城鎮(zhèn)化建設(shè)中集體土地論文

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一、集體土地物權(quán)屬性的立法偏差

立法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)以前確實(shí)具有其進(jìn)步意義，至少能夠調(diào)動(dòng)務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，國(guó)家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢(shì)愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未實(shí)現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)實(shí)際滯后于法律制度的初始設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔(dān)保物權(quán)視角下，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠(chǎng)房用地可以用于抵押擔(dān)保以外，其他均不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿(mǎn)足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的限制進(jìn)行了松綁，但現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的未同步發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)出于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目上來(lái)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，勢(shì)必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價(jià)值之間的嚴(yán)重失衡，可能會(huì)進(jìn)一步加劇建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價(jià)值失衡問(wèn)題，依賴(lài)的不僅僅是農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和完善，更要依賴(lài)于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價(jià)值劣勢(shì)。

二、集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于在農(nóng)村土地與國(guó)有土地之間的流通價(jià)值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實(shí)中地方政府土地財(cái)政的依賴(lài)性不斷加大，同時(shí)也加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)村土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價(jià)機(jī)制與國(guó)有土地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國(guó)家征地和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國(guó)家或者地方政府，決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也是國(guó)家或者當(dāng)?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重偏離，②也勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自主權(quán)；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價(jià)取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會(huì)選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運(yùn)作可以造就高附加值的政府績(jī)效調(diào)動(dòng)了地方政府的征地?zé)岢?，一定程度上剝奪了農(nóng)戶(hù)和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)價(jià)依據(jù)的滯后性沒(méi)有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無(wú)法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實(shí)上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。按照《土地管理法》對(duì)土地用途的分類(lèi)，土地主要分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類(lèi)指導(dǎo)下，城市的土地幾乎都是建設(shè)用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個(gè)方面：一是控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場(chǎng)價(jià)值差事實(shí)存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個(gè)方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對(duì)國(guó)有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當(dāng)下土地交易價(jià)值的最大擴(kuò)容空間最關(guān)鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個(gè)意義上，立法事實(shí)上為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地增值設(shè)置了兩種完全不同的空間。可以說(shuō)，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成國(guó)有土地與農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的巨大不公。當(dāng)然，這并非說(shuō)明當(dāng)前法律規(guī)定的土地用途管制制度設(shè)計(jì)本身具有不合理性，而恰恰是為了說(shuō)明土地用途管制制度需要進(jìn)一步完善，最終是要實(shí)現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道壁壘上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

3．立法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當(dāng)前的土地立法對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個(gè)方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個(gè)條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書(shū)面合同，但同時(shí)又規(guī)定對(duì)交由他人代耕時(shí)間不超過(guò)一年的可以不簽訂書(shū)面合同。由此造成的最大問(wèn)題是沒(méi)有考慮到城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實(shí)際。相當(dāng)一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務(wù)工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強(qiáng)制要求采用書(shū)面形式之列，正因?yàn)榱⒎ǖ拿魇驹S可，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶(hù)之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實(shí)上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶(hù)一宅”的原則進(jìn)行無(wú)償分配，同時(shí)農(nóng)戶(hù)出租、出賣(mài)宅基地后不得在申請(qǐng)宅基地。而且各地出臺(tái)的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說(shuō)，立法對(duì)宅基地使用權(quán)取得采用是權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來(lái)農(nóng)村人口流動(dòng)性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個(gè)人也無(wú)權(quán)對(duì)該房屋進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點(diǎn)地區(qū)審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)沁@或許是為將來(lái)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)了一個(gè)政策的口子，這一政策的具體實(shí)行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)的亂象會(huì)進(jìn)一步加劇，甚至在某種程度上會(huì)加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)立法偏差導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)失衡

（一）集體土地的物權(quán)屬性弱化導(dǎo)致物權(quán)人權(quán)利救濟(jì)手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的弱化主要反映在兩個(gè)方面：一是獨(dú)立性不夠；二是支配性不強(qiáng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！庇纱丝梢?jiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足的根本還在于立法為之設(shè)置了行政依附性的門(mén)檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應(yīng)得收益的繼承權(quán)，而并無(wú)土地承包繼承權(quán)。法律對(duì)尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)繼承權(quán)的剝奪，說(shuō)明被繼承人生前無(wú)法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)的問(wèn)題。宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權(quán)性特征不明顯和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性被淡化兩個(gè)方面?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)以準(zhǔn)用性的立法規(guī)則將宅基地使用權(quán)的調(diào)整轉(zhuǎn)歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定。《物權(quán)法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領(lǐng)域的宅基地使用權(quán)問(wèn)題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權(quán)對(duì)私權(quán)的又一次資源侵占，本質(zhì)上說(shuō)，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。當(dāng)流通性缺失時(shí)，宅基地使用權(quán)自然不能算是一種完全意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)了。當(dāng)宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性被淡化后，其基本的物權(quán)屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權(quán)屬性導(dǎo)致了土地權(quán)利人尋求物權(quán)保護(hù)的手段缺失。從物權(quán)保護(hù)的角度，物權(quán)的保護(hù)方法主要有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)和債權(quán)請(qǐng)求權(quán)兩種形式。就物權(quán)請(qǐng)求權(quán)而言，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并未普遍推開(kāi)，請(qǐng)求確認(rèn)土地權(quán)利無(wú)物權(quán)登記的基礎(chǔ)，所以農(nóng)民對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)請(qǐng)求往往受到諸多的現(xiàn)實(shí)制約。而集體組織在面對(duì)政府征地發(fā)生的所有權(quán)糾紛處理過(guò)程中更是處于無(wú)話(huà)語(yǔ)權(quán)、無(wú)決定權(quán)甚至無(wú)知情權(quán)的尷尬處境。不僅如此，無(wú)論是農(nóng)戶(hù)還是集體組織行使物權(quán)保護(hù)權(quán)利時(shí)，都沒(méi)有一個(gè)代表性的有力維權(quán)組織主體。在無(wú)組織化維權(quán)的法律掣肘下，集體土地權(quán)利物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)注定是薄弱的。在確權(quán)不到位的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時(shí)，多數(shù)時(shí)候只能通過(guò)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）集體土地權(quán)屬的模糊化導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理失范

按照《物權(quán)法》的基本精神，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權(quán)的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來(lái)的直接問(wèn)題就是土地權(quán)屬的模糊。立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問(wèn)題當(dāng)然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權(quán)利內(nèi)容邊界模糊以及對(duì)公共利益界定不清等。當(dāng)農(nóng)村土地物權(quán)的邊界處于模糊化的狀態(tài)時(shí)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準(zhǔn)則，處理的結(jié)果也難以令人信服。土地確權(quán)工作之所以推進(jìn)難度大，就在于過(guò)去的用地和農(nóng)戶(hù)間的土地流轉(zhuǎn)行為過(guò)于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行的土地登記造冊(cè)行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權(quán)時(shí)沒(méi)有可供查詢(xún)的依據(jù)，土地確權(quán)進(jìn)程一延再延。在集體土地確權(quán)工作沒(méi)有完成之前，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頻率加快，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)而起的糾紛也逐漸增多，如果在無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個(gè)人權(quán)威或者人情倫理等手段來(lái)完成糾紛調(diào)處，其結(jié)果的權(quán)威性就會(huì)喪失，可能會(huì)為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實(shí)上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個(gè)方面：因土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補(bǔ)償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權(quán)模糊而起的問(wèn)題。在農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶(hù)整體與土地流入方商定土地流轉(zhuǎn)的具體問(wèn)題，而連片流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的部分地間的公共設(shè)施、墳頭等地上物如何計(jì)量計(jì)價(jià)，因?yàn)檫^(guò)去沒(méi)有翔實(shí)的登記憑證，最終由此在流轉(zhuǎn)雙方之間引發(fā)爭(zhēng)議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性導(dǎo)致公權(quán)與私權(quán)配置失衡

集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利自由打折。這一方面是來(lái)自法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的底限設(shè)置，另一方面來(lái)自于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)不健全的現(xiàn)實(shí)制約。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限而派生的土地融資擔(dān)保功能不足。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶(hù)角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過(guò)來(lái)在土地整理和爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)的過(guò)程中又被間接地國(guó)有化征收了。當(dāng)然，無(wú)論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是宅基地使用權(quán)都未被允許設(shè)置為抵押物，即使在法律放開(kāi)的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不成熟，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實(shí)操作中的農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因?yàn)樵谵r(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)行為無(wú)從體現(xiàn)土地的交易價(jià)值，而這部分土地一旦轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，僅僅因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)有化確權(quán)行為的完成就能使土地價(jià)值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權(quán)才會(huì)屢屢受到政府公權(quán)的侵犯，當(dāng)公權(quán)凌駕于私權(quán)之上時(shí)，公權(quán)和私權(quán)之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對(duì)待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當(dāng)前立法中對(duì)農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問(wèn)題，要從根本上去除公權(quán)至上的錯(cuò)誤思想，關(guān)鍵還是要消除土地權(quán)利的城鄉(xiāng)二元化差異，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地權(quán)利與集體土地權(quán)利的對(duì)等，最終是要將集體土地與國(guó)有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當(dāng)前將國(guó)有土地作為要素而將集體土地作為要件來(lái)對(duì)待的法律態(tài)度。從土地權(quán)利取得上，堅(jiān)持土地所有權(quán)取得方式同一化，嚴(yán)格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實(shí)現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉(zhuǎn)用的雙重規(guī)則同等適用在國(guó)有土地和建設(shè)用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對(duì)集體土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程的過(guò)度干預(yù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，在集體土地定價(jià)過(guò)程中，主要依靠市場(chǎng)手段完成定價(jià)行為，而非通過(guò)剛性的法律價(jià)值準(zhǔn)則來(lái)確定土地交易價(jià)值。從土地權(quán)利保護(hù)的角度，對(duì)不同性質(zhì)土地的權(quán)利人應(yīng)給予同等的法律保護(hù)，而不應(yīng)對(duì)國(guó)有土地權(quán)利人使用的是物權(quán)保護(hù)方法，對(duì)集體土地權(quán)利人則采用債權(quán)保護(hù)方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度立法改革

1．實(shí)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體

從所有權(quán)層面來(lái)說(shuō)，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對(duì)集體組織邊界確定的表述不一的問(wèn)題則是完全可以通過(guò)法律修訂加以完善的。在立法修訂過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，把村民小組這一已名存實(shí)亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)，對(duì)能夠代表每一級(jí)集體組織的機(jī)構(gòu)作出法律的標(biāo)準(zhǔn)性界定，而并不是明確指向到某一個(gè)機(jī)構(gòu)。從使用權(quán)層面，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行二次分離，對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分別確權(quán)，以保護(hù)承包人和土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的各自利益，降低在土地流轉(zhuǎn)中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但若承包人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后，所流轉(zhuǎn)的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)取得可以對(duì)抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

2．充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的具體內(nèi)容

從立法上充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個(gè)問(wèn)題：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。首先應(yīng)修改《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地采用準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定應(yīng)在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)設(shè)置公權(quán)制約的條款。對(duì)承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應(yīng)下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問(wèn)題。農(nóng)村土地的流通限制問(wèn)題源起于農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值無(wú)法得以完全實(shí)現(xiàn)，就更進(jìn)一步為行政權(quán)干預(yù)土地私權(quán)提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應(yīng)該包括：放松對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場(chǎng)化交易機(jī)制在農(nóng)村土地領(lǐng)域全面建立；構(gòu)建集體土地與國(guó)有土地之間的雙向流通機(jī)制；完善政府行為干預(yù)農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問(wèn)題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國(guó)家行政權(quán)過(guò)度滲透入農(nóng)村土地的私權(quán)領(lǐng)域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國(guó)土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價(jià)值評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系

我國(guó)當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領(lǐng)域，因?yàn)樯婕巴恋厮袡?quán)的變更，在政府與集體組織之間進(jìn)行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會(huì)就在實(shí)質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問(wèn)題，極易發(fā)生權(quán)濫用的情形。同時(shí)，由于征地雙方的信息不對(duì)稱(chēng)地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個(gè)行政領(lǐng)域的問(wèn)題演繹為行政領(lǐng)域與村民自治領(lǐng)域共同存在的問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，盡管法律作出了保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，但是弱化了物權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致承包人并不完全享有對(duì)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獨(dú)立支配權(quán)，一方面要受到來(lái)自村集體的民間約束，另一方面還要受到來(lái)自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，又會(huì)村集體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的調(diào)處機(jī)構(gòu)和機(jī)制都不健全，導(dǎo)致農(nóng)民這種非市場(chǎng)主體與組織化的市場(chǎng)主體進(jìn)行權(quán)利博弈時(shí)處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個(gè)體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無(wú)可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就會(huì)被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。當(dāng)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時(shí)，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與流通性限制并存。為此，構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度體系，立法上還需要做幾個(gè)方面的改革：一是強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護(hù)；二是改變對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶(hù)采用差異性保護(hù)措施的立法態(tài)度；三是放松對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設(shè)立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國(guó)有土地與集體土地之間的同地不同價(jià)的價(jià)值懸殊。立法改革的任務(wù)應(yīng)該重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行：一是農(nóng)村土地交易平臺(tái)的搭建，改變對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式而對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用的是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實(shí)現(xiàn)土地交易機(jī)制的城鄉(xiāng)一體化?；谵r(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺(tái)，通過(guò)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值，為農(nóng)地價(jià)值增值提供配套基礎(chǔ)。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國(guó)有建設(shè)用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價(jià)值的土地價(jià)格形成機(jī)制。三是各項(xiàng)法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實(shí)保護(hù)集體組織和農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，預(yù)防政府對(duì)農(nóng)村土地資源的過(guò)度擠占，對(duì)占補(bǔ)平衡的土地利用制度要作出細(xì)化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價(jià)值衡量機(jī)制

造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值差異過(guò)大的原因是法律的衡量準(zhǔn)則二元化，為體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價(jià)基準(zhǔn)上，把土地價(jià)值衡量入向基準(zhǔn)改為出向基準(zhǔn)，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償價(jià)格主要應(yīng)按征地用途計(jì)算。在定價(jià)方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價(jià)的行為模式，因?yàn)檎炔皇寝r(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場(chǎng)主體，由其為農(nóng)村土地定價(jià)的行為方式無(wú)論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频?。如果立法上不能消除二元化的土地定價(jià)方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，將來(lái)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來(lái)越多。

3．建立健全行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)干預(yù)的預(yù)警和監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶(hù)土地財(cái)產(chǎn)私權(quán)制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問(wèn)題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)滲透的缺口，最終的結(jié)果必然使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。當(dāng)前立法中的站位不準(zhǔn)，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進(jìn)而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國(guó)家公權(quán)對(duì)土地私權(quán)過(guò)度干預(yù)的預(yù)警機(jī)制和他律性監(jiān)管機(jī)制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過(guò)村民自治解決的問(wèn)題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應(yīng)該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領(lǐng)域內(nèi)。為削減行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地的過(guò)度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應(yīng)將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對(duì)待的關(guān)鍵之舉。

五、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，要擺脫舊型城鎮(zhèn)化中過(guò)度依賴(lài)土地城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，必須通過(guò)立法刺激土地要素作用的發(fā)揮。立法的動(dòng)機(jī)應(yīng)該轉(zhuǎn)向消除對(duì)城鄉(xiāng)不同性質(zhì)土地權(quán)利的“身份歧視”，而不應(yīng)從根源上就將農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)做城鎮(zhèn)化發(fā)展的犧牲品。同時(shí)，立法內(nèi)容上應(yīng)改變對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)物權(quán)屬性前后不一的錯(cuò)亂表述，實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》與《土地管理法》的有效銜接，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展中，只有糾偏土地立法的錯(cuò)位問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，走健康城鎮(zhèn)化的道路。

作者：劉艷 單位：安徽行政學(xué)院 安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 政法社文教研部