高等教育撥款模式探析

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［提要］隨著我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，績(jī)效管理的理念受到愈來(lái)愈多的重視，績(jī)效撥款也越來(lái)越多地被關(guān)注和討論，如何對(duì)教育財(cái)政有效實(shí)施績(jī)效撥款無(wú)疑已經(jīng)成為高等教育改革所面臨的一個(gè)重要實(shí)踐課題。本文回顧高校財(cái)政撥款的發(fā)展，參考國(guó)外較為成熟的績(jī)效撥款做法，為我國(guó)高等教育撥款模式提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；財(cái)政撥款；績(jī)效管理

一、引言

教育經(jīng)費(fèi)是教育發(fā)展的重要保障。教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)籌措、有效配置和使用對(duì)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展有著極其重要的意義。因此，配置教育經(jīng)費(fèi)以及高效使用教育經(jīng)費(fèi)也是高等教育無(wú)法回避的問(wèn)題。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中提及，教育改革發(fā)展的核心任務(wù)旨在提高質(zhì)量。高等教育發(fā)展的重點(diǎn)之一在于優(yōu)化分配教育資源，如何有效分配并且管理好財(cái)政資金就十分重要。國(guó)務(wù)院也在“雙一流”建設(shè)相關(guān)文件中指出，要加強(qiáng)績(jī)效考核，盡力完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，動(dòng)態(tài)考核支持相關(guān)學(xué)校和學(xué)科。國(guó)家財(cái)政撥款是我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)主要的來(lái)源，傳統(tǒng)的高等教育經(jīng)費(fèi)只按照投入導(dǎo)向分配，而不是按照高校發(fā)展目標(biāo)、利益要求和其他面向產(chǎn)出的分配資金，這會(huì)使得資金利用效率降低以及容易使得財(cái)政撥款的資金浪費(fèi)。因此，如何切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，基于績(jī)效視角對(duì)高校進(jìn)行撥款，解決高校資源配置問(wèn)題是推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的舉措。

二、我國(guó)高等教育撥款模式的發(fā)展

我國(guó)高校撥款模式從“基數(shù)+發(fā)展”增量撥款模式和“基本支出+項(xiàng)目支出”撥款模式中探索成長(zhǎng)起來(lái)?！盎鶖?shù)+發(fā)展”的這種增量撥款模式通常將之前年度的財(cái)政撥款作為基礎(chǔ)，在此基數(shù)上根據(jù)此校的發(fā)展需求來(lái)增加撥款額度和規(guī)模。此種模式看似簡(jiǎn)單易行，但資金使用效率沒(méi)有被關(guān)注?！盎局С觥笔侵父咝Ｕ＿\(yùn)行所需的保底資金，主要支出是人員和日常公用的經(jīng)費(fèi)；“項(xiàng)目支出”屬于專項(xiàng)財(cái)政資金，通常是為了高校發(fā)展或特定項(xiàng)目的財(cái)政撥款。而其中高校的生均定額和招生人數(shù)與基本支出呈正相關(guān)；導(dǎo)致高校往往在意招生人數(shù)的擴(kuò)大并以此來(lái)增加撥款。而此種撥款的缺陷還在于項(xiàng)目支出部分并沒(méi)有及時(shí)關(guān)注績(jī)效產(chǎn)出。最初的撥款機(jī)制是注重投入的，在一定程度上會(huì)影響資源配置的效益，不能滿足教育資金以產(chǎn)出和效率為導(dǎo)向的撥款機(jī)制要求。而績(jī)效撥款是以產(chǎn)出為重點(diǎn)，更加注重財(cái)政資金的使用效益。撥款不再由現(xiàn)有資產(chǎn)或?qū)W生數(shù)量來(lái)簡(jiǎn)單決定，重點(diǎn)關(guān)注人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要》中也指出要建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并且加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用考評(píng)。在相對(duì)穩(wěn)定支持的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果，動(dòng)態(tài)調(diào)整支持力度，增強(qiáng)建設(shè)的有效性。”財(cái)政撥款在實(shí)踐中發(fā)展出績(jī)效撥款的模式。與傳統(tǒng)的高等教育財(cái)政撥款不同的是，績(jī)效撥款的基本規(guī)范是將撥款分配到成果顯著的高校處所，目的是為了更好地激勵(lì)產(chǎn)出，使得績(jī)效低者為具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)得到激勵(lì)。此外，區(qū)別于傳統(tǒng)撥款的是，不是采用預(yù)算撥款的方式，不依據(jù)各高校的預(yù)算資金需求撥款。而是取決于高校已獲得的成果，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與撥款直接掛鉤，并依據(jù)測(cè)評(píng)各個(gè)機(jī)構(gòu)的績(jī)效情況來(lái)決定相應(yīng)程度的資金支持在提倡高校內(nèi)涵式發(fā)展的當(dāng)下，明確了績(jī)效撥款對(duì)于促進(jìn)高校提高教學(xué)質(zhì)量的用意和目的。

三、我國(guó)高等教育績(jī)效撥款現(xiàn)狀

由于高校擴(kuò)招、辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大等因素的影響，高等教育經(jīng)費(fèi)雖每年都有增長(zhǎng)，然而財(cái)政資金不足，分配不平衡仍然是我國(guó)高校面臨的問(wèn)題。因此，高?？?jī)效撥款機(jī)制的目的是為了更加高效、全面、充分的運(yùn)用財(cái)政性資金，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。然而，在財(cái)政撥款過(guò)程中，績(jī)效考評(píng)環(huán)節(jié)還存在以下問(wèn)題：

（一）績(jī)效撥款法律法規(guī)不健全。目前的績(jī)效撥款的管理僅依賴于政府的一些政策文件，具體針對(duì)績(jī)效撥款的法律法規(guī)并未出臺(tái)。這使得績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用在財(cái)政撥款中所占比例不高，因?yàn)樵谔幚磉^(guò)程中缺乏法律依據(jù)，執(zhí)行難度加大。

（二）評(píng)估不公正，進(jìn)行評(píng)價(jià)績(jī)效結(jié)果的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和透明度不足?？?jī)效評(píng)價(jià)體制目前大多屬于上級(jí)政府和學(xué)校二元結(jié)構(gòu)直接對(duì)接，第三方中介評(píng)估機(jī)構(gòu)常由相關(guān)學(xué)?；蛘块T(mén)直接雇傭，通常由政府部門(mén)雇傭?qū)＜业礁咝＿M(jìn)行評(píng)價(jià)，以作為下一年度的撥款基準(zhǔn)。但一般政府聘請(qǐng)的專家多為政府或者高校人員，即使有會(huì)計(jì)事務(wù)所人員，但主要人員仍由財(cái)政部門(mén)聘請(qǐng)。并且評(píng)價(jià)結(jié)果并不公開(kāi)，這就容易導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)不透明，結(jié)果不公開(kāi)，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果缺乏獨(dú)立性，更甚容易引發(fā)腐敗。

（三）缺乏一套完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量高校績(jī)效的基礎(chǔ)，目前績(jī)效撥款評(píng)價(jià)體系仍不完善，在高校內(nèi)部中，一些非績(jī)效因素仍然存在，績(jī)效問(wèn)責(zé)的理念還有待深入。我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展也不平衡，不同地方辦學(xué)規(guī)模和差異較大，并且學(xué)科和大學(xué)層次之間也有不同，若不考慮這些因素，統(tǒng)一使用一套標(biāo)準(zhǔn)是有失偏頗的。這樣會(huì)導(dǎo)致目前實(shí)力弱的學(xué)校和地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)不夠好，資源難以傾斜，獲得的財(cái)政撥款減少，教學(xué)科研發(fā)展速度減慢，如此導(dǎo)致績(jī)效更不盡如人意，形成惡性循環(huán)。

四、我國(guó)高校撥款模式優(yōu)化建議

（一）完善教育財(cái)政績(jī)效撥款方面的法律法規(guī)。對(duì)高校運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)是推進(jìn)高校內(nèi)涵式建設(shè)的重要舉措，但實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)前提是需要完備的法律條文支撐，因此績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效撥款的相關(guān)細(xì)則需要針對(duì)性的納入與教育相關(guān)的法律中，以便對(duì)高校運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)時(shí)有法可依。

（二）建立透明度高獨(dú)立性強(qiáng)的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)。“科學(xué)評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)”是高校建設(shè)的重要舉措，負(fù)責(zé)高校績(jī)效評(píng)價(jià)工作的機(jī)構(gòu)多是與教育部門(mén)和高校的相關(guān)程度過(guò)高，這就導(dǎo)致獨(dú)立性和透明度不夠。對(duì)比國(guó)外的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，我們可以參考建立類(lèi)似于高等教育績(jī)效撥款委員會(huì)等更加獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)。完善的中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)該高度透明并且獨(dú)立于相關(guān)政府和高校機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)和監(jiān)督績(jī)效撥款。同時(shí)，第三方的權(quán)益需要法律保障的同時(shí)也要接受大眾的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在構(gòu)建高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，指標(biāo)應(yīng)該具有代表性，不能過(guò)少過(guò)簡(jiǎn)，以防遺漏重要信息。并且指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)獲得和計(jì)算方法操作要易懂。在鼓勵(lì)高校內(nèi)涵式發(fā)展的當(dāng)代，經(jīng)濟(jì)在發(fā)展和科技進(jìn)步時(shí)刻影響著高校的教學(xué)發(fā)展，因此科學(xué)評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)考核十分重要。在構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)的過(guò)程中可以根據(jù)政策和學(xué)校的動(dòng)態(tài)變化來(lái)調(diào)整指標(biāo)及其權(quán)重，以便達(dá)到資金效率的最優(yōu)。此外，指標(biāo)選取要簡(jiǎn)單明了，便于收集、計(jì)算和分析。

（四）完善有第三方參與的高等教育績(jī)效撥款機(jī)制。高校是一個(gè)集合，很難全面衡量所有高校職能，所以針對(duì)最基本職能選取一些指標(biāo)。績(jī)效指標(biāo)應(yīng)根據(jù)學(xué)科或?qū)W校層次的不同設(shè)計(jì)相應(yīng)指標(biāo)，以得到更加科學(xué)和公平的指標(biāo)體系?？?jī)效撥款涉及多個(gè)利益主體，因此構(gòu)建多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系應(yīng)問(wèn)詢多元主體意見(jiàn)。將利益相關(guān)者理論引入高等教育中即可得出，高校教職工、社會(huì)公眾、政府都為利益相關(guān)者，都可以和社會(huì)各界形成合作，共同完善有第三方參與的高校績(jī)效撥款機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

高等教育績(jī)效撥款更像是添加的一種問(wèn)責(zé)機(jī)制。因?yàn)楦咝５男再|(zhì)導(dǎo)致了大部分高校資金主要來(lái)自政府撥款，所以如何通過(guò)改善撥款制度進(jìn)而提高高校教育資源使用效率是必要的。之前的高校評(píng)價(jià)多是根據(jù)現(xiàn)有高校的規(guī)模存量來(lái)衡量，并且只關(guān)注投入或產(chǎn)出單方面，由此導(dǎo)致很多高校的評(píng)價(jià)始終和學(xué)校層次相呼應(yīng)，實(shí)力強(qiáng)的學(xué)校即使在以往考評(píng)中也始終能獲得優(yōu)勢(shì)資源。而高?？?jī)效考評(píng)則是關(guān)注投入產(chǎn)出比，是導(dǎo)向型撥款，根據(jù)學(xué)校的資金使用效率來(lái)決定撥款程度，由此就避免了實(shí)力強(qiáng)的學(xué)校獲得的投入較多，而不重視資金使用效率的情況?？?jī)效評(píng)價(jià)相較之前的絕對(duì)存量評(píng)價(jià)是改進(jìn)和發(fā)展的必然，績(jī)效撥款宗旨是將財(cái)政撥款撥至經(jīng)費(fèi)使用效率高的地方傾斜，進(jìn)而促進(jìn)了高校將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。但目前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果缺乏可靠性和透明度不足，缺乏完全獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)且績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系還待改進(jìn)，因此要繼續(xù)優(yōu)化高校的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善撥款制度來(lái)促使資源合理分配，提高資金使用效率，確保高校健康發(fā)展。

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作者：馬嘉麗 單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)