存款保險體制建構(gòu)研討
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本文作者：盧立偉、徐才偉、張虹 單位：臺州學院、中國人民銀行臺州市中心支行
維護我國金融體系和社會經(jīng)濟穩(wěn)定的需要從我國情況來看，商業(yè)銀行特別是國有商業(yè)銀行目前依然在高風險中運行，出現(xiàn)了不良貸款比例過高、資本充足率不足、潛虧嚴重等問題。于此同時居民儲蓄存款卻持續(xù)高速增長，在這種情況下,建立我國存款保險制度已刻不容緩。建立存款保險制度是維護我國金融體系和社會經(jīng)濟穩(wěn)定的需要。目前,我國已有750多家村鎮(zhèn)銀行，一旦“風吹草動”，將會帶來災難性的“倒閉風潮”。盡管我國未曾出現(xiàn)大規(guī)模的銀行金融風險爆發(fā)，但個別金融機構(gòu)的經(jīng)營危機導致的存款擠兌事件仍有發(fā)生。如2001年9月，浙江臺州路橋某城信社高管被紀檢監(jiān)察部門“約談”而引起擠兌，影響到同城的另一家城信社擠兌，兩家信用社兩天之內(nèi)提款總約人民幣7～8億元。當?shù)卣⒓床扇「鞣N措施調(diào)入資金5億多元“救社”，人民銀行通過再貸款，城信社高管電視露面等措施才平息了此次擠兌風波。同年，臺州黃巖某城信社規(guī)模小，負責人以“借用人”名義侵占單位資金、挪用巨款去澳門豪賭及其它揮霍，出現(xiàn)資不抵債，無法經(jīng)營被關(guān)停，導致當?shù)卣鹳Y4500萬元償付居民儲蓄存款才平息此事，直接影響到銀行體系的穩(wěn)健運行和社會穩(wěn)定。
推進利率市場化的需要
今年，央行已連續(xù)兩次放寬存貸款基準利率浮動范圍，深化利率市場化改革?！?012年金融穩(wěn)定報告》也提到：2012年將穩(wěn)步推進利率市場化改革，加快培育市場基準利率體系，引導金融機構(gòu)增強風險定價能力，探索進一步推進利率市場化的有效途徑。從短期來看，盡管目前存貸款基準利率浮動范圍小，尚未能給銀行業(yè)帶來致命打擊，但銀行不得不面對利潤逐漸被擠壓的問題。從長遠來看，利率市場化使銀行業(yè)競爭加劇，尤其中小型銀行經(jīng)營者將面臨更大的風險。如果沒有存款保險制度，就很難穩(wěn)步推進利率市場化改革，存款人的利益便很難得到保障，從而嚴重影響廣大社會公眾對金融體系的信心。因此，有必要建立存款保險制度，以保證我國利率市場化改革進程中的穩(wěn)定性。
農(nóng)村金融機構(gòu)改革的需要
隨著農(nóng)村金融機構(gòu)改革，作為吸收公眾存款的村鎮(zhèn)銀行得到了長足發(fā)展。截至目前，全國共有750余家村鎮(zhèn)銀行。盡管目前村鎮(zhèn)銀行盈利居多，但在利率市場化的快速推進、宏觀經(jīng)濟的持續(xù)下行，金融市場競爭加劇條件下，村鎮(zhèn)銀行可能會出現(xiàn)倒閉風潮。目前，由于公信力不足使得村鎮(zhèn)銀行吸收公眾存款不足，嚴重影響了其自身的發(fā)展。存款保險制度的建立，可以徹底有效地解決村鎮(zhèn)銀行公信力不夠問題，大大提升村鎮(zhèn)銀行的公信度和認可度。另外，存款保險制度的推出，也是解決當前村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初始降低發(fā)起行持股比例的有效手段，更加有利于民間資本進入銀行業(yè)，發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，更好地服務于“三農(nóng)”。
深化銀行業(yè)體制改革
第一，加快銀行業(yè)監(jiān)管政策改革進程。建立存款保險制度依賴于我國銀行業(yè)監(jiān)管政策改革的進程，為此，我國監(jiān)督當局做了不懈努力，也取得了較大成績。2007年2月，銀監(jiān)會《中國銀行業(yè)實施新資本協(xié)議指導意見》，標志中國銀行業(yè)正式啟動新協(xié)議實施工作。2008年9月-2009年12月，銀監(jiān)會正式陸續(xù)13個新資本協(xié)議監(jiān)管指引，積極醞釀新的4大資本監(jiān)管工具時間安排，設(shè)置合理標準和過渡期安排，出臺改革框架基本方案和實施路線圖。2011年下發(fā)《中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準指導意見》，要求銀行業(yè)金融機構(gòu)于2012年1月1日開始執(zhí)行新監(jiān)管標準，系統(tǒng)性重要銀行和非系統(tǒng)性重要銀行分別于2013年底和2016年底前達到新資本監(jiān)管標準，2013年底和2016年底前分別達到流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例的監(jiān)管要求。目前，銀監(jiān)會正組織全國78家銀行業(yè)金融機構(gòu)進行定量測算，銀行業(yè)系統(tǒng)積極推進新協(xié)議實施各項工作。
第二，抓緊研究地方性金融機構(gòu)改革。抓緊研究城市商業(yè)銀行發(fā)行上市和農(nóng)村金融機構(gòu)改革，促進地方性銀行透明、規(guī)范經(jīng)營。真正確保董事會、監(jiān)事會、股東代表大會三會制度的有效實施，保證銀行業(yè)商業(yè)運行模式，約束銀行高管道德風險。尤其目前民間資本進入銀行業(yè)，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營過程中，以及有爭議的小額貸款公司轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行能否需要發(fā)起行制度，其關(guān)鍵就是是否建立存款保險制度，切實保證公眾存款人的利益。
第三，完善我國銀行業(yè)市場退出法律法規(guī)。由于缺乏完善、規(guī)范化的法律制度，我國銀行業(yè)在退出實踐中存在政府過度干預，債務支付方式注重短期效應。當前存在許多資本凈額為負值的銀行機構(gòu)仍在運行的現(xiàn)象。因此，建立存款保險制度，有必要通過市場化處置破產(chǎn)機構(gòu)，選擇合理的立法模式和法律法規(guī)來制定和完善我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出法律法規(guī)，否則存款保險制度就形同虛設(shè)，不能發(fā)揮約束機制作用。
建立存款保險制度的基本框架
一是存款保險對象和標的范圍。一個完善的存款保險制度應盡可能覆蓋境內(nèi)所有經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)?？紤]到我國實際情況，我國存款保險的覆蓋面應包括國內(nèi)所有銀行業(yè)機構(gòu)，外資金融機構(gòu)在我國經(jīng)營的人民幣業(yè)務。因涉及到母國和東道國的制度安排協(xié)調(diào)，內(nèi)資銀行在國外分支機構(gòu)應排除在存款保險體系之外。
對銀行存款人提供存款保護，要求區(qū)分開存款人與非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東存款，對銀行存款類賬戶的資金進行保險，投資類賬戶資金則予以踢出，不予保險。我國存款保險應暫定為城鄉(xiāng)居民本幣存款，外幣存款、企業(yè)存款和金融同業(yè)存款等排除在外。截至2012年6月，據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，我國金融機構(gòu)個人存款中，本外幣存款400628.68億元，本幣存款396115.8億元，本幣存款占比98.9%，而外幣存款占比很低。
二是投保方式。由于我國銀行業(yè)金融機構(gòu)在經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、風險防范以及資本充足率上存在重大差異。為避免逆向選擇和道德風險，實現(xiàn)公平競爭，我國應采取強制保險的方式。雖然中資全國性大型銀行相對中資全國性中小型銀行在人民幣個人存款上存在較大優(yōu)勢，如2012年6月底，中資全國性大型銀行人民幣個人存款262447.31億元，中資全國性中小型銀行人民幣個人存款為42229.77億元，大型銀行對參加存款保險體系的意愿不強，但隨著金融服務提供者之間競爭加劇，存款人非常關(guān)心存款是否得到保護，大部分存款人就會將存款存入?yún)⒓哟婵畋ｋU的銀行，這也使得銀行為不失客戶，自然而然參加存款保險。對強制性存款保險可能產(chǎn)生的“劫富濟貧”現(xiàn)象，將通過對各投保金融機構(gòu)采用風險差別率征收保費的方法加以規(guī)避。
三是存款保險費率。保險基金必須與所被保險存款的比率維持在一定水平，即保險費率。到達保險基金規(guī)模的，也可以通過若干年規(guī)劃籌集。存款保險費率的定價基本有兩類可供選擇，即固定費率和浮動費率。根據(jù)國內(nèi)的相關(guān)經(jīng)驗，實行差別費率較能有效避免道德風險和逆向選擇。從我國銀行體系改革發(fā)展階段來看，應該在存款保險創(chuàng)建初期實行相對簡單的單一費率，即根據(jù)商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率、不良貸款率等定量分析指標確定費率，以形成正向激勵，或者把金融機構(gòu)劃分為全國性、地區(qū)性和農(nóng)村信用社三大類型，再在每個類型上實行單一費率體系。目前，我國實行差別費率有一定的困難，因該實施有待于能夠準確鑒別銀行風險水平，要做到這一點我國還有很長路要走。從長遠來看，我國應建立一套依賴于巴塞爾新協(xié)議基礎(chǔ)之上與風險掛鉤的差別保險費率，有效激勵投保金融機構(gòu)積極改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，降低保費，提高經(jīng)濟效益，促進公平競爭。
四是存款保險基金。存款保險機構(gòu)有效運行，需建立在一定保險基金規(guī)模之上，大多數(shù)國家的存款保險資金來自財政注資和中央銀行再貸款。一般而言，存款保險制度的資金來源有兩種：一是事后核算，二是建立基金。總體而言，通過收取保費形式建立基金已成大勢所趨。鑒于中國人民銀行擁有大量外匯儲備，建議我國在央行外匯認購之外，向存款銀行機構(gòu)收取保費建立存款保險基金。費率過低對投保機構(gòu)的約束作用較輕，保險基金不能承擔起抵御金融風險的基本能力。另一方面費率過高將對銀行的利潤率產(chǎn)生重大影響，加重銀行財務負擔。在美國規(guī)定的目標比率是1.25%。我國存款保險機構(gòu)應分階段建立基金規(guī)模，當保險基金規(guī)模低于規(guī)定比例水平時，應采取一次性或分期性對不足部分進行彌補，若超過一定比率時，可以適當考慮經(jīng)濟周期、銀行資本充足率狀況等情況免交保費。據(jù)瑞銀分析，我國按20萬人民幣的限額保險，以0.04%-0.12%差別費率計算，我國需要10年可達到保險基金目標規(guī)模，每年對上市銀行凈利潤增速影響在1個百分點左右(瑞銀,2012)。
五是最高保險賠付限額。綜合目前各國情況來看，存款保險賠付有四種方式：一是限額賠償，二是簡單比例賠償，三是分段比例遞減賠償，四是比例與限額賠償。鑒于我國國情，本文建議：在過渡期內(nèi)對個人存款、財政性存款、公益性社團存款以及公眾小額存款進行全額保險，保護國家資金安全和弱勢群體利益。之后，對存款人的存款統(tǒng)一實行限額賠償，以循序漸進的方式有效地減輕存款保險制度出臺帶來的社會不穩(wěn)定性。
合理確立賠付標準，適當權(quán)衡保護存款人利益與避免銀行道德風險兩個目標。較高賠付標準雖可以擴大保護面，有利銀行體系穩(wěn)定，但也相應降低存款人的風險意識，增加了投保銀行負擔。從國際經(jīng)驗來看，就個人存款賠付而言，保險賠付最高標準按照一國人均GDP的比例來確定，國際貨幣基金組織推薦是該標準的3倍，然而我國居民的高儲蓄率且居民金融資產(chǎn)以銀行存款為主的現(xiàn)狀，3倍的標準對于保險金額的保護面顯的相對有些偏小。另外，國際上常用也比較認可的是存款人存款的90%。按照瑞銀分析，當前我國30萬以下存款賬戶大約占到總賬戶的95%以上，因此將保險限額定在20萬-30萬具有較高的涵蓋面，并且存款限額能夠隨居民收入水平提高和通貨膨脹加劇，保險限額能夠做出相應調(diào)整(瑞銀,2012)。在特定時期，采取臨時性措施，如提高賠付限額、臨時性全額保險等措施以穩(wěn)定我國金融安全。
加快存款保險制度立法工作
我國從提出建立存款保險制度構(gòu)想，截至目前，經(jīng)歷了十多年的時間，我國建立該制度的條件基本也已經(jīng)具備。雖然我國存款保險制度在2003年啟動了立法工作，并已形成了《存款保險條例》，但應在適當時候以專門立法形式制定《存款保險法》和《存款保險實施細則》，建立和健全我國存款保險法律法規(guī)體系，明確各方當事人的責、權(quán)、利。我國存款保險制度應包括如下內(nèi)容：制定規(guī)章制度并組織實施、確定征收保險費率、管理基金、補償損失、對問題銀行救助或破產(chǎn)銀行接管、銀行監(jiān)管等。設(shè)計存款保險制度時，立法內(nèi)容應體現(xiàn)審慎監(jiān)管、風險控制和問題銀行賠付的復合功能，切實保護公眾存款人利益。
建立存款保險制度的組織機構(gòu)
通過對國際上已建立存款保險制度國家和地區(qū)的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)國家建立了相對獨立的存款保險機構(gòu)，只有少數(shù)附屬于中央銀行或銀行業(yè)協(xié)會。從我國金融業(yè)當前狀況以及我國金融組織體系來看，建議由人民銀行或財政部履行出資人資格，同時也可發(fā)行債券等多種方式募集資金，建立相對獨立，專門負責存款保險職能的機構(gòu)，并賦予存款保險機構(gòu)必要權(quán)力，確保存款保險機構(gòu)與央行、銀監(jiān)會以及金融機構(gòu)信息共享。在特殊期間，適當強化存款保險機構(gòu)功能，使存款保險制度成為處理金融機構(gòu)風險的一個應急平臺。
這樣，央行可以專門負責貨幣政策的制定、執(zhí)行以及發(fā)揮最后貸款人作用；銀監(jiān)會負責銀行系統(tǒng)法人、金融機構(gòu)總體風險的信息披露和預警；存款保險機構(gòu)實施銀行的個體經(jīng)營狀況、風險識別評估等實時監(jiān)控職能，有權(quán)提出指導意見并對發(fā)現(xiàn)的嚴重問題及時向央行報告。為促進我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，增強對存款人的利益保護，我國要立足當前國情，借鑒國外已有的先進經(jīng)驗，科學謹慎地設(shè)計和完善有中國特色的存款保險制度，從而維護我國的金融穩(wěn)定。