城鎮(zhèn)集體企業(yè)管理?xiàng)l例精選(九篇)

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第1篇：城鎮(zhèn)集體企業(yè)管理?xiàng)l例范文

關(guān)鍵詞：企業(yè)勞動(dòng)合同管理;勞動(dòng)關(guān)系;營造

在我國，很多城鎮(zhèn)企業(yè)與勞動(dòng)者之間都只是口頭協(xié)議，并沒有書面的正規(guī)合同，導(dǎo)致在后續(xù)的工作過程中，發(fā)生勞動(dòng)糾紛的情況時(shí)，不能合理的維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，企業(yè)和勞動(dòng)者應(yīng)該加強(qiáng)法律意識(shí)，簽訂合理的勞動(dòng)關(guān)系，為自身的合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的保障。對此，筆者將從我國企業(yè)勞動(dòng)合同管理中常見的問題入手，展開如下分析。

一、我國企業(yè)勞動(dòng)合同管理中常見的問題

（一）簽訂率低

在我國的很多城鎮(zhèn)中，普遍存在從業(yè)人員沒有與雇傭企業(yè)簽訂勞務(wù)合同的現(xiàn)象。眾多的雇傭企業(yè)除了國有、外商以及集體企業(yè)之外，很多個(gè)體工商戶或者是私營企業(yè)都是以口頭表述的形式規(guī)定工作內(nèi)容、時(shí)間以及工資的。因此，這些企業(yè)中的從業(yè)人員并不享受社保等待遇，并且在很多國有、外資以及集體企業(yè)當(dāng)中，也存在很多的臨時(shí)工，這些臨時(shí)工也是沒有社保待遇的。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，目前簽訂勞動(dòng)合同的從業(yè)人員中，僅有1.5%屬于個(gè)體工商戶或者是私營企業(yè)。

（二）企業(yè)不合理的設(shè)定試用期時(shí)間以及報(bào)酬

企業(yè)對于試用期的不合理設(shè)定主要可以體現(xiàn)在試用期期間不簽訂勞動(dòng)合同、試用期時(shí)間過長、試用期期間報(bào)酬過低、試用期期間沒有社保待遇等，導(dǎo)致從業(yè)人員的合法權(quán)益受到侵犯。1、試用期期間，企業(yè)不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。目前，我國市場上出現(xiàn)嚴(yán)重的勞動(dòng)力過剩的現(xiàn)象，企業(yè)正是利用這一現(xiàn)象，不斷的對勞動(dòng)者進(jìn)行壓榨，剝削勞動(dòng)者的合法權(quán)益，不與勞動(dòng)者簽訂書面的勞動(dòng)合同。這就導(dǎo)致在試用期期間產(chǎn)生很多勞動(dòng)糾紛，而勞動(dòng)者由于還沒有轉(zhuǎn)正，并且法律意識(shí)單薄，面對這些糾紛的時(shí)候選擇隱忍，所以經(jīng)常會(huì)落入企業(yè)進(jìn)行設(shè)計(jì)的試用期“陷阱”。2、試用期時(shí)間過長。在很多城鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)中，試用期時(shí)間過長的現(xiàn)象是十分普遍的，很多企業(yè)利用從業(yè)人員法律意識(shí)薄弱以及勞動(dòng)力過剩等情況，將勞動(dòng)者的試用期時(shí)間設(shè)定過長，以降低自身的投入成本。根據(jù)我國的《勞動(dòng)合同法》相關(guān)規(guī)定，企業(yè)在對勞動(dòng)者進(jìn)行試用的過程中，期期限不得超過六個(gè)月，只有在勞動(dòng)合同期限超過兩年的情況下，才可以設(shè)定為六個(gè)月。3、試用期期間報(bào)酬過低。勞動(dòng)人員在試用期期間應(yīng)享受的薪資待遇必須高于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。但是實(shí)際工作中，很多勞動(dòng)人員的試用期工資達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)。4、試用期期間不享受社保待遇。《工傷保險(xiǎn)條例》中對于企業(yè)員工試用期期間的社保問題有明確規(guī)定，企業(yè)在使用期間是由責(zé)任以及義務(wù)為勞動(dòng)者繳納保險(xiǎn)的，這是屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

（三）企業(yè)不依法履行勞務(wù)合同

在我國城鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程中，惡意拖欠勞動(dòng)者工資、隨意調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者工作職責(zé)、隨意解除勞動(dòng)合同等情況時(shí)有發(fā)生。勞動(dòng)者苦于實(shí)際情況的限制，對于這種情況選擇聽之任之的處理方式，導(dǎo)致自身的合法權(quán)益得不到保障。

二、加強(qiáng)企業(yè)勞動(dòng)合同管理營造和諧勞動(dòng)關(guān)系的有效措施

（一）政府部門應(yīng)該加強(qiáng)對《勞動(dòng)合同法》的宣傳

《勞動(dòng)合同法》的制定就是為了確保企業(yè)與員工之間的合法權(quán)益，避免勞資問題的發(fā)生，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)與勞動(dòng)者之間形成良好的勞動(dòng)關(guān)系。但是在實(shí)際工作中，很多中小企業(yè)以及勞動(dòng)者，對于《勞動(dòng)合同法》并不了解，所以導(dǎo)致很多不符合《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的事情發(fā)生。因此，相關(guān)的政府部門應(yīng)該在企業(yè)和群眾之間大力宣傳《勞動(dòng)合同法》，加強(qiáng)人們的法律意識(shí)，保障人們的合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)企業(yè)管理層對勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)知

作為企業(yè)的管理層，應(yīng)加強(qiáng)對《勞動(dòng)合同法》的認(rèn)知，嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》所賦予的權(quán)利，同時(shí)，對于《勞動(dòng)合同法》所規(guī)定的義務(wù)也應(yīng)該嚴(yán)格履行，從自身出發(fā)，更新管理認(rèn)知，完善管理?xiàng)l例。

（三）政府部門應(yīng)該加大對勞動(dòng)合同簽訂與履行的監(jiān)督力度

相關(guān)的政府部門可以利用其監(jiān)察的職能，對各個(gè)企業(yè)中勞動(dòng)合同的簽訂以及履行、勞動(dòng)合同內(nèi)容是否合理以及勞動(dòng)合同在續(xù)簽或者是解除途徑是否正規(guī)等問題進(jìn)行嚴(yán)格的檢查，對于不符合《勞動(dòng)合同法》相關(guān)規(guī)定的企業(yè)做出嚴(yán)肅處理，以確保勞動(dòng)者的合法權(quán)益不受侵害。

結(jié)束語：

綜上所述，勞動(dòng)合同對于企業(yè)和勞動(dòng)者而言，是自身權(quán)益有所保障的體現(xiàn)，所以，企業(yè)和勞動(dòng)者應(yīng)該加強(qiáng)法律意識(shí)的培養(yǎng)，在建立正常的雇傭關(guān)系時(shí)，及時(shí)簽訂有效的勞務(wù)合同，避免發(fā)生不必要的勞動(dòng)糾紛，共建和諧的勞動(dòng)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

[1]段景田,王厚本,劉煥貴,等.加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系[J].農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理,2016(s1):22-24.

第2篇：城鎮(zhèn)集體企業(yè)管理?xiàng)l例范文

一、財(cái)政收支效率是國民經(jīng)濟(jì)的生命線

我國是一個(gè)政府長期總攬國民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支占主導(dǎo)地位的國家，盡管改革開放以來財(cái)政收支占gdp的比例經(jīng)歷了一個(gè)下降過程，但政府收入（包括預(yù)算外）仍然不低于gdp的1／4，財(cái)政直接監(jiān)管著57106．4億元的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和12043．1億元非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并以斟酌使用的收支政策間接影響著國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，財(cái)政效績的高低極大地影響著經(jīng)濟(jì)增長速度和社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量。在改革初期，中央就及時(shí)提出必須千方百計(jì)提高經(jīng)濟(jì) 效益，以求盡快發(fā)展一國綜合國力，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)來自兩個(gè)方向的努力：資源配置和收入分配的更加市場化和政府理財(cái)效率的提高。社會(huì)主義的優(yōu)越性就在于能夠?qū)崿F(xiàn)比資本主義更高的效率和公平，由于改革過程的特性和我國經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了財(cái)政收支在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，理財(cái)?shù)男薁顩r如何直接關(guān)系到能否堅(jiān)持社會(huì)主義優(yōu)越性的根本大計(jì)。

問題的緊迫性是，21世紀(jì)是各國綜合國力進(jìn)入全球效率競爭的時(shí)代，但我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全要素生產(chǎn)率在133個(gè)國家和地區(qū)仍然處于排名第91的落后地位。下表可以反映各國相對效率的狀況，在兩個(gè)統(tǒng)計(jì)期，樣本國家gdp增長與投資增長的差額相對縮小。

gdp gdp減縮指數(shù) 國內(nèi)投資總額

1980—90 1990—95 1980—90 1990—95 1980—90 1990—95

印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3

中國 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5

韓國 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2

加拿大 3.4 1.8 1.4 ！.5 5.2 2.3

新加波 2.！ 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6

美國 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1

瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0

澳大利亞 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8

日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8

我國的gdp增長與必需的投資支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于樣本國家，并出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。發(fā)達(dá)國家的高收入在于全要素生產(chǎn)率水平比較高，以一個(gè)低水平的投入就可以換來較高質(zhì)量的產(chǎn)出，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是長期依靠高昂的成本支持的，忘記了這一點(diǎn)等于迷失了改革的方向。問題所在已經(jīng)很清楚，沒有低成本的財(cái)政收支發(fā)揮引導(dǎo)和示范作用，沒有合理的政府收支結(jié)構(gòu)，沒有強(qiáng)有力的政策配合，就沒有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就不會(huì)擺脫增長低效率的狀況，也就不會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕。即使完成了跨世紀(jì)的發(fā)展目標(biāo)，總量過高的成本使可持續(xù)發(fā)展更加困難。

財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低社會(huì)和財(cái)務(wù)成本實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。按照國際慣例，政府的經(jīng)濟(jì)職能有三個(gè)作用，即效率、平等和穩(wěn)定。有關(guān)效率的政府行為試圖矯正壟斷造成的市場失靈。政府促進(jìn)平等的方案使用諸如收入再分配等工具來反映社會(huì)對承受能力較差人群體的關(guān)心。穩(wěn)定化政策試圖削平經(jīng)濟(jì)周期的高峰和低谷，減少失業(yè)和通貨膨脹，并且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。按照這樣的觀點(diǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能可以具體化為若干主要目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)水平及就業(yè)質(zhì)量、體現(xiàn)分配公正、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展因素、最大限度地克服外部性。履行這些職能一般通過政府的財(cái)政行為實(shí)現(xiàn)的，此必然發(fā)生收支的成本問題。財(cái)政收支的成本包括支出、歲入的直接成本和因此發(fā)生的連帶損失帶來的成本。政府理財(cái)效績可以通過絕對效率和相對效率加以描述。絕對效率是指在預(yù)算約束下，通過改變現(xiàn)行的收支狀況已經(jīng)不能使成本繼續(xù)降低，同時(shí)也不能使任何收支承受單位或者個(gè)人的處境按照公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)變得比現(xiàn)在更好時(shí)，就可以說當(dāng)前的財(cái)政收支效績處于最優(yōu)狀態(tài)，也就實(shí)現(xiàn)了絕對效率；當(dāng)存在國際間不同國家收支效率水平可以比較時(shí)，從資源配置和收入分配的不良狀況向更為有利方向改進(jìn)的過程可以稱為相對效率，即通過一種收支政策的運(yùn)用，在使一部分收支承受單位或者個(gè)人情況變好時(shí)，而沒有使另一部分人的境況惡化，這種情況屬于理財(cái)效績的改進(jìn)。

絕對效率或者相對效率具體地體現(xiàn)為財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值和財(cái)務(wù)價(jià)值兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值是指收支活動(dòng)究竟在多大程度上完成了政府的主要目標(biāo)，當(dāng)財(cái)政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了它的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值時(shí)，就應(yīng)當(dāng)說是有效率的，反之則是低效率或者無效率的，但財(cái)政目標(biāo)必須加以界定和量化，一個(gè)含義模糊的目標(biāo)會(huì)使財(cái)政收支的業(yè)績無法衡量。此外，必須考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的代價(jià)，無論在何種程度上社會(huì)目標(biāo)都必須是通過低成本實(shí)現(xiàn)的，這就 是財(cái)務(wù)價(jià)值。效率作為資源配置的范疇是一個(gè)比效益更深化的約束條件，效益一般指支出的收入狀況，當(dāng)?shù)攘恐С鰩砹溯^高的收入或者較少支出創(chuàng)造了更多收入時(shí)效益存在。效率不僅包括資源配置的效績，也包括收入的效績，即國民收入的再分配是否實(shí)現(xiàn)了成本最低，社會(huì)公正目標(biāo)最大。帶來正收入的支出可以說產(chǎn)生了效益，并不意味著有效率。如果通過一種政策的運(yùn)用，使當(dāng)代人的福利改進(jìn)以犧牲下一代人的環(huán)境為代價(jià)，或者使社會(huì)一部分人的福利改進(jìn)通過降低其他人群體生存和發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)的，這樣的效益既沒有實(shí)現(xiàn)代內(nèi)補(bǔ)償也沒有實(shí)現(xiàn)代際補(bǔ)償?shù)墓?，也就是低效率或者無效率。通過追求絕對效率和相對效率以求改善一國生存和發(fā)展?fàn)顩r的根本原因，就是稀缺存在，人與自然、人與人發(fā)生的物質(zhì)交換活動(dòng)必須以盡可能少的支出換取最大的收入，而人類全部活動(dòng)的大部都可以歸結(jié)為這樣周而復(fù)始、不斷改進(jìn)、趨于完善的過程。另外，在國際競爭性體制之間，存在著不同的財(cái)政收支效率狀況，那些以低成本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo)最大化的樣板國家，也為高成本低目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度國家提供了不斷改進(jìn)的動(dòng)力。廣義的財(cái)政效率包括政府的全部收支活動(dòng)，財(cái)政效率狀況來自收入目標(biāo)既定時(shí)成本最小化的努力和成本既定時(shí)目標(biāo)最大化的努力程度。

二、我國財(cái)政效率的狀況亟待改進(jìn)

（－）支出效績不高。在資本項(xiàng)目的業(yè)績方面，我國投資總量膨脹，宏觀調(diào)控乏力，投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重復(fù)盲目建設(shè)居多，投資體制不順，客觀地影響了財(cái)政性投資的質(zhì)量。據(jù)一份研究證明：“八五”時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國家項(xiàng)目的效績不高：由于工程概算對不可預(yù)見成本缺乏預(yù)見能力，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算為917．58億元，實(shí)際投入1442．7億元，超額57．2％，其中75個(gè)項(xiàng)目超概算，占93％，可見決策質(zhì)量之低；工期延長項(xiàng)目占63％，實(shí)際竣工期超過計(jì)劃期占57％，平均每個(gè)項(xiàng)目的延長期多達(dá)16.7個(gè)月，最長的延期5年；預(yù)算內(nèi)投資僅占11％，多渠道籌資的融資成本不低，財(cái)政約束力嚴(yán)重不足；項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37％，除11個(gè)在1995年竣工投產(chǎn)的收入情況還不便統(tǒng)計(jì)外，70個(gè)項(xiàng)目處于虧損局面的28個(gè)，占40％；項(xiàng)目的平均資產(chǎn)負(fù)債率75％，負(fù)債率80％以上的項(xiàng)目35個(gè)，100％的10個(gè)。平均利稅率偏低，據(jù)對62個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，平均投資利稅率為8%，其中投資利稅率為負(fù)數(shù)的16個(gè)，占26％。雖然這些項(xiàng)目提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，但項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本太高。

其次，經(jīng)常性支出出現(xiàn)了大量的空耗現(xiàn)象。有效的經(jīng)常支出是實(shí)現(xiàn)了外部性為零，就是說沒有人能在財(cái)政帳面獲得終身有保障的“免費(fèi)午餐”。 但 1978年一1994年間，我國行政人員猛增到1007萬人，行政支出共增長了15.02倍，而同期總支出、基本建設(shè)、文教和國防費(fèi)用僅增長了4.67倍、2.39倍、9.22倍和2.28倍，行政支出比所列4項(xiàng)平均值高出10.39倍。80年代以來，行政部門雇員增長了111％，而同期人口只增長了21％。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1996年初統(tǒng)計(jì)（見下表）這種持續(xù)膨脹的勢頭沒有降低趨勢。如果按照國家科委的調(diào)查，企業(yè)富余人員占40％，同比推算行政、事業(yè)單位也不會(huì)少于1200萬冗員，在財(cái)政不能擺脫部門利益平衡和分配相互攀比機(jī)制的作用下，高代價(jià)的“白搭車”在經(jīng)常項(xiàng)目中有增無減。因此帶來的連帶損失是減少了大量可用于經(jīng)濟(jì)建的資金，這對一個(gè)發(fā)展中國家來說是相當(dāng)不利的。

行政、事業(yè)、企業(yè)就業(yè)總量趨勢大

在職人數(shù)（萬） 增加（減少數(shù)萬）

國有企業(yè) 7336.2 -128

事業(yè)單位 2502.8 101

行政單位 1070 25.3

（二）歲人成本和總量偏高。稅款征收入庫過程中所發(fā)生的一切費(fèi)用均可稱為征稅成本，成本率是衡量歲入效率的基本指標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的征稅成本一般在2％以下，按照這樣的成本率，我國的稅收成本肯定是高的，甚至一省一地的征稅成本都差別很大。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，某省1995年全省平均成本收入率5.31％，在全省136個(gè)縣市分局中，成本收入率最低的僅為0.21％，成本收入率超過10％的有56個(gè)單位，成本收入率達(dá)20％—30%的12個(gè)單位，成本收入率達(dá)30－40％的有3個(gè)單位。特別是這種成本高的現(xiàn)象仍然有繼續(xù)上升的勢頭，下表可見，征稅成本的升幅連續(xù)高于稅收收入的增長水平。成本上升突出表現(xiàn)在公務(wù)、業(yè)務(wù)和其它支出比重高（見下圖占總支出的32%）。這在全國可能不是個(gè)別現(xiàn)象。歲入偏高還伴隨著另外兩個(gè)現(xiàn)象：稅收結(jié)構(gòu)不盡合理（見下表），根據(jù)1996年一1997年資料，我國個(gè)人所得稅開征滯后，一些應(yīng)征稅種不能及時(shí)出臺(tái)，企業(yè)稅負(fù)偏高，但稅外加征已經(jīng)大致與正稅持平，加總的結(jié)果是我國稅負(fù)整體水平不低。高成本支撐的總量攀高的歲入，減少了稅入凈值，不合理的征收結(jié)構(gòu)加劇了分配不公，連帶的損失是擠出了更有效率的投資和消費(fèi)活動(dòng)。

1994年—1995年征稅成本變動(dòng)情況 單位：%

年度 人均稅收收入增長 人均征稅成本升幅 成本收入率升幅

1994 20.6 39.83 16.6

1995 23.94 32.35 6.8

資料來源:《財(cái)政研究》1997年第5期，第29頁。

個(gè)人所得稅 社保稅 公司所得稅 增值銷售稅 消費(fèi)稅 貿(mào)易稅 財(cái)產(chǎn)稅 其他稅收

工業(yè)國家 28 28 8 16 10 3 3 4

發(fā)展中國家 11 6 18 14 13 29 3 6

亞洲 15 0 17 16 16 31 1 4

歐洲 15 18 7 21 9 17 2 11

西半球 8 12 14 14 18 21 3 10

中國 1.5 14 46 11 6 8

我國的稅外收入同樣具有成本偏高的特點(diǎn)，保持在2500億水平上下的債務(wù)，發(fā)債成本大約在400億元以上，國債很可能變成代價(jià)高昂的歲入，尤其是國債的運(yùn)用能力不高，對債務(wù)的依賴度越高，歲入的凈成本就越大。1996年的還本付息已經(jīng)上升到1314.4億元，而1996年的內(nèi)債發(fā)行規(guī)模不過2000多億元，生息國債因之減少。不規(guī)范的各類收費(fèi)成本同樣不低。

（三）結(jié)構(gòu)失調(diào)降低了目標(biāo)水平。我國財(cái)政收支連年執(zhí)行赤字政策，高成本換來的收入支撐著存在大量外部性的經(jīng)常性支出和質(zhì)量欠佳的資本項(xiàng)目，削弱了總供給和總需求能力。預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收入失調(diào)，經(jīng)常性支出的存量結(jié)構(gòu)失調(diào)，支出增量的結(jié)構(gòu)也失去調(diào)整余地，國債規(guī)模和稅負(fù)水平雙增長與gdp增長速度缺乏穩(wěn)定的比例都客觀地影響了效率水平。在支出結(jié)構(gòu)方面，公用經(jīng)費(fèi)膨脹侵蝕了經(jīng)常項(xiàng)目執(zhí)行目標(biāo)的能力，行政開支的會(huì)議費(fèi)每年以20％的速度增長，企業(yè)用于協(xié)助、贊助的會(huì)議費(fèi)占企業(yè)管理費(fèi)的25％，公費(fèi)旅游、公款吃喝、超標(biāo)購車更難以計(jì)數(shù)。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)間行政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)逆向增長的跡象越加明顯，經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)沒有緩解地區(qū)不平衡的余地。1990年3個(gè)直轄市的人均財(cái)政支出與四川、河南、安徽、湖南、貴州等省比較，差距在300—500元，到1995年擴(kuò)大到750元—1600元。在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，雖然中西部地區(qū)用于科教文衛(wèi)的支出比重有所上升，但人均支出水平卻大大低于東部地區(qū)，四川人均科教文衛(wèi)支出1978年、1990年僅為7.8元、27.5元，北京則為28.7元，147.9元。財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率在很大程度上還取決于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付質(zhì)量。以1994年為例，中央政府向地方政府凈轉(zhuǎn)移支付是1700億元，其中大部分為無條件轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)這些轉(zhuǎn)移支付在設(shè)計(jì)上缺乏對地方財(cái)政能力和需求的客觀測度時(shí)，支付歸宿也就不會(huì)更好執(zhí)行緩解差距的目標(biāo)。

我國財(cái)政支出的存量結(jié)構(gòu)是根據(jù)維持既定利益格局確定的，由下表可見，各項(xiàng)支出的比重原本不盡合理，但除了幾項(xiàng)有限的零增長外，增量支出原則上仍然在按照基數(shù)分配，

1994年—1996年財(cái)政存量、增量支出比例和增長率

存量支出比重 增量支出比重 年均增長率

1．國內(nèi)基本建設(shè) 11.7 12.7 15.3

2．挖潛、新產(chǎn)品試制 7.55 7.5 3．地質(zhì)勘探 1.03 11.8

4．支農(nóng)和支農(nóng)事業(yè)費(fèi) 6.65 5.7 16.4

5．城市維護(hù)和建設(shè)支出 4.15 4.2 19.5

6．文、教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi) 21.43 22.7 21.2

其?。航逃聵I(yè)費(fèi) 12.88 14.6 23.0

7．國防費(fèi) 9.28 8.9 19.1

8．行政管理費(fèi) 7.88 8.1 20.4

9．公、檢、法 4.18 6.8 34.0

10．武警經(jīng)費(fèi) 1.1 20.7

11．價(jià)格補(bǔ)貼 5.75 4.7 14.9

12．其它支出 19.3 26.2 27.0

一些理應(yīng)削減的項(xiàng)目反而有所增加。盡管存在統(tǒng)計(jì)口徑和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全的困難，考慮到我國國有資產(chǎn)的絕對優(yōu)勢，政府稅外收入偏高確實(shí)存在擠出效應(yīng)，而預(yù)算內(nèi)收入偏低的特性決定了（參見圖表下）政府尤其是中央政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國民收入再分配的財(cái)力支持不足，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力低下。據(jù)調(diào)查，我國工農(nóng)業(yè)增長的不均衡問題嚴(yán)重，用不變價(jià)格計(jì)算， 1978年第一與第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比為1:1.72，到1995年擴(kuò)大為1:5.01；兩者的增長速度也很懸殊，1993年我國農(nóng)業(yè)增長速度為4.7％，而工業(yè)增長速度為20.1％； 1994年農(nóng)業(yè)增長速度為4.0％，而工業(yè)為18.9％。我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于第二、三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)又落后于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱。按照比較勞動(dòng)生產(chǎn)率某產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率：某產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占gdp的比重一該產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力

收費(fèi) 稅收與gdp對比分析表

年份 收費(fèi)收入(億元) 稅收收入(億元) 收費(fèi)占gdp比 稅收占gdp比

1985 233.21 2040.79 2.6 22.8

1990 760 2821.86 4.l 15.2

1993 1432.5 4255.30 4.1 12.3

1995 3843 6038.04 6.6 10.3

1996 6000 6901.35 8.8 8.8

占總勞動(dòng)力的比重）的結(jié)構(gòu)要求。隨著人均收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)趨于穩(wěn)定，在進(jìn)入較高水平后會(huì)明顯上升，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯下降；而且當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率接近第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效率水平較高。但我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率出現(xiàn)了下降趨勢，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了持續(xù)的走低后略有上升，只有第三產(chǎn)業(yè)的上升幅度波動(dòng)較小趨于穩(wěn)定。

（四）社會(huì)分配有失公正。政府歲入除了滿足公共支出外，還要以盡可能低的成本履行分配公正的目標(biāo)。1992年—1996年城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造了建國以來最大的缺口。儲(chǔ)蓄是收入的函數(shù)，城鄉(xiāng)存款差距懸殊表明城鄉(xiāng)的收入差距在擴(kuò)大，擁有10億人口農(nóng)村的相對低儲(chǔ)蓄水平意味著人均收入低（見圖表下）。我國財(cái)政的分配效應(yīng)既沒有顯著地縮小城鄉(xiāng)差別，也沒有將國際公認(rèn)的不平等系數(shù)降到最低限度，貧富差距已處在基尼系數(shù)中等稍上不平等國家行列，按照五等份劃分，與20個(gè)高收入國家平均值比，我國出現(xiàn)兩高一低的特點(diǎn)：高收入（消費(fèi)）部分占去的總收入（消費(fèi)）份額超過了發(fā)達(dá)國家該等份，低收入（消費(fèi)）部分占去的份額之少也超過發(fā)達(dá)國家，唯獨(dú)中間部分相對較低（見下表），考慮到高收入層的“灰色收入”難以統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，實(shí)際差距可能更大，社會(huì)優(yōu)越性不能得到充分的體現(xiàn)。這樣的分配格局是財(cái)政職能弱化的必然結(jié)果。

城鄉(xiāng)居民存款總瀕 城鎮(zhèn)居民存款總額 農(nóng)村居民存款總額

1992 11545 8678 2867

1993 15204 11627 3576

1994 21519 16703 4816

1995 29662 23467 6196

1996 38520 30850 7671

收入或消費(fèi)的百分比分額

吉尼指數(shù) 最低的10% 最低的20% 第二個(gè)五等份 第三個(gè)五等份 第四個(gè)五等份 最高的10% 最高的20%

中國 41.5 2.2 5.5 9.8 14.9 22.3 47.5 30.9

發(fā)達(dá)國家 — — 6.23 11.93 17.3 23.865 38.825 24.945

（五）政策協(xié)調(diào)業(yè)績欠佳。有效的財(cái)政和貨幣政策配合在于政府決策部門能夠精細(xì)策劃、合理預(yù)期。為了緩解通貨膨脹造成的壓力，近年宏觀調(diào)控力主貫徹適度從緊的財(cái)政和貨幣政策，但實(shí)際執(zhí)行的是逐漸擴(kuò)大舉債規(guī)模和銀行連續(xù)降息的擴(kuò)張國策。貨幣和財(cái)政政策緊則雙緊、松則同時(shí)松動(dòng)是經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生的直接原因，經(jīng)濟(jì)周期是一切浪費(fèi)中最具破壞力的浪費(fèi)。這劑藥的調(diào)配缺乏對市場的自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的準(zhǔn)確估計(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念仍然根深蒂固地指導(dǎo)著已經(jīng)逐漸市場化的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。缺乏對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢基于正確統(tǒng)計(jì)的分析也是這種容易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)政策搭配不當(dāng)?shù)脑?，?dāng)國民經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)失調(diào)造成過熱增長時(shí)，問題的關(guān)鍵是執(zhí)行積極的政策組合引導(dǎo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是通過雙緊的政策配合突然降低增長總水平。金融政策的質(zhì)量也是影響財(cái)政政策效績的原因，金融秩序紊，巨額貸款預(yù)見性不強(qiáng)、技術(shù)選擇不當(dāng)，利率結(jié)構(gòu)搭配缺乏合理性，造成的壞帳、呆帳、死帳加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了財(cái)政執(zhí)行穩(wěn)定化目標(biāo)的能力。

政策的低效績搭配突出表現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)投資衰減太快，而預(yù)算外投資增長過猛，政府部門投資失去預(yù)算約束。到1995年，財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定

資產(chǎn)投資的比重從1981年的20.5%、28.10分別下降到7.7%和3.4%，即使有限的投資也由于政策缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性效果不良（見下表）。影響“八五”時(shí)期投資效率的根本原因是財(cái)政尤其貨幣政策多變，貸款利息和征稅增加以及紊亂的收費(fèi)，抑制了投資的社會(huì)和財(cái)務(wù)價(jià)值最大化，間接地降低了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能力。與財(cái)政性投資下降趨勢相反，金融系統(tǒng)和社會(huì)自籌投資急劇上升，從1981年的12.7％和55.4％分別上升到1995年的20.9％和66.9％。缺乏公開、公正的財(cái)政性投資影響了投資回報(bào)水平，但邊干邊學(xué)的金融系統(tǒng)能力更不健全，結(jié)果是高的融資成本、低下的資本回報(bào)率和重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)劇增。在銀行體系高存貸利息驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)融資、政府借貸成本也上升到了難以承受的水平，銀行

影響81個(gè)國家重點(diǎn)項(xiàng)目投資效績的因素分析

政策原因 變動(dòng)原因 投資效果

價(jià)格政策 成本價(jià)低于售價(jià) 兗州東攤洗煤廠成本290元，售價(jià)250元

匯率政策 雙軌制匯率造成匯率上升 北京乙烯工程因匯率上升增加投資10.9億元

貸款利息 由掛息改為當(dāng)年結(jié)息 電力系統(tǒng)因此增加投資12.99%

稅收政策 稅收增加 增加投資4.42%

貸款利率 利率提高 “八五”末期利率比初期增加了5.58個(gè)百分點(diǎn)

價(jià)格水平 物價(jià)上漲 固定資產(chǎn)投資品價(jià)格“八五”末期比初期增長86.87%

融資政策 對銀行高依賴度 資產(chǎn)負(fù)債率過高，效益高的企業(yè)，也靠高債務(wù)支持

決策原因

可行性研究 信息不完全，設(shè)計(jì)粗糙 某項(xiàng)目的運(yùn)用能力僅為設(shè)計(jì)能力的11.4%，造成閑置

邊干邊設(shè)計(jì) 大干快上，準(zhǔn)備不足倉促施工 世行貸款項(xiàng)目400萬噸常村煤礦，工期延長了五年引進(jìn)技術(shù) 引進(jìn)技術(shù)不成熟 某項(xiàng)目建成五年之久，至今技術(shù)利用不過關(guān)

降息與國債發(fā)行期缺乏信息協(xié)調(diào)，國債因之會(huì)背上了高成本的包袱?，F(xiàn)在看來，投資政策淡化了中央預(yù)算對政府性投資的約束能力。預(yù)算內(nèi)投資比例的過度萎縮和缺乏公開競標(biāo)形式的財(cái)政性投資，是投資低效率的直接原因。由于宏觀體制不順，財(cái)政收支的微觀承接主體效率低下，財(cái)政政策在有限范圍內(nèi)履行了目標(biāo)之后，也出現(xiàn)了兩種負(fù)作用：第一，財(cái)政收支對實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長不盡人意。1987年起政府收支總量的突然下降，拉下了1986年以前積聚起來的過熱增長勢頭，盡管1988年和1989年政府的收支回升，但已無力挽救1989年——1990年的衰退；然而， 1990年一—1992年比前期較低水平的財(cái)政活動(dòng)年卻與三個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長年相對應(yīng)。即使考慮到政策生效需要時(shí)間，也不能排除這10年間出現(xiàn)的趨勢：政府收支相對于國民經(jīng)濟(jì)增長速度處于較低水平時(shí)，大致伴隨著較高的增長速度，相對高水平的收支活動(dòng)反而與相對較低的增長對應(yīng)。在對市場自調(diào)節(jié)缺乏測度的條件下，為拉下過熱的增長或衰退而猛烈地使用雙緊或雙擴(kuò)張政策配合往往會(huì)適得其反，造成新一輪的過熱或衰退。第二，按照等價(jià)原理，在國民收入總量一定時(shí)，有限收入不在政府就在民間，政府提高收支水平降低了非政府性投資和消費(fèi)水平，如果政府的收支活動(dòng)的效率與非政府性的投資、消費(fèi)效率大致持平，政府收支量相對增加應(yīng)當(dāng)能夠保持相近水平的增長速度，反之，速度就會(huì)放慢，“消費(fèi)者剩余”因之消失。低效率的政府收支活動(dòng)可以通過增加稅負(fù)和帶有浪費(fèi)性的支出將較高的增長速度降下來，這樣的軟著陸隱含了巨大的社會(huì)成本。1993年總量逐年增加的政府收支活動(dòng)既然只能維持一個(gè)與前期大致等速的經(jīng)濟(jì)增長水平，效率不高是其主要原因。

通過以上分析可見，造成我國財(cái)政收支成本偏高、目標(biāo)水平不高的原因有四：第一，任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要必不可少的財(cái)力支持，總量大小決定了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能量。由于政府包攬的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和處理這些事務(wù)的部門太多以及預(yù)算外收入增長過快，造成有限財(cái)力分散使用，財(cái)力相對不足，弱化了履行目標(biāo)的能量。這種局面形成的深層機(jī)制是走向市場經(jīng)濟(jì)過程中，政府理財(cái)?shù)膫鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念沒有多少改變，加上近年效仿西方福利國家高水平政府收支活動(dòng)的呼聲高漲，推動(dòng)著政府總收支水平不斷擴(kuò)張。但西方凱恩斯——勒納政府抱負(fù)以及福利社會(huì)目標(biāo)已經(jīng)走到了盡頭，整個(gè)社會(huì)正在尋找走出“福利沼澤”的途徑，我們還沒有充分意識(shí)到對一個(gè)人口壓力巨大的國家來說，重蹈覆轍的危險(xiǎn)性。傳統(tǒng)體制按照條塊分割形成的職能部門改革滯后，在穩(wěn)定化和利益攀比機(jī)制的作用下，因人設(shè)制，財(cái)力因制而散。盡管政府收支總量已經(jīng)很大，但對過多的部門來說都有追加預(yù)算填補(bǔ)不足的要求。第二，在預(yù)算內(nèi)，經(jīng)常項(xiàng)目必須滿足日益膨脹的純消費(fèi)性需求，削弱了財(cái)政支出的基礎(chǔ)建設(shè)能力；資本項(xiàng)目根據(jù)均等化的要求造成的覆蓋面過寬，不可能集中重點(diǎn)形成結(jié)構(gòu)性投資創(chuàng)造區(qū)域或者產(chǎn)業(yè)成長極以收改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之效。第三，收支承受部門的管理和經(jīng)營水平不高，財(cái)政收支活動(dòng)以產(chǎn)權(quán)不清、冗員眾多、日益膨脹的機(jī)關(guān)、事業(yè)為經(jīng)常項(xiàng)目支出對象，并以低效率的國有企業(yè)為資本項(xiàng)目的執(zhí)行單位，有限的資金不能經(jīng)濟(jì)地加以利用，即使維持現(xiàn)狀所必需的成本也相當(dāng)昂貴。第四，在客觀環(huán)境和微觀基礎(chǔ)的機(jī)制扭曲作用下，財(cái)政系統(tǒng)既沒有必要也沒有可能建立起科學(xué)的管理制度、規(guī)范的工作程序、嚴(yán)格的執(zhí)法系統(tǒng)。財(cái)政收支缺乏一套體現(xiàn)成本收入、機(jī)會(huì)成本的客觀標(biāo)準(zhǔn)和競爭性的選擇環(huán)境，缺乏實(shí)現(xiàn)最小支出最大收入的有效激勵(lì)，缺乏健全的依法理財(cái)和依法監(jiān)督系統(tǒng)。沒有一套容觀的標(biāo)準(zhǔn)就沒有評價(jià)和選擇的根據(jù)，監(jiān)督和激勵(lì)也就無章可循；當(dāng)目標(biāo)眾多，財(cái)力有限時(shí)，照顧到各方面利益而不是通過競爭性的選擇分配財(cái)力，效率和公正的社會(huì)目標(biāo)就會(huì)淡化。財(cái)政收支法規(guī)滯后、管理制度彈性太大，在這樣的情況下，鼓勵(lì)有效收支活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制不可能建立起來。在提高兩個(gè)比例“滿足吃飯財(cái)政”需要的壓力下，財(cái)政調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善增長質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公正等目標(biāo)以及完成這些目標(biāo)的成本最小努力淡化。

三、改進(jìn)效率狀況的建議

（－）轉(zhuǎn)變政府理財(cái)觀念。為了徹底改進(jìn)政府理財(cái)?shù)男Э儯m時(shí)地從提高兩個(gè)比例為中心轉(zhuǎn)向提高效率是振興財(cái)政的根本大計(jì)。完成這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要從利益格局平衡轉(zhuǎn)向財(cái)政的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和成本管理方面。從單純追求預(yù)算收支平衡目標(biāo)轉(zhuǎn)向穩(wěn)定、高水平就業(yè)增長、社會(huì)公平和發(fā)展的可持續(xù)及產(chǎn)權(quán)重組，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際相對獨(dú)立地斟酌使用財(cái)政政策。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的組織收支方式，向制度科學(xué)，技術(shù)手段有效，收支秩序規(guī)范，執(zhí)法嚴(yán)格和高素質(zhì)人員的方向努力。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題的行政解法要更多地轉(zhuǎn)向市場競爭解法，從傳統(tǒng)的收支平衡原則轉(zhuǎn)向職能收支，走出政府收支總量缺少定制，單純鼓勵(lì)多收少支的的誤區(qū)。徹底改變僅僅為提高兩個(gè)比重而研究收支、推薦政策的導(dǎo)向以避免“近視決策”。計(jì)算政府預(yù)算內(nèi)收入水平不僅僅要考慮它在gdp的比重，重要的是歲入與經(jīng)濟(jì)增長的相互關(guān)系和政府收支的整體水平，脫離綜合比較單純提高兩個(gè)比例是有害的。

為了實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)當(dāng)建立一套完善的財(cái)政目標(biāo)管理指標(biāo)體系，客觀評價(jià)財(cái)政支出、收入和政策匹配的效果并朝向這些指標(biāo)努力。依法理財(cái)加快向國際收支慣例接軌的速度，按照成本收益、機(jī)會(huì)成本，要素和和全要素生產(chǎn)率等國際通用的辦法具體地衡量收支業(yè)績，作出選擇。學(xué)會(huì)更多地運(yùn)用產(chǎn)權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值，產(chǎn)權(quán)再分配所費(fèi)成本很小，但對促進(jìn)增長的4要素中（全要素生產(chǎn)率28％、要素積累56％、農(nóng)業(yè)再分配6％）已經(jīng)接近10％；盡快實(shí)現(xiàn)信息化管理，通過對及時(shí)反饋的數(shù)據(jù)比較，就可以估價(jià)收支總量、結(jié)構(gòu)、政策搭配、成本管理的合理程度以及動(dòng)態(tài)的收支趨勢，作出深謀遠(yuǎn)慮的及時(shí)調(diào)整。比較收支目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度應(yīng)當(dāng)參照歷史最好水平、平均水平和優(yōu)選樣本參照國比較。在這樣的指導(dǎo)思想下，具體地評價(jià)收支活動(dòng)的效率狀況。同時(shí)還要建立起客觀預(yù)測財(cái)政收支動(dòng)態(tài)效應(yīng)的機(jī)制，例如，乘數(shù)效應(yīng)、引致效應(yīng)、加速度數(shù)、擠出效應(yīng)、吉尼效應(yīng)等等，沒有對財(cái)政收支的中長期科學(xué)預(yù)測，按照走一步看一步的“試錯(cuò)法”管理，很難實(shí)現(xiàn)成本最低目標(biāo)最大化的良性循環(huán)。

（二）優(yōu)化政府目標(biāo)、基于職能確定收支規(guī)模。提高理財(cái)效率，深入的體制改革是必要的條件。本著地方能夠有效做到的放手讓地方去做，非政府部門能夠有效做到的政府不去包攬的優(yōu)先原則和經(jīng)濟(jì)運(yùn)系統(tǒng)需要調(diào)節(jié)的控制原則，政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變是作為立法者、協(xié)調(diào)人和基礎(chǔ)設(shè)拖與環(huán)境和安全的供給者，將財(cái)政投資轉(zhuǎn)向?qū)Ω偁幮援a(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施方面；在經(jīng)常支出中，朝向一個(gè)廉潔、廉價(jià)、高效的政府目標(biāo)運(yùn)作，改變單純依靠增加總量支出貫徹科教興國戰(zhàn)略的導(dǎo)向，確立一套維護(hù)區(qū)域安全的高水平平衡閥戰(zhàn)略。世界經(jīng)濟(jì)的日益一體化是防止世界性戰(zhàn)爭爆發(fā)的有效手段，在經(jīng)濟(jì)競爭的時(shí)代，我國的防務(wù)開支最好轉(zhuǎn)向在周邊敏感地區(qū)建立起快速反映的自衛(wèi)能力以及有克制的核威懾力就足夠了，重要的是發(fā)展一種適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭需要的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)潛力。

根據(jù)職能與能力和能力與作用相符的原則，財(cái)政主要是為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展作好基礎(chǔ)工作，其中包括：提供創(chuàng)造法律基礎(chǔ)、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定所必不可少的財(cái)力支持、投資于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、保護(hù)對市場競爭承受能力不足的人群體、維持生態(tài)和人文環(huán)境健康、運(yùn)用產(chǎn)權(quán)政策保證國有資產(chǎn)有效經(jīng)營。加快兩項(xiàng)分工精細(xì)化的進(jìn)程：重新界定財(cái)政與其它涉管經(jīng)濟(jì)部門的職能，政府公共活動(dòng)不宜財(cái)出多門，實(shí)現(xiàn)中央和地方各自事權(quán)的 細(xì)分化，根據(jù)事權(quán)界定各自的財(cái)力，按照市場經(jīng)濟(jì)的國際慣例， 通過合并、重組一個(gè)財(cái)經(jīng)或者財(cái)政貨幣委員會(huì)以報(bào)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 減少過多的部門涉管收支；通過立法規(guī)范省、縣兩級(jí)的事權(quán)和收支活動(dòng)，結(jié)束多線收支并存、稅外收入大致已與稅收持平的局面，將稅外收入縮減到最低限度，按照各自的成本收益確定一個(gè)預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的恰當(dāng)比例，徹底清除直接或者間接造成正稅流失的各種收費(fèi)。本著分級(jí)管理、最低限度和富有建設(shè)性的原則，中央一級(jí)的?？顟?yīng)當(dāng)改變一竿到底，部門分餐和有增無減的趨勢，減少數(shù)量，列入預(yù)算，統(tǒng)籌使用，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督。

從技術(shù)上考慮，顯著改善理財(cái)效績需要提高制定預(yù)算過程的透明度和實(shí)現(xiàn)帳戶的細(xì)分化，建立更加完善的信息反饋網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范預(yù)算報(bào)表、稅收計(jì)劃與預(yù)算不應(yīng)繼續(xù)脫節(jié)，以減少隨意性，提高預(yù)算約束力度。本著有節(jié)、克制、理性的原則編制預(yù)算，可以提高收支質(zhì)量。控制經(jīng)常性項(xiàng)目擴(kuò)張，簡單地節(jié)支不宜奏效，有節(jié)在于區(qū)別對待，突出壓縮重點(diǎn)（不合理的支出），循序漸進(jìn)，先壓增量后調(diào)結(jié)構(gòu)基數(shù)；鑒于國有企業(yè)的的不良業(yè)績，采取克制的原則編制資本預(yù)算是必要的；理性原則要求明確資本和經(jīng)常性預(yù)算兩者的相互作用以及政府年度預(yù)算對未來幾個(gè)財(cái)政年的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響及必要的對策方面。通過縮小政府包攬目標(biāo)，規(guī)范政府收支范圍，增加預(yù)算內(nèi)收支總量，履行財(cái)政目標(biāo)也就得到了相應(yīng)的能量支持。

（三）改善收支結(jié)構(gòu)，健全財(cái)政能力。即使具備了履行目標(biāo)的收支能量，沒有恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)支持，能力也會(huì)弱化。在收支總量既定時(shí)，經(jīng)常性支出、資本支出、稅收、預(yù)算外收入和債務(wù)的不同組合與平衡原則會(huì)產(chǎn)生不同的效率水平。

改進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目，減少外部性。第一，實(shí)行零基方案為徹底消除“免費(fèi)乘車”創(chuàng)造條件。我國行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)將近占國有資產(chǎn)21.1％，倘若零基方案全方位推廣，經(jīng)常項(xiàng)目的支出效率可以得到改進(jìn)。第二，實(shí)行零增長計(jì)劃和逐步累退的編制規(guī)則。面對3500多萬機(jī)關(guān)、事業(yè)人員和供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐年增長，擺脫臃腫一精簡一臃腫循環(huán)的辦法是執(zhí)行先合并，然后執(zhí)行零增長和逐步累退的長期計(jì)劃，將重點(diǎn)放在內(nèi)部調(diào)劑、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗上，然 后，（降低一般雇員的法定退休年齡、鼓勵(lì)提前退休、開創(chuàng)富有吸引力的就業(yè)渠道、實(shí)行人員分流、提高工作熟練程度和任務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、限制非減員部門的辦公自動(dòng)化進(jìn)度、建立編制負(fù)增長的激勵(lì)和約束機(jī)制）。同時(shí)將有條件轉(zhuǎn)向獨(dú)立核算的財(cái)政供養(yǎng)單位企業(yè)化。改善支出結(jié)構(gòu)還在于壓縮幾項(xiàng)大宗非生產(chǎn)性支出的絕對數(shù)量，調(diào)整資本項(xiàng)目的分配辦法。通過財(cái)務(wù)約束，使已經(jīng)占總支出21.43％的科教文衛(wèi)支出走出條塊分割的局限，改變開辦規(guī)模，提高管理水平。第三，對增量支出施加必要的法定限制：各項(xiàng)支出的同比增長一般不宜超過財(cái)政支出的平均增長水平；支出的增長須以效率的改善為前提，在限定的財(cái)政年內(nèi)沒有取得效率改進(jìn)的支出項(xiàng)目應(yīng)降低其增長水平；財(cái)政支出增長速度與gdp增長速度需要保持一個(gè)穩(wěn)定的比例，長期超過經(jīng)濟(jì)增長速度的政府收支增長應(yīng)當(dāng)受到限制。第四，建立政府采購制度是改進(jìn)支出效率的重要組成部分。按照國際慣例，建立政府采購制度，最好采用一攬子解決方案，制定《政府采購競標(biāo)法》和《實(shí)施管理?xiàng)l例》以及分離（而不是增設(shè)）相應(yīng)的資格審查機(jī)構(gòu)，待試點(diǎn)成熟全面鋪開，針對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題再提出修正性法案以求完善。

調(diào)整資本項(xiàng)目的配置格局?！熬盼濉睍r(shí)間我國計(jì)劃投資13萬億人民幣，為了進(jìn)行技術(shù)上得當(dāng)、財(cái)政上可行、經(jīng)濟(jì)上健全的投資，財(cái)政性基本建設(shè)、新產(chǎn)品試制和挖潛改造投資最好合并為基礎(chǔ)設(shè)施投資以便建立起初始的約束條件。提高財(cái)政性投資比重和財(cái)政投資示范、引導(dǎo)作用，更新投資模式，增強(qiáng)財(cái)務(wù)約束力，是提高投資創(chuàng)造能力的關(guān)鍵。參照結(jié)構(gòu)主義方式集中財(cái)力在行業(yè)或者地區(qū)創(chuàng)造新生長點(diǎn)，在市場存在的條件下，結(jié)構(gòu)性的規(guī)模投資容易產(chǎn)生區(qū)域或者行業(yè)的成長極，貫徹這樣積極的財(cái)政補(bǔ)償原理比單純依靠轉(zhuǎn)移支付更有創(chuàng)造力，有限財(cái)力分散使用遠(yuǎn)不如集中規(guī)模奏效。

優(yōu)化歲人結(jié)構(gòu)、降低稅負(fù)水平。這方面付出的努力是正確處理政府收支擠出效應(yīng)和引致效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。財(cái)政收入主要應(yīng)當(dāng)通過健全征管制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善稅基和確定合理的債務(wù)水平增加收入；逐步過渡到降低整體稅負(fù)水平，刺激就業(yè)以增加收入。保持一個(gè)穩(wěn)定的債務(wù)水平與較低的稅負(fù)水平相搭配，同時(shí)將稅外收入減少到最低限度，以增加預(yù)算內(nèi)收入。只要為資本項(xiàng)目融資，借債得法、用財(cái)有方，本利終歸于民。政府債務(wù)的擠出效應(yīng)，可以通過降低稅負(fù)水平增加國民現(xiàn)期消費(fèi)和儲(chǔ)蓄能力得到補(bǔ)償。制度完善有待于加快征管機(jī)構(gòu)的改革，理順內(nèi)設(shè)職能，建立納稅申報(bào)、稅務(wù)制度、實(shí)行征管公開化和社會(huì)化，建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查組織，改革經(jīng)費(fèi)管理辦法。

（四）突出支持重點(diǎn)、優(yōu)化政策分工導(dǎo)向作用。沒有重點(diǎn)就沒有政策，政策分工是財(cái)政效率的前提。

集中支持重點(diǎn)。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平?jīng)Q定了第二產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展有待第一、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高來創(chuàng)造支持和消化能力。另據(jù)有限的資料預(yù)測，“九五”末期開始，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最為突出的問題是就業(yè)壓力，這個(gè)問題不得緩解甚至?xí)谷魏谓?jīng)濟(jì)和社會(huì)的深化改革停滯不前，長期不能實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長是不夠健康的?！熬盼濉奔耙院蟮臅r(shí)期內(nèi)，我國平均每年新增大約5000萬勞動(dòng)力，國營企業(yè)和集體企業(yè)還有2600萬富裕人員，1996年552.8萬人登記失業(yè)，城鎮(zhèn)每年有8152.8萬閑置勞動(dòng)力再加上1.8億多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和行政事業(yè)單位的大量冗員，就業(yè)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。隨著我國市場化程度的提高，對勞動(dòng)力需求的遞減趨勢已成定局，實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長是政府收支不能不關(guān)注的大事。近半個(gè)世紀(jì)的復(fù)興開發(fā)，環(huán)境欠帳太多，已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。在財(cái)力有限約束下，財(cái)政支出最好采取以基礎(chǔ)設(shè)拖為主線，第一、三產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展為兩翼，就業(yè)為重點(diǎn)的政策傾斜。轉(zhuǎn)移支付和稅收政策并用縮小地區(qū)差別，體現(xiàn)分配公正。按照均等化的公理化辦法，客觀測定支付對象的財(cái)政收支能力，根據(jù)能力確定支付方向和結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的平衡能力。以稅收政策改進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)首先是通過稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)的。稅收優(yōu)惠包括，確定減免目標(biāo)、時(shí)間跨度、制定有吸引力的稅率、允許縮短加速折舊期限、虧損抵補(bǔ)、優(yōu)惠、投資扣除和再投資退稅等。按照機(jī)會(huì)成本在地區(qū)優(yōu)惠還是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠之間做出選擇。即使選擇了地區(qū)作為優(yōu)惠方向，也要將優(yōu)惠的注意力轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)調(diào)整、新技術(shù)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)等幾項(xiàng)精心篩選的方面。

以積極的財(cái)政政策與適度管制的貨幣政策相配合。即使對財(cái)政效率作出了內(nèi)部管理改進(jìn)，沒有財(cái)政政策和貨幣政策的恰當(dāng)配合，效率的前景仍然不容樂觀。第一，面對動(dòng)蕩的國際金融市場和我國金融體系管理水平的局限及不良債務(wù)水平居高不下，分散風(fēng)險(xiǎn)的良策在于重振政府財(cái)政能力，這包括提高財(cái)政資本項(xiàng)目在國家總投資中的比重和對金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行效績監(jiān)督的力度。第二，由于市場出清機(jī)制的作用，維持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長率，失業(yè)狀況還將持續(xù)惡化。要么創(chuàng)造就業(yè)工程加快經(jīng)濟(jì)增長速度，要么建立良好的社會(huì)保障體系容忍失業(yè)存在。但社會(huì)保障和福利的增進(jìn)只能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)增加的結(jié)果。增長速度越低，就業(yè)機(jī)會(huì)就越少，擠吃“皇糧”的就越多，社會(huì)問題也就越多。盡管銀行連續(xù)降息，但政策反應(yīng)疲軟，需要注入財(cái)政活力才是出路。第三，我國目前需求不旺的特點(diǎn)也需要積極的財(cái)政政策引導(dǎo)供求。去年以來，買方市場形成的樂觀輿論已占上風(fēng)。但一國發(fā)達(dá)與否的標(biāo)志不在總量排名，而在人均可支配能量的大?。ㄒ娤卤恚?。一個(gè)主要人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落后、就業(yè)嚴(yán)重不足的國家會(huì)形成買方市場或者供給過剩是不切實(shí)際的。有限的買方市

在世界總量徘序 在世界人均排序

gdp5440億元（ 1993年）第7 125位

剛產(chǎn)量1億噸（1996年）第1 100位

煤產(chǎn)量2.4億噸（1995年）第1位 75位

原油產(chǎn)量1.5億噸（1995年）第5位 140位

發(fā)電量9286.8億千百小時(shí)（1995 ）第2位 130位

糧食產(chǎn)量1900億公斤（1996年）第1位 80位

肉、蛋（1995年）第1位 75.55位

場 形成實(shí)際是前期成本價(jià)格太高、壟斷力量存在、結(jié)構(gòu)性失調(diào)、廣大農(nóng)村市場需求不旺的結(jié)果，解決其中任何一個(gè)問題都離不開積極的財(cái)政政策。