌集范圍具有比較明顯的區(qū)域特點(diǎn)，此外，由于受到相應(yīng)財(cái)政管理與補(bǔ)貼支持因素的影響，統(tǒng)籌模式多采用了區(qū)級(jí)統(tǒng)籌的方式。比較特殊的還有朝陽(yáng)和海淀兩個(gè)行政區(qū)，這兩個(gè)地域范圍比較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的行政區(qū)還在區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)之間實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌。綜合各類(lèi)情況，在北京市范圍內(nèi)的“新農(nóng)合”總共形成了39個(gè)統(tǒng)籌單位。

城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)歸屬與社會(huì)保險(xiǎn)范疇，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，其業(yè)務(wù)辦理的主管部門(mén)也是其他社會(huì)保險(xiǎn)的主管部門(mén)———社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。“新農(nóng)合”的經(jīng)辦職能由“新農(nóng)合”管理中心主要負(fù)責(zé)承擔(dān)，提供服務(wù)人員也并非是專(zhuān)職國(guó)家工作人員，而是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里分別抽調(diào)出來(lái)的臨時(shí)管理人員構(gòu)成。

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資標(biāo)準(zhǔn)是按照制度覆蓋人群分為“一老”、“一小”和“無(wú)業(yè)”三類(lèi)，每類(lèi)的籌資標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。2010年“一老”、“一小”和“無(wú)業(yè)”的籌資標(biāo)準(zhǔn)分別是1800元、100元、700元。其中，個(gè)人分別是300元、50元、600元。總體籌資人均330元，個(gè)人人均繳納97元。2010年“，新農(nóng)合”籌資標(biāo)準(zhǔn)在11個(gè)區(qū)縣是520元、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)最低籌資標(biāo)準(zhǔn)是720元和620元，最高籌資標(biāo)準(zhǔn)分別為900元和820元。個(gè)人繳費(fèi)在35元-160元之間。全市總體人均籌資538元，個(gè)人人均繳費(fèi)59元。

2011年以前，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助也是按照制度覆蓋人群的三類(lèi)劃分的：老年人1500元、學(xué)生兒童50元、無(wú)業(yè)居民100元。財(cái)政補(bǔ)助人均是233元。2011年1月，財(cái)政統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每人每年460元。“新農(nóng)合”財(cái)政補(bǔ)貼，市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政每人補(bǔ)助在345元（豐臺(tái)）-700元（海淀四季青）之間。在財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上，城鎮(zhèn)居民與“新農(nóng)合”的差別明顯。

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)以大病醫(yī)療保險(xiǎn)為主，主要解決參保人員的住院和門(mén)診特殊病的費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題。城鎮(zhèn)老年人門(mén)診待遇水平較低，學(xué)生兒童和無(wú)業(yè)居民沒(méi)有門(mén)診報(bào)銷(xiāo)?！靶罗r(nóng)合”在保障待遇上分為住院和門(mén)診，住院起付標(biāo)準(zhǔn)在0-1300元之間，報(bào)銷(xiāo)比例在40%-95%，一級(jí)醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)60%-95%，二級(jí)醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)50%-85%，三級(jí)醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)40%-85%之間，最高可報(bào)銷(xiāo)25萬(wàn)元。門(mén)診起付標(biāo)準(zhǔn)在0-2000元之間，報(bào)銷(xiāo)比例在30%-95%之間，最高報(bào)銷(xiāo)在200元-2萬(wàn)元之間。

建議

從現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系來(lái)看，當(dāng)前的制度分割過(guò)于詳細(xì)、人群劃分過(guò)于精確，這樣的過(guò)度分割方式，不僅容易從同一類(lèi)保險(xiǎn)制度上造成不同子類(lèi)之間的不公平，也會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行成本的成倍增長(zhǎng)和效率低下。從未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋已逐步實(shí)現(xiàn)了人群全覆蓋，全部人群可以劃分為兩個(gè)部分，就業(yè)與未就業(yè)，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和“新農(nóng)合”現(xiàn)行制度所覆蓋的群體分別是“一老”、“一小”、“無(wú)業(yè)居民”以及農(nóng)民群體，這四類(lèi)群體，相對(duì)于就業(yè)職工而言可以統(tǒng)稱(chēng)為未就業(yè)群體，如果可以將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與“新農(nóng)合”制度進(jìn)行整合，合并為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，那么可以在較大程度上實(shí)現(xiàn)制度原則、統(tǒng)籌級(jí)次、籌資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦管理等多方面的整合與統(tǒng)一，大幅度降低多制度并行的運(yùn)行和管理成本，增進(jìn)不同人群作為同一經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域之內(nèi)公民待遇的公平性。