農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

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摘要：我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在水平滯后、質(zhì)量不高、集約性不夠、布局不合理、發(fā)展不平衡、路徑和方法不可持續(xù)等問題。當前，必須深化農(nóng)村改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化科學發(fā)展，實行土地與戶籍聯(lián)動改革，推動農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化。科學規(guī)劃，合理布局，改善城鎮(zhèn)環(huán)境，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理機制。只要我們真正抓住了“農(nóng)民工市民化”這個城鎮(zhèn)化的主體，城鎮(zhèn)化的道路就不會走偏。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；產(chǎn)業(yè)

一、我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

當前我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展態(tài)勢，能不能持續(xù)？如果能，那么中國將會出現(xiàn)一個非常大的飛躍。如果不能持續(xù)，那也可能會陷入一場非常大的危機。從目前來看，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在諸多問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變。

（一）城鎮(zhèn)化水平滯后

目前，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率一般都在80％以上，而我國城鎮(zhèn)化率則只有50％多點，相比之下，我國落后了30多個百分點。就連人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國城鎮(zhèn)化率也已經(jīng)在60％以上，我國相比較也落后了10多百分點。就一般規(guī)律而言，一個國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化率在30％～70％之間，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段。我國1996年城鎮(zhèn)化率達到30％以后，城鎮(zhèn)化速度明顯加快，年平均增長1．25百分點，到2020年，預計城鎮(zhèn)化率達到60％左右，才接近目前人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國的城鎮(zhèn)化水平。又據(jù)國家人口計生委預測，2016年前后，我國15～59歲勞動年齡人口達到9．3億峰值后開始減少，到2025年將降到9億以下，如不改變目前城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑和模式，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平將會繼續(xù)受到影響。又有專家預計，到本世紀中葉，也就是基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時候，我國的城鎮(zhèn)化率也只是可能達到70％左右①［1］103。

（二）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

從城鎮(zhèn)居民構(gòu)成分析，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)為農(nóng)民工沒有真正轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。當前，我國城鎮(zhèn)化率雖然已經(jīng)超過了51％，但這是按常住人口數(shù)量進行統(tǒng)計的，也就是我國目前的城鎮(zhèn)化率51％以上是名不符實的。國家統(tǒng)計局2013年5月27日的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，我國農(nóng)民工總數(shù)達到26261萬人，其中外出農(nóng)民工16336萬人。也就是說2．6億多農(nóng)民工作為一個整體已經(jīng)變成城鎮(zhèn)居民的一部分，而實質(zhì)上這部分群體并沒有真正融入城鎮(zhèn)，他們雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻被城市邊緣化，并沒有享受到城鎮(zhèn)居民的待遇。中國社會科學院的2013年《城市藍皮書》認為，中國真實的完全城鎮(zhèn)化率只有42．2％。而這一數(shù)據(jù)比國家統(tǒng)計局公布的2012年常住人口城鎮(zhèn)化率52．6％，低了10．4百分點?？磥恚?．6億多農(nóng)民工是被城鎮(zhèn)化了，他們的偽城鎮(zhèn)化提高了我國城鎮(zhèn)化率的10．4百分點。處于城鄉(xiāng)“兩棲”生活的農(nóng)民工，他們要真正融入城鎮(zhèn)，還有相當長的路要走，政府還有大量工作要做，這也就是我國城鎮(zhèn)化留下的巨大欠賬。農(nóng)民工及其家屬沒有真正轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，既影響城鎮(zhèn)化經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略功能發(fā)揮，又導致一系列城鄉(xiāng)經(jīng)濟和城鄉(xiāng)社會發(fā)展失衡和不穩(wěn)定問題。如農(nóng)村“空心化”與城市“空城化”并存。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速推進，農(nóng)村常住人口逐漸減少，農(nóng)村、小城鎮(zhèn)迅速變老（剩下老人）、變小（剩下孩子）。目前我國農(nóng)村留守老人達5000萬，農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過6000萬。很多村莊出現(xiàn)了“人走房空”現(xiàn)象，并由人口空心化逐漸演化為人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施整體空心化。隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進，出現(xiàn)了越來越多的新規(guī)劃高標準建設(shè)的城市新區(qū)，新建了大量樓盤，造成了嚴重的供過于求。那些被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工進城后發(fā)現(xiàn)，變不了身份（還是農(nóng)民），買不起房，尷尬的身份、巨大的壓力，其造成的結(jié)果先是老家村鎮(zhèn)空心化，接著是所在居住城市空城化。加之國家對房地產(chǎn)業(yè)實行宏觀調(diào)控，導致樓盤銷售困難，無人居住，因此三四線城市出現(xiàn)空城化也就不可避免。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展集約性不夠

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏科學規(guī)劃，這種粗放式發(fā)展模式造成我國城鎮(zhèn)化發(fā)展難以為繼。主要表現(xiàn)在：不顧客觀條件和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律盲目擴張，盲目攀比；不加控制地開發(fā)土地；能源資源高消耗高浪費現(xiàn)象嚴重，環(huán)境污染持續(xù)惡化，造成了經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)建設(shè)的失衡。直面全國各地存在程度不同的城鎮(zhèn)化粗放式發(fā)展的問題，早在2000年國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展若干意見》中就已明確警示，問題在沒有適時出臺相關(guān)政策與法規(guī)。與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國城鎮(zhèn)地域單位面積的產(chǎn)出水平也不高。深圳是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平相當高的城市，但平均每平方公里的GDP僅為4億元，而我國香港地區(qū)是14億元，新加坡是18億元，差距非常之大。這說明，即使我國不再擴大現(xiàn)有城鎮(zhèn)的面積，通過提高集約化程度，經(jīng)濟增長也還有非常大的發(fā)展空間。

（四）整體布局不合理

從城鎮(zhèn)形態(tài)分析，不同規(guī)模和層級城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在：過度依賴超級和特大城市；城市群數(shù)量不足，質(zhì)量又不高；中小城市人口密度低，潛力沒有充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)規(guī)模小，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，陷入脫離實體經(jīng)濟支撐的“空心城”陷阱，服務(wù)功能又不到位，吸納農(nóng)村人口有限，1．9萬個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均僅為7000多人。不同規(guī)模和層次城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)。如以土地資源浪費為例，2012年，建制鎮(zhèn)建成區(qū)人均占地高達219平方米，是設(shè)市城區(qū)人均占地的2．23倍和縣城的1．92倍。我國百萬人以上的50座主要城市，由于人口過度集中造成空氣污染、交通擁擠、資源能源緊缺等諸多“大城市病”已越發(fā)顯現(xiàn)。我國北上廣等大城市則出現(xiàn)了嚴重的“大城市病”，且已出現(xiàn)發(fā)達國家才有的“逆城市化”趨勢，而中西部大多數(shù)地區(qū)則顯然與之相反。由于資金、項目向沿海發(fā)達地區(qū)高度集中，中西部地區(qū)的人口就不斷流向這些地區(qū)。在東南沿海發(fā)達地區(qū)的很多地方，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模都已經(jīng)超過了當?shù)刭Y源環(huán)境的承載能力。中國的城鎮(zhèn)化畢竟已不是初級工業(yè)化階段的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)實的國情迫使我們不能照搬別國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，必須與新型工業(yè)化道路相結(jié)合。當前，我們必須要高屋建瓴、擺脫只以一地一城、一市一鎮(zhèn)的局限胸懷，走一條中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路———大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。

（五）城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

從空間分布分析，東部、中部、西部城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為“東高西低”。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力差距也大，東部地級以上城市經(jīng)濟總量分別是中部和西部的3．6倍和4．7倍。全國綜合發(fā)展水平“千強鎮(zhèn)”中的95．4％分布在東部。不改變區(qū)域差距大的現(xiàn)狀，必然導致差距進一步擴大，社會成本居高不下，空間布局與資源環(huán)境承載能力不匹配，影響國家經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，我們必須要用全局眼光和戰(zhàn)略思維統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化問題，做好城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局。

（六）城鎮(zhèn)化路徑和方法不可持續(xù)

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度能這么快，除了一些客觀歷史因素之外，與低成本有很大關(guān)系。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：土地成本低；勞動力成本低；基礎(chǔ)設(shè)施不到位；社會保障體系不完善；公共服務(wù)水平低等。應該說，這都是歷史欠賬。如果按照內(nèi)在規(guī)律推進，到目前這個水平后，城鎮(zhèn)化速度會逐步減慢。強行降低農(nóng)村土地、勞動力的“成本”來解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地和資金（土地財政、土地融資）等問題，這是我國目前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主要路徑和方法。《2012年中國城市競爭力藍皮書》指出：土地過度城市化，10年城市人口增長50％，建成區(qū)面積卻增加了一倍。與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化土地資源消耗比，我國是保護耕地口號最漂亮、消耗率卻是最高的國家之一。同時，“低成本”大量圈地擴張，以地生財加劇了對土地的侵蝕，大量占用耕地，還會導致農(nóng)村凋敝、農(nóng)業(yè)衰敗、威脅國家糧食安全，農(nóng)民被“邊緣化”。

二、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體措施

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題，可以歸結(jié)為兩個核心問題：一是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以人為本，反之，以犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村利益為代價，城鎮(zhèn)化將注定不可持續(xù)發(fā)展；二是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展必須遵循客觀規(guī)律，反之，不認清我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的長期性、艱巨性和復雜性，操之過急或者消極作為都必將導致社會矛盾激化，影響社會和諧與穩(wěn)定。

（一）深化改革，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化科學發(fā)展

1．土地與戶籍聯(lián)動改革

我國在城鎮(zhèn)化過程中面臨的不是建設(shè)用地絕對量的短缺，而是如何避免像迄今這樣，一方面城市擴張不斷占用優(yōu)質(zhì)耕地，一方面由于農(nóng)民離鄉(xiāng)不離土，甚至賺錢后回村蓋房又不居住，造成村莊占地不降反增，增加的面積相當于我國全部城鎮(zhèn)建成區(qū)的一半。顯然，這才是在建設(shè)用地指標與常住戶籍人口掛鉤的新型城鎮(zhèn)化進程中必須解決的真正問題。建設(shè)用地指標與常住戶籍人口掛鉤，這一做法可以發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的調(diào)節(jié)作用，這一做法會促使地方政府竭盡所能地去增加本地城鎮(zhèn)戶籍人口。因為，哪個城鎮(zhèn)吸納城鎮(zhèn)戶籍人口越多，哪個城鎮(zhèn)就能分配到更多的建設(shè)用地指標。這是以正向激勵機制，但是地方政府也必須考慮自身的承受能力。因為，新增城鎮(zhèn)戶籍人口多了，相應的住房、教育、社保、就業(yè)等民生工程問題也多了。建設(shè)用地指標與常住戶籍人口掛鉤，這一做法形成了一種內(nèi)在平衡機制，能夠抑制土地城鎮(zhèn)化的不合理膨脹，形成人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的良好局面。當前，我國城鎮(zhèn)住房保障對象主要限于本地城市戶籍人口。1．6億多外出農(nóng)民工則在體制之外，而這些外出農(nóng)民工對高房價、高房租都是難以承受的。他們是真正需要住房保障的，而由于體制原因，他們沒能享受到。他們大多在城市努力打拼，賺錢后回家鄉(xiāng)蓋房，蓋好的新房平時又不居住只是過年回家住。他們在城市找租金相對低點的“城中村”和“城郊村”暫時租住。筆者認為，在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，可以允許流入人口較多的發(fā)達城市的“城中村”與“城郊村”的農(nóng)民以及農(nóng)村集體組織參與城市出租房的開發(fā)。對于宅基地相對畸零狹小的，可以通過置換分合來做大規(guī)模的重建與新建，并確認權(quán)利歸屬。這樣一來，可謂實現(xiàn)了多贏。外來流動人口住上了廉價的出租房，“城中村”和“城郊村”的本地農(nóng)民，因此也可以收獲房租收入，也一定程度上彌補了政府功能的缺位。政府可以考慮在“城中村”和“城郊村”地段配套建設(shè)一些接納外來務(wù)工子女的學校。外來人口住房問題和子女教育問題解決了，戶籍制度改革就實現(xiàn)了實質(zhì)性的突破。

2．推動農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

基于我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大的現(xiàn)狀，推動城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸，構(gòu)建多元化農(nóng)村公共服務(wù)供給機制，加大以工促農(nóng)力度尤為重要。在農(nóng)村大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村非農(nóng)化來推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。吸納農(nóng)村富余勞動力的主要方向是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)村大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)又將會極大地提升我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須以一、二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)和依托。既要發(fā)展餐飲業(yè)、旅店業(yè)、商業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，又要發(fā)展金融保險、信息咨詢、交通通信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我們要重點發(fā)展金融保險、信息咨詢、文化旅游、交通通信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、功能完善、輻射力強的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，提升城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能，使以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)成為城市經(jīng)濟的重要支撐和新的增長點。

3．實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟內(nèi)涵，城鎮(zhèn)化則是工業(yè)化的空間載體；城鎮(zhèn)化需要工業(yè)化帶動，也會給工業(yè)化提供支撐。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是互為動力、相互促進的。區(qū)分工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，因時制宜，合理確定工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，提高工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的速度與質(zhì)量，通過雙方的互動發(fā)展來加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。企業(yè)與產(chǎn)業(yè)集聚是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，積極引導民營企業(yè)合理布局，改變民營企業(yè)高度分散現(xiàn)象。設(shè)立工業(yè)園區(qū)，老企業(yè)搬遷入?yún)^(qū)，新企業(yè)區(qū)內(nèi)創(chuàng)建，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。要把工業(yè)園區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，同步推進，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。

（二）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)人居環(huán)境的城鎮(zhèn)化

1．科學規(guī)劃，合理布局

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的物質(zhì)載體以及城市經(jīng)濟增長和社會進步的前提條件，其發(fā)展狀況直接影響著產(chǎn)業(yè)競爭力、人力資源的吸納、城鎮(zhèn)空間布局乃至整個城鎮(zhèn)化進程的速度和質(zhì)量。為此，我們必須堅持以人為本，節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產(chǎn)的原則，科學編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，健全城鎮(zhèn)建設(shè)標準，強化規(guī)劃約束力。合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，合理確定城鄉(xiāng)居民點布局總體框架，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。穩(wěn)步推進“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部改造。注重文化傳承與保護，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境。

2．改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境

在國家實行宏觀調(diào)控政策、嚴格用地管理的大形勢中，應適時調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)的重點。充分發(fā)揮自然生態(tài)優(yōu)勢，維護和提高城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境。既改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境，也增加農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)崗位。從而實現(xiàn)部分就業(yè)非農(nóng)化、部分生活城鎮(zhèn)化、部分社會城鎮(zhèn)化。以人為本，圍繞人的全面發(fā)展、安居樂業(yè)和實現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展目標來建設(shè)好城鎮(zhèn)，管理好城鎮(zhèn)。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)以及社區(qū)文化建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村人口的集中居住，改善農(nóng)村人口的生活環(huán)境。

3．創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理機制

政府對城市的管理，要以城市規(guī)劃為依據(jù)，突出職能管理規(guī)范化、運行機制多元化兩大重點，建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、職責明確和以塊為主、條塊結(jié)合、全面參與的城鎮(zhèn)管理長效機制，把城鎮(zhèn)管理工作納入經(jīng)?；?、規(guī)范化和法治化軌道。建立城鎮(zhèn)管理目標責任制，把城鎮(zhèn)管理任務(wù)分解落實到街辦和社區(qū)，充分發(fā)揮街辦、社區(qū)和相關(guān)職能部門的積極性，齊抓共管，形成合力。加強城鎮(zhèn)管理，推動數(shù)字城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)管理和運行效率，提高信息化和精細化管理服務(wù)水平，實現(xiàn)政府部門從具體管理轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管［3］68。通過招投標引入市場競爭機制，探索市政、園林、環(huán)衛(wèi)的企業(yè)化管理模式，用品牌形象贏得市民的理解和支持，形成符合城市精神的城市管理品牌，真正形成“人民城市人民管，管好城市為人民”的城鎮(zhèn)管理機制。

三、結(jié)語

十八大報告提出了推動“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)的要求，從報告內(nèi)容來看，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。這是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”?！俺擎?zhèn)化將是中國最大的紅利”，總理在多個場合提到。新一屆政府已經(jīng)明確新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的引擎，而新型城鎮(zhèn)化的核心就是人的城鎮(zhèn)化。這樣就明確了城鎮(zhèn)化的核心和重點。實際上，只要我們真正抓住了“人”這個新型城鎮(zhèn)化的核心，“農(nóng)民工市民化”這個城鎮(zhèn)化的主體，城鎮(zhèn)化的道路就不會走偏。如何實現(xiàn)讓農(nóng)民進城“進得來、留得下、有尊嚴”，這將是任重道遠。

參考文獻：

［1］陳甬軍．中國城市化道路新論［M］．北京：商務(wù)印書館，2009．

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［3］王格芳，王成新．科學發(fā)展觀視角下的城鎮(zhèn)化研究［M］．濟南：山東大學出版社，2007．

作者:朱長根 梁海芬 單位:．江西交通職業(yè)技術(shù)學院 江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院