新農(nóng)保體制建構(gòu)爭(zhēng)議及其優(yōu)劣勢(shì)

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本文作者：陳梅蘭 單位：平潭縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)管理中心

從1998年到2005年末的這七年間，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)非但沒(méi)有上升，反而一直在10%這個(gè)目標(biāo)以下徘徊。通過(guò)不斷探索，在2008年，黨中央在十屆三中全會(huì)上提出建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)和要求。自2009起，全國(guó)開(kāi)展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，開(kāi)始了新一輪的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。

學(xué)術(shù)界對(duì)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

新舊農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間，既有相同之處，也有不同之處，從老農(nóng)保制度的實(shí)施過(guò)程來(lái)看，雖然經(jīng)歷了穩(wěn)步發(fā)展的階段，但也有著缺陷和弊端。因此，在提出建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初期，學(xué)術(shù)界的專(zhuān)家學(xué)者仍有著不同的觀點(diǎn)。如何正確、客觀地看待新舊農(nóng)保，如何推陳出新、科學(xué)地部署，政府、全社會(huì)如何配合，在新制度的實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生問(wèn)題時(shí)如何有效預(yù)防并及時(shí)解決，如何避免重蹈覆轍，成為了專(zhuān)家學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

在制度的可行性研究中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：全面實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀條件目前還沒(méi)有完全具備，在實(shí)施范圍的選擇上，既要考慮經(jīng)濟(jì)指示，又要考慮社會(huì)意義，應(yīng)該客觀面對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，有選擇性的確定優(yōu)先發(fā)展的城市區(qū)域，不能全面鋪開(kāi)，一概而論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：全面實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本條件已經(jīng)完全具備。第一，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力可以確保基金的穩(wěn)定、及時(shí)到位；第二，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位降低，農(nóng)民涌入城市務(wù)工，留守農(nóng)民老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率急劇下降，亟待生活保障制度的實(shí)行；第三，信息的發(fā)達(dá)使得政府的宣傳及時(shí)到位，使農(nóng)民意識(shí)到社會(huì)保障的重要性，全民參保意識(shí)顯著提高；第四，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不平衡，因此不能在農(nóng)村社保工作上再出現(xiàn)偏差，應(yīng)該因地制宜，針對(duì)各地的實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整政策方向，在全面鋪開(kāi)的基礎(chǔ)上，讓每位農(nóng)民都能得到社會(huì)保障的福利。

在責(zé)任主體的選擇上，學(xué)者普遍認(rèn)為，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起社會(huì)保障基金的主要責(zé)任。第一，國(guó)家強(qiáng)制力可以保證財(cái)政供款及時(shí)；第二，各級(jí)政府主管部門(mén)可以有效施行監(jiān)督機(jī)制；第三，社會(huì)保障本身就是政府行為，政府的責(zé)任不可推卸；第四，傳統(tǒng)農(nóng)村社保具有商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)，政府職責(zé)的缺失使得農(nóng)村社保失去了社會(huì)共濟(jì)性的特點(diǎn)。個(gè)別學(xué)者提出一種擔(dān)憂(yōu)，中國(guó)有七億農(nóng)民，而政府的財(cái)力畢竟有限，一旦資金鏈斷檔，補(bǔ)貼責(zé)任將不知由誰(shuí)承擔(dān)。他們認(rèn)為，養(yǎng)老金領(lǐng)取高峰期尚未到來(lái)，必須提前未雨綢繆，防患于未然。學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)議，無(wú)疑給制度的本身提出許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也使政府和全社會(huì)可以站在現(xiàn)實(shí)角度理性思考問(wèn)題。新制度的推行必須要摒棄舊制度的缺點(diǎn)，要考慮周全，一方面考慮國(guó)家綜合實(shí)力，另一方面考慮社會(huì)、農(nóng)民本身的能力，不能將一項(xiàng)社會(huì)福利衍變成為國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的SWOT分析

2011年9月舉行的“全國(guó)農(nóng)村老齡問(wèn)題高峰論壇”上了這樣一組數(shù)據(jù)：第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，農(nóng)村人口的老齡化比例為15.40%，已高出全國(guó)平均值。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，國(guó)家首先開(kāi)展了城市社保工作，經(jīng)過(guò)十幾年的飛速發(fā)展，城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，城市人口老有所養(yǎng)、老有所依的問(wèn)題已得到基本解決。不過(guò)，由于農(nóng)村一直是以家庭和土地養(yǎng)老方式為主，大量青壯勞力的流出使得這一方式受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村對(duì)社會(huì)保障這一公共產(chǎn)品的需求與日俱增。在這種情況下，依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)解決農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、養(yǎng)老等問(wèn)題，滿(mǎn)足農(nóng)民的自身需求，已成為當(dāng)務(wù)之急。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保制度”）要求，只要農(nóng)民參保就有補(bǔ)貼。政府對(duì)于正常連續(xù)繳費(fèi)的農(nóng)民參保人會(huì)給予補(bǔ)貼，實(shí)行統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合。新制度的門(mén)檻低，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了不同繳費(fèi)檔，農(nóng)民可根據(jù)自身情況靈活進(jìn)行選擇。新農(nóng)保制度還特別關(guān)注了一些特殊群體，如殘疾人（一、二級(jí)）、享受低保人員等，達(dá)到政策要求的這類(lèi)人員，既不需要繳納個(gè)人賬戶(hù)費(fèi)用，還會(huì)享受政府補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性。在政府工作計(jì)劃中，還把被征地農(nóng)民、農(nóng)民工做為重點(diǎn)扶助對(duì)象，依農(nóng)民工的流動(dòng)性特點(diǎn)，設(shè)立可在城市間聯(lián)網(wǎng)、調(diào)整轉(zhuǎn)換的方式，提高機(jī)動(dòng)性。由此可見(jiàn)，新農(nóng)保制度的施行對(duì)于解決老有所養(yǎng)、老有所依的問(wèn)題十分有益。

“三農(nóng)”問(wèn)題的提出，體現(xiàn)了國(guó)家依靠工作反哺農(nóng)業(yè)的決心。以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，主要是要解決城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正是先從基本生活保障上解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，帶動(dòng)農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障。另一方面，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也可以解決農(nóng)民勞動(dòng)與就業(yè)問(wèn)題。通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)格局，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制，使得農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化水平大大提高，通過(guò)建立城鄉(xiāng)市場(chǎng)，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制、合理的分配制度及保障制度，使農(nóng)民在家鄉(xiāng)也能實(shí)現(xiàn)務(wù)工，改善農(nóng)民外出就業(yè)現(xiàn)象。

近幾年，農(nóng)村家庭普遍面臨空巢現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)用地的征用、農(nóng)民外出務(wù)工、人口老齡化，使得農(nóng)村家庭的結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化。勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移使得空巢家庭越來(lái)越多，而留守人員普遍勞動(dòng)力降低或喪失，維持基本生活都比較困難，子女無(wú)法在身邊養(yǎng)老問(wèn)題愈加突出。新制度的實(shí)施，首先會(huì)緩解留守人員的生活壓力，也會(huì)減少外出勞動(dòng)力的后顧之憂(yōu)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的建立，在增加農(nóng)民留在家鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也解決了一部分老人的養(yǎng)老問(wèn)題。

城市和農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)體系的公平、穩(wěn)步發(fā)展，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要體現(xiàn)。全面推行農(nóng)村社保制度，有利于農(nóng)民的教育、務(wù)農(nóng)、務(wù)工、就業(yè)等方面機(jī)率的提高。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家的進(jìn)步，社保制度的發(fā)展不能只講效率。擴(kuò)大覆蓋面要在保證公平公正的基礎(chǔ)上，要盡可能地實(shí)現(xiàn)社保制度的最終目的———人文關(guān)懷。在實(shí)施過(guò)程中，更要注重公平公正對(duì)待每一個(gè)農(nóng)民個(gè)體，真正讓社保制度發(fā)揮出社會(huì)補(bǔ)償作用。

新農(nóng)保制度的基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想還停留在《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》上，除此以外沒(méi)有頒布任何相關(guān)的法律進(jìn)行約束，使得我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺少法律層面的效力。由于缺少法律約束，各級(jí)政府對(duì)制度的執(zhí)行力也不盡人意。發(fā)展不平衡、效率低下、存在克扣截留等不正常現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。因此，在2000年至2006年期間，農(nóng)村參保人數(shù)明顯下降，表現(xiàn)出了極大的不穩(wěn)定性，農(nóng)民的參保意識(shí)開(kāi)始動(dòng)搖。法律制度的缺失，成為社保制度有效實(shí)施的最大障礙。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚未建立健全，執(zhí)行過(guò)程完全依賴(lài)行政手段，而行政權(quán)利在百姓心中是最容易被利益驅(qū)化的，缺乏公平性、權(quán)威性?；鸬谋９芎桶l(fā)放缺少透明度，主管部門(mén)壟斷權(quán)利，各地因社保金挪用、截留而發(fā)生的貪污腐敗、行政失職等現(xiàn)象屢有發(fā)生。在這種情況下，社會(huì)呼喚國(guó)家成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理部門(mén)，建立行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制，保證和促進(jìn)制度的實(shí)施和發(fā)展。

盡管各地都出臺(tái)了維護(hù)農(nóng)民工的政策，一些城市還建立了農(nóng)民工勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)民工務(wù)工、就業(yè)提供了良好的服務(wù)。但是，拖欠工資、工傷和職業(yè)病得不到賠償和救治、子女上學(xué)難、工作不穩(wěn)定等現(xiàn)象還非常普遍。這些現(xiàn)象也使得農(nóng)民工不停在各城市間輾轉(zhuǎn)。在這種情況下，社保制度如何能適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)性特點(diǎn)，既能及時(shí)轉(zhuǎn)入農(nóng)民工新到城市，又能保證不會(huì)因頻繁的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出而使資料出現(xiàn)偏差，這是一項(xiàng)重要課題。如果這項(xiàng)課題不能得到解決，那么這部分流動(dòng)大軍將會(huì)是首先放棄參保的人群，無(wú)疑會(huì)造成制度實(shí)施的巨大阻力。

在養(yǎng)老金發(fā)放過(guò)程中，因?yàn)楦鞯乩U費(fèi)過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)和要求不統(tǒng)一、領(lǐng)取方式不靈活等問(wèn)題，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納和領(lǐng)取成為了農(nóng)民的精神負(fù)擔(dān)。許多農(nóng)民對(duì)于政策的理解出現(xiàn)偏差，形成一種個(gè)人沒(méi)有享受到待遇反而還要支出的不正確觀念。歸根究底，這都不是農(nóng)民的錯(cuò)，是政府主管部門(mén)的宣傳解釋不到位。有些部門(mén)負(fù)責(zé)人，對(duì)于農(nóng)民的疑問(wèn)不屑一顧，只言片語(yǔ)便打發(fā)了；有些負(fù)責(zé)人甚至自身對(duì)政策的理解都不透徹，更別提為百姓正確解答。較低的工作效率、不及時(shí)的宣傳、不恰當(dāng)?shù)慕獯?，都成為了?guó)家實(shí)施這項(xiàng)惠民政策的絆腳石。政府應(yīng)該切實(shí)擔(dān)當(dāng)起職責(zé)，做好相關(guān)人員的培訓(xùn)，提升為農(nóng)民兄弟服務(wù)的意識(shí)。只有把政策解釋到實(shí)處，才能把制度落實(shí)到實(shí)處，才能使老百姓真正得到實(shí)惠。

總理于2011年6月1日主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議討論決定自2011年7月1日起，啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，2011年底實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)覆蓋范圍達(dá)到60%的地區(qū)，在2012年在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策，是一項(xiàng)加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的重要工程，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、提高農(nóng)民生活質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。要特別強(qiáng)調(diào)的是，在開(kāi)展試點(diǎn)的過(guò)程中，還要注意科學(xué)選擇不同類(lèi)型的試點(diǎn)，使試點(diǎn)具有廣泛的代表性，這樣才能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)逐步推廣、探索經(jīng)驗(yàn)奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)在實(shí)施過(guò)程中，必須正確把握和嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院要求的“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，認(rèn)真切實(shí)貫徹落實(shí)中央確定的各項(xiàng)政策措施，同時(shí)必須要確保政府補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位，保證基金安全，絕不允許任何層級(jí)單位擠占挪用。各級(jí)政府和相關(guān)單位更要特別重視，加強(qiáng)責(zé)任心，認(rèn)真履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，互相監(jiān)督檢查，在多方合力下，保證政策全面落實(shí)到基層，真正給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠。在市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中，商業(yè)保險(xiǎn)積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，具有極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)處理能力。在中間服務(wù)中，商業(yè)保險(xiǎn)在管理結(jié)算、支付效率、運(yùn)作流程上能夠提供一系列專(zhuān)業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如果能將商業(yè)保險(xiǎn)加入到社會(huì)養(yǎng)老保障當(dāng)中來(lái)，將會(huì)成為運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制改善公共服務(wù)的最有力武器，成為提高社會(huì)保障水平的最佳手段。所以，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用，將對(duì)完善社會(huì)養(yǎng)老保障制度的結(jié)構(gòu)起到支持作用。

經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展使全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)處于一種非均衡狀態(tài)，具體表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、住房、收入、社會(huì)保障等各個(gè)方面。收入水平?jīng)Q定消費(fèi)水平，只有增加農(nóng)民收入才能提高農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)能力，才能有效地開(kāi)拓農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。然而，目前農(nóng)民的收入仍處于較低水平。只有盡快改善城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r，縮小貧富差距，使城市人和農(nóng)民均能享受平等的生活，才能保障國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。老年人口的比例同勞動(dòng)力的總負(fù)擔(dān)率成正比，老年人口比例小，則勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)輕，老年人口比例大，則勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)重。當(dāng)人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重時(shí)，則退休金、養(yǎng)老金的領(lǐng)取人數(shù)越來(lái)越多，國(guó)家財(cái)政壓力將急劇增大，社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，家庭的養(yǎng)老責(zé)任更加繁重。老齡人口的醫(yī)療費(fèi)、保健費(fèi)、生活費(fèi)用支出會(huì)隨著老齡人口的增多而拉高，而對(duì)于住房、電器、私家車(chē)輛等消費(fèi)品的需求將大大降低。消費(fèi)重心的偏移以及消費(fèi)能力的減退，必然會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。步入老年后，老年人的社會(huì)角色已完成，可以回歸家庭安度晚年，因此收入趨于穩(wěn)定，個(gè)人儲(chǔ)蓄將大大減少，將會(huì)限制社會(huì)投資的發(fā)展。老年人口比例的上升則意味著勞動(dòng)力人口比例的下降，導(dǎo)致勞動(dòng)力的缺乏，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為不利。而農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象更為嚴(yán)重，必將制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜合以上SWOT形式的分析，可以得出這樣一個(gè)基本結(jié)論，即完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系，應(yīng)該包括制度體系、管理服務(wù)體系、監(jiān)管體系三個(gè)方面內(nèi)容，這是構(gòu)成驅(qū)動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)前進(jìn)的“三個(gè)輪子”，三者之間是相互影響、相輔相成的，任何一方的缺失或短板，都會(huì)影響社會(huì)保險(xiǎn)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，削弱社會(huì)保險(xiǎn)的功效。制度是前提，是根本，沒(méi)有制度，就無(wú)從談及管理服務(wù)與監(jiān)管，而管理服務(wù)與監(jiān)管是基礎(chǔ)，是保證，沒(méi)有健全完善的管理服務(wù)與監(jiān)管，再好的制度都不能很好地落實(shí)，農(nóng)民就很難感受到制度的好處，制度就不能得到農(nóng)民的擁護(hù)，實(shí)施效果就會(huì)打折扣以至難以持續(xù)。就當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、發(fā)展而言，更是如此，更須高度重視，三者不可偏廢。