城鎮(zhèn)化建設(shè)下土地行政管理思考

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[摘要]在新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過(guò)去快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于土地行政管理工作不到位導(dǎo)致的糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)和諧、土地粗放利用等一系列問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，研究和探索土地行政管理應(yīng)采取的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]土地行政管理、新型城鎮(zhèn)化、土地征收、土地資源管理

1引言

過(guò)去20年間中國(guó)經(jīng)歷了前所未有的最大規(guī)模、最快速度的城鎮(zhèn)化過(guò)程。從1978年改革開(kāi)放至2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由19.4%提高了37.95%，達(dá)到57.35%。然而中國(guó)城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)都存在“冒進(jìn)式”和“攤大餅式”的發(fā)展現(xiàn)象，導(dǎo)致了外表繁華而內(nèi)里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中明顯的“重城輕鎮(zhèn)”、“重大城輕小城”的政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸突出、大小城鎮(zhèn)差距拉大。針對(duì)上述嚴(yán)峻問(wèn)題，中共十八大提出要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并針對(duì)土地資源利用現(xiàn)狀，提出要樹(shù)立資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化新思路、走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。土地行政管理是指為了當(dāng)前和未來(lái)的社會(huì)整體利益，以政府作為管理者對(duì)土地進(jìn)行有效配置和持續(xù)利用。在此新背景下，土地行政管理任務(wù)十分繁重，在面臨新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，必須要抓重點(diǎn)解決突出問(wèn)題：把“保資源、保權(quán)益、保生態(tài)”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類(lèi)所有權(quán)不平等的矛盾、行政管理者缺乏監(jiān)督機(jī)制等影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的問(wèn)題。與此同時(shí)，政府作為土地行政管理者在行政過(guò)程中的無(wú)作為、錯(cuò)作為導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的問(wèn)題和更加激烈的矛盾，例如低價(jià)征收農(nóng)民土地后高價(jià)出讓土地使農(nóng)民利益受損、土地尋租現(xiàn)象層出不窮等。綜上所述，總結(jié)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府作為土地行政管理者出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯(cuò)誤行為。

2新型城鎮(zhèn)化對(duì)政府提出的要求

新型城鎮(zhèn)化是以發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質(zhì)量為內(nèi)涵，尋求大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程之中，土地行政管理行為則存在當(dāng)官的“一言堂”、拍腦子就想出來(lái)的規(guī)劃、違規(guī)賣(mài)地等以及層出不窮的土地尋租等問(wèn)題，這與我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展以及健康發(fā)展要求背道而馳，因此新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本

新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵之一即以人為本的民生城鎮(zhèn)化。人是城市的主體，是利用土地的主體，在城市的設(shè)計(jì)建設(shè)和土地利用規(guī)劃中必須堅(jiān)持以人為本的原則，體現(xiàn)人與規(guī)劃、人與政府、人與土地的和諧統(tǒng)一。

2.2多規(guī)合一

要推進(jìn)城市化又好又快發(fā)展，必須要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展。之前我國(guó)三大規(guī)劃：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃五年、土地利用總體規(guī)劃十年或十五年、城市總體規(guī)劃二十年。三個(gè)主題規(guī)劃的不銜接導(dǎo)致我國(guó)土地利用不合理，土地違規(guī)違法利用等問(wèn)題頻發(fā)、各部門(mén)間的意見(jiàn)不統(tǒng)一行政管理效率慢、成績(jī)差。所以一定要銜接好各部門(mén)，統(tǒng)一各部門(mén)間的意見(jiàn)，整合各部門(mén)間的利益。

2.3以市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)為主，政府起規(guī)劃引導(dǎo)作用

市場(chǎng)、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)是資源配置的最有效手段，可中國(guó)之前的劃撥土地和協(xié)議出讓土地的出讓方式經(jīng)常是從政府作為一個(gè)土地的所有者從獲得個(gè)人利益的角度而不是從公眾利益的角度出發(fā)進(jìn)行管理。例如土地地價(jià)管理中政府在用協(xié)議出讓方式出讓土地時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。即高污染低產(chǎn)出的企業(yè)賄賂當(dāng)?shù)卣袡?quán)者后，能夠以極低的土地出讓金獲得土地的使用權(quán)，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋刭|(zhì)量造成了極大地破壞。所以政府應(yīng)退出參與者的角色，重歸引導(dǎo)者的角色。

3土地城鎮(zhèn)化過(guò)程中由于行政管理不到位出現(xiàn)的問(wèn)題

3.1土地利用效率較低，土地內(nèi)涵挖潛不足

從耕地利用層面分析，即便中國(guó)已建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但例如耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策的重點(diǎn)仍然是保持?jǐn)?shù)量單指標(biāo)平衡而非數(shù)量、質(zhì)量綜合指標(biāo)的平衡，使得耕地質(zhì)量得不到保障。而中國(guó)短缺的耕地資源不僅面臨著城鎮(zhèn)化用地需求的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)要考慮產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值差比過(guò)大引起的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失，從而導(dǎo)致耕地拋荒、棄耕、復(fù)種次數(shù)降低等耕地利用效率下降現(xiàn)象。從建設(shè)用地利用層面分析，由于地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政、注重經(jīng)濟(jì)效益，為追求政績(jī)及城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，甚至成為土地違法主體，種種行為導(dǎo)致城市土地利用規(guī)模得不到有效控制。在土地利用方面僅注重?cái)?shù)量、忽視土地利用質(zhì)量，造成城市閑置土地?cái)?shù)量過(guò)大。根據(jù)土地利用處數(shù)據(jù)，2016年湖南省閑置土地共817.67hm2，其中未處置面積444.99hm2。

3.2快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的耕地及糧食安全問(wèn)題

在耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的背景下，城鎮(zhèn)化占用了城市周邊大量的優(yōu)質(zhì)耕地，而農(nóng)田的大量喪失以及農(nóng)村勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降。雖然有18億畝耕地紅線及耕地占補(bǔ)平衡政策的約束，但是優(yōu)質(zhì)耕地后備資源的短缺，單一的耕地后備資源開(kāi)發(fā)模式既滿足不了社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)耕地?cái)?shù)量的需要，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡。但政府之前占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田補(bǔ)以旱地、劣等地的現(xiàn)象卻層出不窮，而且《土地管理法》對(duì)于新增建設(shè)用地占用耕地只要求繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，并未強(qiáng)制要求執(zhí)行耕地開(kāi)墾及耕作層表土剝離工作。而農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這一過(guò)程又一般是不可逆的，導(dǎo)致耕地面積增減掛鉤但是耕地質(zhì)量無(wú)法得到保障，由此使得糧食減產(chǎn)和國(guó)家糧食安全受到了威脅。

3.3被征地農(nóng)民利益沒(méi)有得到保護(hù)

政府作為土地征收的執(zhí)行者與判決者，在土地征收行為中存在曲解政策、缺乏監(jiān)督機(jī)制、征收管理程序缺乏透明度等突出問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中、公共利益無(wú)明確界定的情況下，犧牲農(nóng)民合法利益，將土地低價(jià)從農(nóng)民手中獲取，濫用征地權(quán)利剝奪農(nóng)民利益后高價(jià)將土地出讓。開(kāi)發(fā)商由低價(jià)購(gòu)地節(jié)省了大量成本，地方政府從土地出讓金中獲取高額利潤(rùn)，而被征地對(duì)象卻無(wú)法分享城鎮(zhèn)化收益。與此同時(shí)，政府作為征收行為的執(zhí)行者、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，沒(méi)有保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，而是參與征地行為，同開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民形成對(duì)立面攫取征地利潤(rùn)。例如制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是按原用途產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有體現(xiàn)土地變換用途后的潛在收益。按征收補(bǔ)償規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。以全省糧食單產(chǎn)406.87kg/667m2，現(xiàn)行糧食收購(gòu)價(jià)2.72元/kg，征收最高倍數(shù)計(jì)算每667m2僅33000元，沒(méi)有與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，無(wú)法體現(xiàn)土地的利用價(jià)值及對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明顯偏低也代表著農(nóng)民的基本權(quán)益在與政府權(quán)力對(duì)抗中處于絕對(duì)劣勢(shì)地位，合法權(quán)利不能得到維護(hù)，這都將引起農(nóng)民對(duì)于失去土地后的安置以及社會(huì)保障問(wèn)題擔(dān)憂，成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

3.4政府、企業(yè)的土地尋租行為影響

土地行政管理者的尋租行為是指管理者利用其所掌握的政治權(quán)利依靠政治行動(dòng)而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)重新分配產(chǎn)權(quán)，將屬于公共或別人的利益，通過(guò)再分配性的政治干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽约旱乃饺死妗ぷ庑袨閷⒃斐赏恋刭Y源的大量浪費(fèi)，不利于土地市場(chǎng)的健康發(fā)展、公平公正交易秩序的建立，從而致使土地資源配置扭曲。尋租行為中由于政府通過(guò)征地和批租土地獲利極高，企業(yè)圈地倒手獲利很大，地方政府官員亦可中飽私囊故而層出不窮。而以低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)的情況則妨礙了按供需對(duì)于國(guó)土資源的宏觀調(diào)控，偏離了土地資產(chǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本價(jià)值規(guī)律，進(jìn)一步導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)緊張和建設(shè)用地粗放利用。尤其在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金，追求發(fā)展速度，零地價(jià)、負(fù)地價(jià)等優(yōu)惠政策；企業(yè)為了發(fā)展籌集資金，與政府共同分割土地出讓金利潤(rùn)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮掩護(hù)下導(dǎo)致了政府和企業(yè)大量圈占土地并產(chǎn)生大量閑置土地，使土地利用率低下，資源浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重。

3.5忽視土地污染問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境惡化

由于不注重土地利用過(guò)程中的保護(hù)，土地利用方式和土地利用結(jié)構(gòu)的改變極大地影響了土地生態(tài)系統(tǒng)的組成和結(jié)構(gòu)，帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，導(dǎo)致生態(tài)效益的降低。而政府為了追求經(jīng)濟(jì)利益，引進(jìn)高污染企業(yè)在當(dāng)?shù)芈涞兀瑢?dǎo)致土地污染、土壤破壞、水污染等問(wèn)題。

4對(duì)土地行政管理的改進(jìn)建議

4.1落實(shí)土地利用規(guī)劃，注重土地存量挖潛

發(fā)掘存量土地潛力，保證城市化發(fā)展的用地需要，提高土地集約利用水平。利用閑置土地對(duì)于閑置滿1年的，要依法收取土地閑置費(fèi)；閑置滿2年的，除因不可抗力或政府及相關(guān)部門(mén)的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的外，依法無(wú)償收回土地使用權(quán)；對(duì)于已經(jīng)動(dòng)工的項(xiàng)目閑置土地，項(xiàng)目、資金落實(shí)不到位，近期難以繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的，要擬定處置方案，有償收回土地使用權(quán)。引導(dǎo)城市住宅、商業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)同舊城改造有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)進(jìn)行舊村改造和“空心村”治理。

4.2多規(guī)合一

針對(duì)我國(guó)城市空間規(guī)劃體系的規(guī)劃種類(lèi)豐富、不同行政部門(mén)應(yīng)用的體系不同、信息協(xié)調(diào)不充分，導(dǎo)致規(guī)劃之間的銜接性不強(qiáng)，有時(shí)存在矛盾沖突、行政資源集約程度不高，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本增加。落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的三規(guī)合一甚至多規(guī)合一，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一個(gè)藍(lán)圖。通過(guò)逐步形成規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，解決現(xiàn)有規(guī)劃上的規(guī)劃主體不統(tǒng)一、規(guī)劃期限不對(duì)接，上位規(guī)劃缺失的問(wèn)題，將是對(duì)規(guī)劃體制的重要完善，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并在更大尺度上建立一個(gè)統(tǒng)一的一張圖規(guī)劃管理平臺(tái)，便于規(guī)劃工作的科學(xué)開(kāi)展。

4.3破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化過(guò)程中，由于一般是自發(fā)的分散性流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)區(qū)域局限于本村或者本組的農(nóng)戶之間。流轉(zhuǎn)形式單一，大多以轉(zhuǎn)包為主，且流轉(zhuǎn)的土地非糧化和非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)（用于園地或者觀光旅游地），土地流轉(zhuǎn)效益低，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，其價(jià)格多數(shù)偏低，甚至出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)箳飕F(xiàn)象。就需要政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行約束，對(duì)轉(zhuǎn)包、租賃及多種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行鼓勵(lì)，禁止流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)。

4.4加強(qiáng)官員道德修養(yǎng)，提升官員素質(zhì)

產(chǎn)生腐敗的因素很多，其中道德這個(gè)因素不可忽視。人的道德素質(zhì)的高低與腐敗現(xiàn)象的多少成反比關(guān)系，道德素質(zhì)提高了，腐敗現(xiàn)象就會(huì)減少。官員的道德品質(zhì)是否高尚直接長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響一個(gè)國(guó)家的發(fā)展和全體國(guó)民的道德素質(zhì)及修養(yǎng)的提高。所以，要加強(qiáng)官員道德修養(yǎng)，提升官員素質(zhì)。

4.5認(rèn)清政府的職能定位

政府作為土地行政管理的執(zhí)行者，在土地行政管理體系中應(yīng)充當(dāng)監(jiān)督者、引導(dǎo)者的角色。因?yàn)橥恋厥菄?guó)家之根本，土地行政管理中所囊括的地籍、地價(jià)、地租管理等都與國(guó)民息息相關(guān)。政府如果成為控制者、參與者必然會(huì)從自己的利益角度出發(fā)，無(wú)法從公眾利益角度作出真正有利于人民的政策決策。

4.6改革土地征收有關(guān)制度

應(yīng)改革征地制度，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民有社會(huì)保障。現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以年產(chǎn)量產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)，但最高也不超過(guò)30倍。而現(xiàn)在物價(jià)水平較高，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低，尤其是失地農(nóng)民無(wú)其他收入來(lái)源，所以應(yīng)重視相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的完善。政府參與征地行為時(shí)，應(yīng)作為服務(wù)方開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查，將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等主要內(nèi)容進(jìn)行評(píng)測(cè)，并在所在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行公告，聽(tīng)取組織和農(nóng)民意見(jiàn)。公告后對(duì)于草案進(jìn)行修改定審再次公告，并將最終定價(jià)權(quán)與農(nóng)民一起分享，使農(nóng)民得到公平合理補(bǔ)償，保障農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。還可建立發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)移制度，例如跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移等，這樣可以使農(nóng)村地區(qū)也能享受現(xiàn)代化成果。

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作者：李卓琳 單位：湖南師范大學(xué)