高等學校內(nèi)部審計工作探索

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近年來，高等學校的腐敗案件有增多之勢，2007年至2011年6月，廣西教育系統(tǒng)違紀違法涉及縣處級以上干部1303人。①可見，當前高等學校反腐倡廉工作形勢嚴峻，構(gòu)建和完善高等學校預防和懲治腐敗的風險防范體系勢在必行，因此高等學校通過加強內(nèi)部審計來控制風險已是必然之路。對此，本文通過分析高等學校風險產(chǎn)生機制的層次結(jié)構(gòu)，提出內(nèi)部審計對風險防控的必要性，進而從機構(gòu)人員、內(nèi)部控制、審計服務、職能延伸和方法創(chuàng)新等方面闡述構(gòu)建風險導向?qū)徲嫷闹饕胧?/p>

一、內(nèi)部審計在高等學校風險管理中具有重要作用

(一)完善高等學校內(nèi)部管理的制度安排。

內(nèi)部審計作為高等學校內(nèi)部管理的一個重要組成部分，與學校的其他管理機制一起擔負著健全學校一整套內(nèi)部運行機制和管理制度的重要任務，并將制度在執(zhí)行過程中遇到的問題、存在的缺陷及時向?qū)W校決策層反饋，提出完善學校內(nèi)部控制制度體系的建議，起到了高等學校自我發(fā)現(xiàn)問題、自動觸發(fā)風險規(guī)避機制的一種必要的制度自我修復作用。

(二)促進高等學校建設與服務質(zhì)量提高。

內(nèi)部審計通過滲透到高等學校經(jīng)濟業(yè)務的全過程，能夠及時發(fā)現(xiàn)高等學校經(jīng)濟業(yè)務運行過程中出現(xiàn)的問題，有針對性地提出意見和建議，促進高等學校加強管理和控制;針對不同經(jīng)濟業(yè)務的特點，采取不同的審計方法對高等學校經(jīng)濟活動進行事前、事中和事后監(jiān)督，及時糾正和制止在開展經(jīng)濟活動過程中損害國家和學校、教職工利益的行為，促進高等學校進一步健全完善內(nèi)部控制機制，增強高等學校的自我約束能力，提高內(nèi)部管理水平以促進高等學校適應新形勢發(fā)展的要求，全面提高高等教育的質(zhì)量。

(三)提高高等學校教育經(jīng)費使用效益。

目前，高等學校的教育經(jīng)費供給遠遠跟不上高等教育內(nèi)涵式的發(fā)展需要，教育經(jīng)費供求關(guān)系的相對緊張是制約高等學校改革和發(fā)展的重要因素。但從近期政府機構(gòu)和社會審計對高等教育經(jīng)費的部分審計結(jié)果來看，一方面存在高等學校教育經(jīng)費供給相對緊張的情況，另一方面也存在高等教育資源配置不盡科學、經(jīng)費使用不盡合理，沒有針對性地安排到必需的高等教育發(fā)展方向，導致高等教育經(jīng)費浪費與緊缺并存的局面。解決這一矛盾的方法是開源節(jié)流，內(nèi)部審計工作通過對教育經(jīng)費籌集和使用的監(jiān)督，通過開展審計和審計調(diào)查，確保開源渠道的暢通，并及時發(fā)現(xiàn)高等學校教育經(jīng)費使用過程中存在的問題，杜絕浪費，實現(xiàn)節(jié)流，有利于促進高等學校內(nèi)控機制的完善，加強內(nèi)部管理，提高教育經(jīng)費的使用效益。

(四)確保高等學校遵循財務法規(guī)和財經(jīng)紀律。

內(nèi)部審計依賴于其相對獨立性，通過履行對學校內(nèi)部事項的責任審計和審計調(diào)查，督促財務法規(guī)和財經(jīng)紀律的執(zhí)行與落實，幫助高等學校加強組織機構(gòu)建設和內(nèi)部管理制度建設。同時，維護財經(jīng)紀律的嚴肅性是審計法賦予內(nèi)部審計的重要職能之一，通過加強審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)揭露并打擊違法行為，積極參與治理教育亂收費和黨風廉政建設工作，是當前國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中保護干部、反腐倡廉的工作需要，有利于國家持續(xù)推進反腐敗斗爭、清理整頓干部隊伍。因此，對高等學校來說，內(nèi)部審計工作履行好內(nèi)部監(jiān)督職能，可以有效地防止各類違反財經(jīng)紀律、違背高等教育發(fā)展規(guī)律的行為發(fā)生，可以持續(xù)規(guī)范高等學校的經(jīng)濟秩序，使高等學校的各類經(jīng)濟活動健康有序地運行，確保高等學校各項財經(jīng)政策法規(guī)、管理制度的執(zhí)行和落實到位，也可以為高等學校創(chuàng)造出良好的育人環(huán)境，培養(yǎng)更多國家建設需要的人才。

二、高等學校內(nèi)部控制風險產(chǎn)生機制及其審計管控的必要性

(一)高等學校內(nèi)部控制風險的產(chǎn)生機制。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合高等教育的運行機制，高等學校內(nèi)部控制風險產(chǎn)生和傳遞的過程可以分為三個層次。

1.風險根源因素。導致高等學校風險的外部因素首先是政治因素，包括辦學方向、政策執(zhí)行等偏差造成損失的可能性。風險的社會因素是指社會制度、社會群體、文化傳統(tǒng)、道德規(guī)范、社會輿論和風俗習慣等。法律因素引致的高等學校風險也不容忽視，違反法律法規(guī)的規(guī)定將造成學校聲譽受損甚至遭受經(jīng)濟損失。風險的內(nèi)部因素有管理因素和人力因素兩個方面。管理因素是指所有者缺位，高等教育屬于準公共產(chǎn)品，財政性資金作為高等學校收入的主要來源，高等學校則要履行相應的受托責任，但高校的管理者如果個人素質(zhì)低下、管理水平不高、“一崗雙責”廉政責任承擔不到位，或者高等學校的內(nèi)部管理制度不完善等方面的原因，不能完全履行相應的職責而給高等學校造成損失。人力資源因素是指對所服務的組織即高等學校進行價值創(chuàng)造起到貢獻作用的知識、能力、技能、經(jīng)驗、體力、個性等的總稱，是高等學校最重要的教育資源。如果專業(yè)教師短缺、高層次人才流失嚴重、人力資源投入不足，不利于高等學校的可持續(xù)發(fā)展。

2.風險傳導環(huán)節(jié)。在高等學校內(nèi)部，由于風險根源要素的作用，風險產(chǎn)生后的傳導要素包括高等學校的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、支出、辦學條件、學生就業(yè)率、錄取的生源狀況等幾項，其中前五項為財務要素，反映在某一特定日期高等學校的財務狀況和某一特定時期高等學校的財務運行結(jié)果，后三項反映高等學校的辦學狀況。風險根源要素的不確定性首先會影響風險傳導要素，使其呈現(xiàn)不確定性而產(chǎn)生各種風險，導致高等學校產(chǎn)生一定程度的聲譽和經(jīng)濟損失。

3.風險效應。風險效應是風險根源因素發(fā)生變動經(jīng)過風險傳導環(huán)節(jié)對高等學校整體運行所產(chǎn)生的動態(tài)風險變化。風險根源因素中各種因素的不確定性可能會在一定程度上導致風險傳導的各個要素產(chǎn)生與預期結(jié)果的偏差，導致高等學校整體運行狀況不佳，引起財務狀況的惡化，進而造成教學科研質(zhì)量下降。這些因素持續(xù)作用，還會導致學生就業(yè)率下降和學校生源質(zhì)量的持續(xù)下降，使學校聲譽受損、學校的綜合競爭力下降。在風險效應環(huán)節(jié)中償債能力和收益能力反映高等學校的財務風險，影響高等學校是否能夠構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的財務基礎(chǔ);運行發(fā)展能力反映高等學校的內(nèi)部運行風險，涉及高等學校的學科建設、專業(yè)建設是否實現(xiàn)原定的發(fā)展目標;辦學條件、學生就業(yè)率、生源狀況反映高等學校的辦學風險，涉及高等學校對社會產(chǎn)生的影響、對社會貢獻是否能夠持續(xù)等。財務風險、內(nèi)部運行風險、辦學風險共同作用，對高等學校的內(nèi)部風險產(chǎn)生綜合效應。

(二)通過內(nèi)部審計管控高等學校風險的必要性。

一方面，內(nèi)部審計管控高等學校風險既是其內(nèi)部審計部門規(guī)避審計風險的需要，也是內(nèi)部審計管控高等學校在辦學過程中面臨不能實現(xiàn)其戰(zhàn)略發(fā)展目標時各種不確定因素產(chǎn)生風險的需要，并將其作為確定審計項目及其審計重點、開展內(nèi)部審計工作的依據(jù)。從這個角度來說，高等學校內(nèi)部審計機構(gòu)開展的風險導向?qū)徲嬍且杂绊懜叩葘W校戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的內(nèi)部運行風險為依據(jù)來確定審計項目，以其開展的能夠降低運行風險的行為作為測試重點，來評價實現(xiàn)內(nèi)部運行風險降低的充分性和有效性，并有針對性地提出降低內(nèi)部運行風險建議的一種方法。另一方面，內(nèi)部審計機構(gòu)通過提出針對性的建議，降低高等學校的內(nèi)部運行風險是高等院校實現(xiàn)其戰(zhàn)略發(fā)展目標的現(xiàn)實需要。近年來，高等教育改革持續(xù)深化，高等學校內(nèi)涵式發(fā)展中遇到的融資、合并重組、校企合作、校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、后勤社會化、開辦獨立學院等經(jīng)濟業(yè)務，經(jīng)濟行為日趨復雜，管理呈現(xiàn)多樣化和復雜化傾向，高等學校建設和發(fā)展中所存在的各種不確定性大大增加，而由此帶來的籌資、投資、合并、運行風險也越來越引起管理當局的重視。高等學校內(nèi)部審計工作應隨戰(zhàn)略發(fā)展和管理目標的變化和要求而不斷更新工作理念、更新工作方法，以內(nèi)部控制規(guī)范建設為抓手，關(guān)注高等學校管理風險發(fā)生的可能性和可能會導致的后果，使審計工作的重心前移，以量化的風險水平為重點，在評估測試風險水平的基礎(chǔ)上，有針對性地選擇審計項目開展內(nèi)部審計工作。通過這樣的選擇，使高等學校的內(nèi)部審計工作始于風險選擇，結(jié)束于風險控制和規(guī)避，使風險審計貫穿于內(nèi)部審計工作的全過程，以確保充分發(fā)揮內(nèi)部審計風險管理的積極作用。

三、推動高等學校風險導向內(nèi)部審計的舉措

(一)健全高等學校內(nèi)部審計的隊伍與機構(gòu)。

一是高等學校內(nèi)部審計人員必須牢固樹立風險意識。有力防范內(nèi)部審計風險的發(fā)生，在開展內(nèi)部審計的工作過程中，通過運用正確的審計方法及審計程序，切實把好內(nèi)部審計工作的質(zhì)量關(guān)。在執(zhí)行審計工作業(yè)務時應首先考慮可能存在的審計風險和肩負的工作使命，關(guān)注高等學校建設發(fā)展所面臨的各種風險和實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標的需要，通過對籌資、投資、合并、運行風險等進行分析和評估，有針對性地提出降低風險的建議，使學校在保證辦學社會效益、提供高質(zhì)量的高等教育服務的同時，提高高等教育經(jīng)費的使用效果和效率，最終降低審計風險。二是保證內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的相對獨立性?！秲?nèi)部審計質(zhì)量評估辦法(試行)》明確提出:“內(nèi)部審計質(zhì)量評估的內(nèi)容主要包括以下方面:內(nèi)部審計準則和內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范的遵循情況;內(nèi)部審計組織結(jié)構(gòu)及運行機制的合理性、健全性;內(nèi)部審計人員配置及專業(yè)勝任能力”等。獨立性是審計的靈魂，要充分發(fā)揮高等學校內(nèi)部審計的積極作用，關(guān)鍵在于內(nèi)部審計機構(gòu)保持相對的獨立性、在高等學校主要負責人的領(lǐng)導下開展工作。三是注重提高高等學校內(nèi)部審計人員的業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務水平。當前形勢下，高等教育向內(nèi)涵式發(fā)展，財稅管理體制改革進一步深化，高等學校新財務會計制度已正式實施，對高等學校內(nèi)部審計人員的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務工作水平提出了新的更高的要求。高等學校內(nèi)部審計人員必須注重業(yè)務知識的更新積累和擴展，通過自學、后續(xù)教育和其他形式，培養(yǎng)良好的職業(yè)道德，了解最新的財務業(yè)務知識和工作動態(tài)，提高專業(yè)勝任能力，客觀公正地開展內(nèi)部審計工作。

(二)健全完善高等學校內(nèi)部控制體系。

高等學校的內(nèi)部審計工作，無論是以國家或?qū)W校的制度為基礎(chǔ)開展審計，還是以風險為導向、結(jié)合國家或?qū)W校制度開展審計，都是以行政事業(yè)單位特別是高校內(nèi)部控制理論規(guī)范為基礎(chǔ)。由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》是從2014年開始施行，很多高等學校還沒有全面開始實施，沒有形成系統(tǒng)的權(quán)責明晰、制約有效、運行高效、科學合理的內(nèi)部控制管理機制，導致一些高等學校存在各種不正之風以及發(fā)生各種違法亂紀事件。在高等學校內(nèi)部審計領(lǐng)域?qū)嵤╋L險導向?qū)徲嫞环矫?，可以為高等學校內(nèi)部審計參與學校的風險管理角色提供基礎(chǔ)，改變高等學校內(nèi)部審計人員評價內(nèi)部運行風險和實施風險防范的方法，促進高等學校內(nèi)部審計管理與其他風險管理要素的有機結(jié)合;另一方面，內(nèi)部審計機構(gòu)站在相對獨立的角度，對學校層面內(nèi)部控制工作的組織、內(nèi)部控制機制的建設、內(nèi)部管理制度的完善、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理和其他經(jīng)濟業(yè)務等情況評估存在的風險，并從審計的角度提出風險應對措施，進而建議學校按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的要求健全內(nèi)部控制管理體系，促使學校加速建立健全內(nèi)部控制制度。

(三)提高高等學校內(nèi)部審計的服務水平。

高等學校的內(nèi)部審計工作通過履行監(jiān)督和控制功能，為提高高等學校教育經(jīng)費的使用效果和效率服務。《內(nèi)部審計質(zhì)量評估辦法(試行)》也明確提出:“內(nèi)部審計質(zhì)量評估的內(nèi)容主要包括以下方面:……各利益相關(guān)方對內(nèi)部審計的認可程度和滿意程度……”在黨的十八大要求全面提高高等教育質(zhì)量和深化財政管理體制改革的形勢下，高等學校的內(nèi)部審計工作更加應該清醒地認識到這一點，內(nèi)部審計工作的關(guān)鍵是協(xié)助學校和其他管理部門健全完善內(nèi)部控制機制，提高內(nèi)部管理水平，促進實現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。高等學校的內(nèi)部審計工作應緊緊圍繞為學校內(nèi)涵式發(fā)展和教職工提供服務這一中心，選取管理層和教職工關(guān)注的熱點、難點問題來開展審計跟蹤和調(diào)查，為管理層提供科學、合理、準確的參考信息，為教職工提供所需要的信息，為學校持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展服務。

(四)拓寬高等學校內(nèi)部審計領(lǐng)域與職能。

高等學校的內(nèi)部審計工作，在制定審計工作計劃的階段，應合理評價內(nèi)部審計風險的程度大小，以識別高等學校潛在的內(nèi)部風險領(lǐng)域。在實施內(nèi)部審計工作的過程中，需要進行廣泛的分析性測試和評估，以縮小詳細測試、詳細審計的范圍，減少一些無用的審計工作。在擬定審計報告階段，應對學校的會計報表進行整體復核，檢查是否存在異常現(xiàn)象。高等學校的內(nèi)部審計機構(gòu)及其工作人員還要與時俱進，把內(nèi)部審計工作的重點從傳統(tǒng)的財務收支監(jiān)督轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟責任審計和效益審計、績效評價上，轉(zhuǎn)變到提供管理信息和增值服務上，按照高等學校經(jīng)濟運行的規(guī)律對高等學校的經(jīng)濟活動進行跟蹤審計。嚴格按照國家關(guān)于高等學校內(nèi)部審計工作的要求，如《建設項目審計指南》、《物資采購審計指南》、《高等學校審計指南》等，推進落實內(nèi)部審計法制化、制度化和規(guī)范化，不斷完善審計抽樣、風險評估、內(nèi)部審計公示等審計方法，采取有效的措施，科學運用和進行內(nèi)部審計公示，從而拓寬審計領(lǐng)域，強化審計職能，提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量和工作水平。

(五)創(chuàng)新高等學校內(nèi)部審計工作的技術(shù)方法。

從審計工作技術(shù)上看，以風險為導向的內(nèi)部審計工作模式與其他審計模式相比，具有明顯的創(chuàng)新性，也更加優(yōu)越。這種審計工作模式使高等學校的內(nèi)部審計工作人員對可能發(fā)生的審計風險的控制由被動變?yōu)橹鲃樱軌虼龠M審計風險理論和審計實際工作的有機結(jié)合和緊密互動。以風險為導向的內(nèi)部審計工作能夠促進審計工作人員重視可能會產(chǎn)生審計風險的各個環(huán)節(jié)，促使他們根據(jù)審計風險來制定審計工作計劃，以確定收集審計證據(jù)的策略，使內(nèi)部審計的工作過程成為一個不斷克服和降低審計風險的過程。同時，還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開展基于信息系統(tǒng)的審計，并對開展以高等學校信息化為基礎(chǔ)的審計工作所涉及的方法、工具進行升級，使高等學校的內(nèi)部審計工作與時俱進，提高效率和質(zhì)量。更加注重基礎(chǔ)工作，制定完善的審計工作方案，并以風險為導向?qū)嵤┮婪▽徲?、依法處理，確保內(nèi)部審計工作的規(guī)范和合法，避免隨意審計和無序?qū)徲?。對于管理層和教職工關(guān)注的熱點問題，則需要實行全過程的審計監(jiān)督，從工作開展時即開始介入，做到事前、事中和事后審計相結(jié)合，真正做到預防、引導、監(jiān)督和服務相結(jié)合，積極防范和規(guī)避各種風險，確保學校人才培養(yǎng)和科學研究各項活動的順利開展。

作者：黃敏新 廖玉 單位：廣西財經(jīng)學院