航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)治理風(fēng)險法治觀透視

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摘要:在風(fēng)險社會背景下，由現(xiàn)代化與全球化驅(qū)動的航空經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上包含著風(fēng)險要素。與此相適應(yīng)，由航空經(jīng)濟(jì)帶動的區(qū)域發(fā)展延伸到社會治理的層面，進(jìn)而要求航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)治理應(yīng)當(dāng)樹立預(yù)防主義的、全球治理的法治觀念，進(jìn)而通過加強(qiáng)地方多元民主參與機(jī)制、權(quán)利與權(quán)力合作機(jī)制來共同面對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞:航空經(jīng)濟(jì)城區(qū);治理風(fēng)險;法治;風(fēng)險社會

一、風(fēng)險社會的形成

貝克用風(fēng)險社會這一概念概括現(xiàn)代社會進(jìn)入工業(yè)社會后期而導(dǎo)致的自我反饋現(xiàn)象。他認(rèn)為，伴隨著現(xiàn)代化創(chuàng)造的巨大社會財富，風(fēng)險分配問題不斷轉(zhuǎn)化為社會問題，它需要依賴科學(xué)技術(shù)解決的同時，也必須依賴政治決策進(jìn)行治理。因此，風(fēng)險社會這一概念本身并非指自然風(fēng)險，也不意味著傳統(tǒng)意義上描述局部化的、碎片化的一般意義上的風(fēng)險。在今天，自然的意義已經(jīng)發(fā)生了變化。自然變得不再是自然而然的初始形態(tài)，而是人造社會的一部分。由此，風(fēng)險根植于現(xiàn)代社會發(fā)展的邏輯之中，社會越是現(xiàn)代化，這種邏輯就越強(qiáng)烈。雖然早期工業(yè)社會遵循財富分配的邏輯，但在現(xiàn)代社會中，風(fēng)險分配的邏輯越來越居于主導(dǎo)地位。進(jìn)而，現(xiàn)代性內(nèi)在矛盾的邏輯轉(zhuǎn)換需要重新定義現(xiàn)代社會的基本特征。隨著20世紀(jì)80年代席卷世界的全球化浪潮，又進(jìn)一步引發(fā)了全球化與風(fēng)險社會理論的深入發(fā)展。貝克在《世界風(fēng)險社會》(1999)一書中深入分析了風(fēng)險在生態(tài)上與技術(shù)上的問題，以及風(fēng)險社會在社會學(xué)與政治學(xué)上的啟示。風(fēng)險社會“不是一國的，而是全球性的?！保?］5由于全球化導(dǎo)致了國家結(jié)構(gòu)的弱化，因此，必須通過對政治上強(qiáng)烈的“世界主義”的認(rèn)知來應(yīng)對傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的威脅。而從全球化的視角來看，風(fēng)險意味著“在其非常具體、非常地方性的方面，就在此地、此時，在這個城鎮(zhèn)里，或者就在這個政治組織里，它們也是‘世界’的問題?！保?］19因此，風(fēng)險社會理論是一種高度系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，它主要關(guān)注風(fēng)險的認(rèn)知、界定、挑戰(zhàn)與應(yīng)對。在風(fēng)險社會觀念下，“與財富的具體可感知相比，風(fēng)險具有某種非現(xiàn)實(shí)性?！保?］35因此，看不見的風(fēng)險往往不受重視。從航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀視之，既有工業(yè)社會的特點(diǎn)，又有風(fēng)險社會的某些特征。

二、航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)治理中的風(fēng)險面向

基于上述分析，世界風(fēng)險社會的形成對中國社會轉(zhuǎn)型提出了挑戰(zhàn)，特別是全球化與現(xiàn)代化趨動力量的存在。而對于航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式依賴于全球經(jīng)濟(jì)的一體化與新科技革命形成的市場分化，我們因此應(yīng)該認(rèn)識到風(fēng)險社會對于航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)發(fā)展帶來的深刻影響。1．財富分配轉(zhuǎn)向風(fēng)險分配的邏輯風(fēng)險的分配與財富的分配本身有密切關(guān)系。通過財富分配來降低風(fēng)險是現(xiàn)代社會的基本特點(diǎn)。然而，隨著風(fēng)險分配的邏輯居于主要地位，財富分配并不能阻擋系統(tǒng)化的風(fēng)險來臨。因此，“財富———分配”社會的社會問題和沖突開始和“風(fēng)險———分配”社會的相應(yīng)因素結(jié)合起來。［2］17正如，水污染的發(fā)生，富人可以通過消費(fèi)清潔的水來回避風(fēng)險，但當(dāng)環(huán)境污染超過一定限度時，環(huán)境的風(fēng)險是全球的，也是整個社會的。同樣，諸如疾病的治療、污染的回避等問題也同財富有一定關(guān)系。但是，基于上述風(fēng)險而產(chǎn)生的財富差異導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)形成了以風(fēng)險回避為主題的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力量。在此意義上，風(fēng)險是累積起來而突然釋放的。航空經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險在于當(dāng)航空經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定體量時，內(nèi)在的風(fēng)險因素反而會成為主導(dǎo)因素。因此，“工業(yè)社會的概念假定了‘財富邏輯’的主宰地位，并且斷言了風(fēng)險分配同它的相容性，而風(fēng)險社會的概念則斷言了風(fēng)險分配和財富分配的不相容性以及二者的‘邏輯’沖突。”［2］1882．科技革命與技術(shù)化風(fēng)險科技革命直接推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是技術(shù)化風(fēng)險的程度在日益增加，以健康經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例子，科技產(chǎn)品在帶給人們更好的體驗(yàn)時，對人的健康形成了潛在威脅。這種威脅不僅包括各種輻射與環(huán)境污染，同時也包括形成的一系列的污染治理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。對技術(shù)化風(fēng)險的治理本身是風(fēng)險社會的重要標(biāo)識。“風(fēng)險可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式。風(fēng)險與早期的危險相對，是與現(xiàn)代化的威脅力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化相關(guān)的一些后果。它們在政治上是反思性的?！保?］19以新科技為基礎(chǔ)的航空經(jīng)濟(jì)在某種意義上面臨著巨大的科技風(fēng)險，而科技風(fēng)險的積聚在某種程度上進(jìn)一步導(dǎo)致社會關(guān)系的不確定性以及不可控性。3．航空經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的內(nèi)生性與全球性風(fēng)險的內(nèi)在生成是現(xiàn)代社會時間化的結(jié)果，這意味著人們要對過去產(chǎn)生的行為在今天或未來承擔(dān)責(zé)任。在風(fēng)險社會中，對風(fēng)險的定義已經(jīng)超越了傳統(tǒng)風(fēng)險的可控性的觀念。航空經(jīng)濟(jì)本身不僅是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的內(nèi)在生成，同時也包含對地方性原有經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改造，這一過程不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)方式以及政府稅收的問題，同時也涉及環(huán)境、健康、社會服務(wù)與保障、公共資源利用等多面的社會公平問題。航空經(jīng)濟(jì)的危險同樣來自全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的系統(tǒng)性風(fēng)險。航空經(jīng)濟(jì)是追求全球價值鏈發(fā)展而形成的高附加值的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)背后，風(fēng)險是建立在全球化基礎(chǔ)上并衍生到生活的不同領(lǐng)域。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個我們前所未知的程度。［2］15因此，航空經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的可控性已經(jīng)超越了地區(qū)與國家層面，由此導(dǎo)致的深層問題是航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)治理方式上的深刻變革。4．航空經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險意識的社會性風(fēng)險社會的判斷離不開人們對風(fēng)險的內(nèi)在認(rèn)識，風(fēng)險不僅是客觀存在的，更存在于人們的風(fēng)險意識當(dāng)中。在風(fēng)險社會中生存，人們必須具備對風(fēng)險認(rèn)識的社會知識。而這種認(rèn)識方式在某種意義上是一種反思性的。在吉登斯對現(xiàn)代社會的判斷中，提出了反思性的模式，即:“社會學(xué)知識忽隱忽現(xiàn)地作用于社會生活的范圍之中，在此過程中，它既重構(gòu)著社會學(xué)知識自身，也重構(gòu)著作為該過程整體的一個部分的社會生活領(lǐng)域?！保?］13在此意義上，風(fēng)險意識作為一種社會學(xué)知識的存在既是風(fēng)險社會客觀存在的主觀表現(xiàn)，同時也構(gòu)成人們重構(gòu)風(fēng)險社會的內(nèi)在動力。貝克也特別強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險意識在風(fēng)險社會中的動力學(xué)機(jī)制的力量。它意味著風(fēng)險被定義與解釋，進(jìn)而形成了風(fēng)險的社會地位與風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)學(xué)。由此，風(fēng)險是意識決定存在，風(fēng)險社會是一個由風(fēng)險意識而表現(xiàn)出的災(zāi)難社會。［2］20－22在這個意義上，“社會實(shí)踐總是不斷地受到關(guān)于這些實(shí)踐本身的新認(rèn)識的檢驗(yàn)和改造，從而在結(jié)構(gòu)上不斷改變著自己的特征?！保?］34而“社會科學(xué)實(shí)際上比自然科學(xué)更深地蘊(yùn)含在現(xiàn)代性之中，因?yàn)閷ι鐣?shí)踐的不斷修正的依據(jù)，恰恰是關(guān)于這些實(shí)踐的知識，而這正是現(xiàn)代制度的關(guān)鍵所在。”［3］35－36

三、風(fēng)險社會下的法律焦慮

在法律語境下，風(fēng)險的不斷增加進(jìn)一步促使法律意識的內(nèi)在調(diào)整。上述社會風(fēng)險意識意味著，從風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)學(xué)與風(fēng)險的政治學(xué)到風(fēng)險的法律意識的轉(zhuǎn)換是根植于對風(fēng)險的思考而形成的法律系統(tǒng)的自我反思。

1．風(fēng)險社會對公民權(quán)利基礎(chǔ)的威脅

傳統(tǒng)法律中關(guān)于權(quán)利的定義主要來自對利益的思考。自現(xiàn)代社會以來，法律的基石恰恰以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。而在風(fēng)險社會中，基于對風(fēng)險社會中財富與風(fēng)險的邏輯分析，權(quán)利在包含利益要素的同時，也包括了風(fēng)險的定義與理解。例如，生命健康權(quán)利一直以來以科學(xué)的方式加以界定。但是農(nóng)藥、水、環(huán)境污染本身帶來的整體性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及是否超標(biāo)被不斷界定。它陷入了假定風(fēng)險可以通過科學(xué)技術(shù)手段被認(rèn)識的陷阱當(dāng)中。結(jié)果，權(quán)利的倫理意義在某種程度上被忽視了。正如貝克所講，“你可以做某些事情并且一直做下去，不必去考慮對之應(yīng)負(fù)的個人責(zé)任。這就像一個人在活動，卻沒有親自在場。一個人進(jìn)行物理的活動，卻沒有進(jìn)行道德或政治的活動。”［3］34然而，當(dāng)代社會中大規(guī)模風(fēng)險事件的發(fā)生，使人們關(guān)于權(quán)利能夠保障利益的基本觀念不斷動搖。特別是公民基本權(quán)利體系的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生的轉(zhuǎn)變，公民基本權(quán)利的行使已經(jīng)讓位于公共安全的優(yōu)先性。

2．風(fēng)險意識下的政府權(quán)力困境

貝克提出了風(fēng)險問題即權(quán)力問題的論斷，在工業(yè)社會中，“國家－官僚－法律對技術(shù)文明的監(jiān)控始終包括對新技術(shù)的后果和危機(jī)的技術(shù)監(jiān)控?！保?］104然而，在風(fēng)險社會中，“風(fēng)險不是事物，而是結(jié)構(gòu)?！保?］109社會風(fēng)險的防范使政府權(quán)力行使不能囿于傳統(tǒng)的行政管理當(dāng)中。政府權(quán)力社會化如同科學(xué)技術(shù)試圖用它自己的方式來管控風(fēng)險一樣，導(dǎo)致政府決策與管理在風(fēng)險意識上必須提高到相應(yīng)的水平。現(xiàn)代社會中的權(quán)力一直依賴于民主制度，而在風(fēng)險社會下，民主決策的風(fēng)險被重新評估。由于民主理論立基于“共識論”，即一項(xiàng)民主的決策在本質(zhì)上是基于同意而形成的。因此，民主決策過程中的程序價值以及實(shí)質(zhì)要素被忽略了。按照現(xiàn)代社會的發(fā)展邏輯，政府權(quán)力本身已經(jīng)成為權(quán)力管理的對象。政府權(quán)力風(fēng)險恰恰在于其對權(quán)力本身可能發(fā)生的系統(tǒng)風(fēng)險的認(rèn)識，這種權(quán)力異化風(fēng)險與社會風(fēng)險共同存在。在風(fēng)險社會中，民主共識如何應(yīng)對風(fēng)險應(yīng)當(dāng)成為核心主題。

3．風(fēng)險意識下的法治圖景嬗變

風(fēng)險社會治理的方式與傳統(tǒng)法治理念存在差異。傳統(tǒng)法治觀念在本質(zhì)上是理性治理社會的生活方式，它既強(qiáng)調(diào)公民理性的主體地位，也包含著國家理性的獨(dú)立性思考?！袄硇浴奔俣艘环N管理風(fēng)險的可能的方式。但在風(fēng)險是現(xiàn)實(shí)存在著的這一基調(diào)前，法治理念的理想性色彩必然會受到?jīng)_擊?？植乐髁x、難民危機(jī)、大規(guī)模殺傷性武器、環(huán)境污痕、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、增長的極限以及健康問題是人類早期現(xiàn)代化不曾考慮過的問題，也是傳統(tǒng)法治理念中漠視的問題，但上述問題如今已經(jīng)成為可感知的危險。貝克用“有組織的不負(fù)責(zé)”這一術(shù)語說明傳統(tǒng)法律解決社會問題的方式，即“風(fēng)險社會的特征是愈來愈多的環(huán)境退化的矛盾———被感知到的和可能的———伴隨著關(guān)于環(huán)境的法律和法規(guī)的擴(kuò)張。然而同時，沒有一個人或一個機(jī)構(gòu)似乎明確地為任何事負(fù)責(zé)。”［1］191因此，在風(fēng)險面前，法律責(zé)任真空出現(xiàn)了。而可能的方式在于把風(fēng)險關(guān)系當(dāng)作一種最普遍的法律關(guān)系加入法治圖景當(dāng)中。

四、航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)風(fēng)險治理的法治理念

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、政治與法律的多重協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，法律協(xié)同創(chuàng)新日益重要。在法律維度上，頂層制度設(shè)計與地方法律自主創(chuàng)新相結(jié)合的法律發(fā)展在面對風(fēng)險法治化問題上需要更新理念。

1．預(yù)防主義法治觀

傳統(tǒng)法治觀念并非以風(fēng)險的防范為主，只有在可能會給整個社會帶來危險的以刑法為核心的犯罪理論中，才注重預(yù)防主義。其要旨在于犯罪行為的社會危害性存在。這種預(yù)防主義的觀念在風(fēng)險社會中將更為突出。預(yù)防主義強(qiáng)調(diào)在已然與未然之間，法律將更加注重風(fēng)險的預(yù)防。作為制度化強(qiáng)制模式的現(xiàn)代法律制度，在立法中雖然強(qiáng)調(diào)了法律行為的因果性關(guān)聯(lián)，試圖以因果性將可能性排斥掉。但風(fēng)險社會作為現(xiàn)代社會自身的內(nèi)在基因，將會導(dǎo)致整個法律系統(tǒng)的反饋，進(jìn)而影響現(xiàn)代法治觀念的發(fā)展。由于司法理念強(qiáng)調(diào)的是一種矯正的正義，是建立在立法對行為人的評價體系基礎(chǔ)上的矯正。因此，社會風(fēng)險的法律預(yù)防是首先建立在立法層面上的法治理念。在風(fēng)險社會中，法律主體被置身于風(fēng)險的社會結(jié)構(gòu)中，法律主體也因此成為風(fēng)險形成的一種力量。在此，社會風(fēng)險在某種意義上是主體行動的結(jié)果。因此，“在現(xiàn)代化風(fēng)險中，空間和時間上分離的東西，實(shí)質(zhì)上同時也客觀上以因果聯(lián)系結(jié)合起來，從而形成一種有關(guān)責(zé)任的社會和法律的語境?！保?］27同時，預(yù)防主義法治觀的核心在于樹立風(fēng)險的法治意識。它強(qiáng)調(diào)法律制度在風(fēng)險與社會發(fā)展過程中的自我認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)在公民權(quán)利保障與社會安全、社會可持續(xù)發(fā)展與資源共享、利益取得與社會公平之間的妥協(xié)。

2．全球治理的法治觀

就最基本的要素而言，全球化指稱了社會活動的去領(lǐng)土化的各種形式。對于非領(lǐng)土化而言，不斷增長的各種社會行動已經(jīng)超越了各種參與者的地理位置的限制。盡管地理位置對于許多事項(xiàng)來說具有重要地位，非領(lǐng)土化在許多領(lǐng)域中表現(xiàn)出來。傳統(tǒng)地理學(xué)意義上可識別的位置不再構(gòu)成人類活動的社會空間的整體。而世界風(fēng)險社會的來臨意味著風(fēng)險的全球化。航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)全球化力量的推動，同時也要求建立一種全球治理的法治觀。當(dāng)今，大量的國際組織與國際制度已經(jīng)確立了最基本的治理制度。諸多國際原則已經(jīng)得到確認(rèn)，人們在重大的關(guān)系到人類命運(yùn)的全球問題、全人類問題上往往能夠達(dá)成共識，這也表現(xiàn)在環(huán)境的跨界污染、大氣污染、反恐怖主義、人權(quán)保護(hù)、國際司法管轄方面等。同時，全球化并非意味著多層面的一體化，地方性將以與全球化相互交錯的方式發(fā)展。航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展在本質(zhì)上是全球化的，也暗含著風(fēng)險的全球化。因此，航空經(jīng)濟(jì)城區(qū)發(fā)展的法治觀念依賴于全球治理觀念的不斷發(fā)展。

3．地方多元民主參與的風(fēng)險治理觀

航空經(jīng)濟(jì)作為一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對風(fēng)險的識別與回應(yīng)必然會對地方立法機(jī)制提出要求。因此，立法民主機(jī)制的基礎(chǔ)應(yīng)來自多元主體的普遍參與。在風(fēng)險事務(wù)上，特別要求公民通過聽證會、論證會、座談會、法律草案的公共評論、網(wǎng)絡(luò)聽證、立法調(diào)研等形式參與立法過程。在民主立法機(jī)制的形成上，社會多元主體不僅包括公民個體，也包括不同群體及其代表。立法民主機(jī)制將更加依賴于公開透明的立法過程，而公開透明的立法過程主要表現(xiàn)在立法過程中，立法機(jī)關(guān)與社會多元主體之間的理性互動，在風(fēng)險信息傳遞上，二者應(yīng)當(dāng)是對稱的。通過意見的廣泛交流與對立法機(jī)關(guān)在立法過程中的有效反饋與監(jiān)督，形成良好的立法效果。立法民主機(jī)制的保障來自公民政治參與的有效性。在立法的民主機(jī)制中，公民立法參與熱情來自法律保障。同時，立法效果最終與公民的法律實(shí)踐有機(jī)結(jié)合在一起。風(fēng)險社會中立法的民主機(jī)制要求對公民政治參與的有效性進(jìn)行合理的規(guī)范與支持。

4．權(quán)利與權(quán)力合作法治觀

在共同的敵人———風(fēng)險———面前，從權(quán)利與權(quán)力的對抗性到權(quán)利與權(quán)力合作的轉(zhuǎn)變將更為明顯。其根本原因在于，風(fēng)險對權(quán)利的侵害與權(quán)力真空的存在必然會使二者走向合作。傳統(tǒng)權(quán)利與權(quán)力對抗的邏輯在于，權(quán)利容易受到國家權(quán)力的濫用被侵犯。這是一種基于消極自由觀念背景下產(chǎn)生的法治思想。而在社會化的風(fēng)險面前，權(quán)利包含了風(fēng)險的要素，權(quán)利行為在某種意義上是一種導(dǎo)致風(fēng)險的力量，國家權(quán)力在界定風(fēng)險問題上應(yīng)當(dāng)始終與權(quán)利保障保持一致，而不是相反。這類似于積極自由的理念，即權(quán)利的保障來自國家權(quán)力的維護(hù)與扶持。例如，法律通過界定產(chǎn)品質(zhì)量安全的方式，以此表明產(chǎn)品對人的健康是無害的。但是在醫(yī)學(xué)面前，健康的概念與法律上關(guān)于健康的理解并不能始終保持一致，進(jìn)而關(guān)于健康權(quán)的定義只能通過技術(shù)和法律(包括權(quán)利訴求與權(quán)力承認(rèn))來進(jìn)行調(diào)整。在醫(yī)療與就業(yè)等社會治理方面，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系在本質(zhì)上并不矛盾。風(fēng)險治理的法治思維要求在風(fēng)險社會中承認(rèn)權(quán)力與權(quán)利的風(fēng)險性，并使之走向合作。毋庸置疑，風(fēng)險的存在是一種社會事實(shí)。風(fēng)險意識也同樣是客觀存在的，它存于人們對風(fēng)險社會的判斷當(dāng)中。更為重要的是，作為后工業(yè)社會中的風(fēng)險的形態(tài)是結(jié)構(gòu)性的，它不僅對社會秩序的形成與調(diào)整提出了挑戰(zhàn)，對于法律制度的發(fā)展也具有重要意義。當(dāng)人們逐漸意識到風(fēng)險關(guān)系是作為一種最基本的社會關(guān)系正在形成時，當(dāng)風(fēng)險正在不斷地對傳統(tǒng)的法律概念與法律原則提出新的理解時，對抗風(fēng)險的法律機(jī)制將會彰顯。

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作者：呂曉麗 單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心