基層社會(huì)治理存在問題精選(九篇)

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第1篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會(huì)在以后很長時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速復(fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。

第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實(shí)行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運(yùn)行?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了?！边@已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國家、市場和社會(huì)的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個(gè)體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響

國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利。

發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

從國家對農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國家對社會(huì)的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國家、市場和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈r(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因?yàn)槲覈詾橹饕问降霓r(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。

第2篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

一、指導(dǎo)思想

緊緊圍繞“平安園區(qū)”建設(shè)的總體要求，對公眾安全感測評中出現(xiàn)的突出問題進(jìn)行集中、全面徹底的整治，有效提高人民群眾對平安建設(shè)工作的知曉率、參與率、滿意率，為園區(qū)平安建設(shè)、法制建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、組織機(jī)構(gòu)

本次活動(dòng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由園區(qū)辦主任擔(dān)任，副組長由園區(qū)辦工會(huì)主席擔(dān)任，成員由綜治辦、派出所等單位負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由園區(qū)綜治辦主任兼任,園區(qū)各企業(yè)要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，有專人負(fù)責(zé)，結(jié)合本單位實(shí)際，及時(shí)拿出方案，確保工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、工作措施

(一)深入集中宣傳

1、召開園區(qū)提升公眾安全感工作動(dòng)員大會(huì)。由園區(qū)各企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，園區(qū)各單位負(fù)責(zé)人，全體機(jī)關(guān)干部參加。

2、園區(qū)各企業(yè)要認(rèn)真開展宣傳排查摸底工作，開展好懸掛2條以上橫幅、書寫3條以上永久性上墻標(biāo)語，刊出1期以上的墻報(bào)、黑板報(bào)，正面宣傳政法部門抓社會(huì)治安綜合治理的舉措及成效，下發(fā)好的公開信。

（二）全面整治打擊

園區(qū)派出所要在現(xiàn)階段深入開展“打黑除惡”打擊“兩搶一盜”，整治“賭博”等專項(xiàng)斗爭和統(tǒng)一行動(dòng)依法嚴(yán)厲打擊各種嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)，通過嚴(yán)打整治專項(xiàng)斗爭提升公眾安全感。同時(shí)，公安干警、治安巡防隊(duì)要著裝加大巡邏頻率，堅(jiān)持日夜巡邏，提高見警率，有效震懾犯罪分子，制止和預(yù)防犯罪的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)治安防范

1、強(qiáng)化矛盾糾紛排查化解，要健全各級矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化矛盾糾紛排查調(diào)處組織建設(shè)，全面落實(shí)矛盾糾紛定期排查制度，著力把社會(huì)矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛。

2、加大對社會(huì)面的控制力度：一是充分發(fā)揮園區(qū)專職治安巡防隊(duì)的作用，加大治安巡邏防治力度，著力提高園區(qū)道路見警率；二是加強(qiáng)“天網(wǎng)工程”建設(shè)，有效發(fā)揮工業(yè)園區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)的作用，密織基層社會(huì)治安防控網(wǎng)，不斷提升技防水平。

3、加強(qiáng)單位內(nèi)保和群防群治工作。各企業(yè)要按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全內(nèi)保機(jī)構(gòu)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)和措施，提高防控能力，堅(jiān)決做到“看好自己的門、管好自己的人、護(hù)好自己的物、辦好自己的事”。

4、建立健全突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。各企業(yè)要建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，確保公眾安全。針對可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，危害公共安全的突況，制定完善工作處置預(yù)案，建立健全應(yīng)急處置機(jī)制，做到組織機(jī)構(gòu)健全，崗位責(zé)任落實(shí)，統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

四、工作要求

1、要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。園區(qū)各企業(yè)務(wù)必高度重視加強(qiáng)公眾安全感工作，充分認(rèn)識(shí)進(jìn)行群眾安全感測評的必要性和重要性。把增強(qiáng)群眾安全感、提高群眾對治安工作的滿意度，作為當(dāng)前和今后一項(xiàng)重要工作來部署落實(shí)，擺上重要的議事日程。各企業(yè)要結(jié)合實(shí)際，制定實(shí)施方案，精心部署，狠抓落實(shí)。

第3篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)　治理　自治　委托-

在我國，社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了這樣的過程：先是單位在社區(qū)管理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府通過單位控制、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)單位制解體以后，大量社會(huì)職能從單位轉(zhuǎn)入社區(qū)，政府試圖通過強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)來推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)出現(xiàn)“政府失靈”時(shí)，就求助于一定程度的社區(qū)自治，出現(xiàn)了一定程度的治理格局。但由于行政力量過于強(qiáng)大，社區(qū)自治機(jī)構(gòu)實(shí)際上仍作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行，社區(qū)參與仍處于起步階段，實(shí)現(xiàn)我們所憧憬的社區(qū)成員高度自治的社區(qū)管理理想，我們還有很長的路要走。

1.社區(qū)自治——社區(qū)治理的最佳模式

國家與社會(huì)的分離，使中國社區(qū)的組織方式和動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了深刻的變化。確立起以居民自治為核心的基層民主化主導(dǎo)方向，增強(qiáng)社會(huì)力量建立起社區(qū)居民自治體系是我國社區(qū)治理未來的發(fā)展方向，也是克服當(dāng)今社區(qū)存在問題的有效途徑。

首先，社區(qū)自治是社區(qū)居民自身的動(dòng)力。社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在必然性，來自社區(qū)這個(gè)空間所發(fā)生的巨大社會(huì)變化。社區(qū)問題實(shí)質(zhì)上關(guān)系居民的切身利益。保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的強(qiáng)烈要求，是社區(qū)居民自身的動(dòng)力，而且從這些要求中必然產(chǎn)生自治要求。可以說，這種要求來自“人性”。亞里士多德在創(chuàng)立政治學(xué)時(shí)，給出一個(gè)十分基本的命題：“人類在本性上也正是一個(gè)政治動(dòng)物”。1馬克思在一定程度上肯定了這一命題。人的存在決定了政治的存在，政治是人的內(nèi)在要求。政治是基于人的發(fā)展這一終極關(guān)懷。一個(gè)人不僅需要單獨(dú)地與一個(gè)個(gè)“他人”打交道，更需要通過社區(qū)組織，融入集體過好自己的社會(huì)生活。居民對社區(qū)自治的需要是社區(qū)內(nèi)部最根本、最持久的動(dòng)力。

其次，社區(qū)自治是社會(huì)主義民主的新形式，是社會(huì)主義民主最廣泛的形式?！白灾问侨藗儗?shí)施社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)組合的一種形式，也是一種社會(huì)關(guān)系體制，其特征是自治成員的管理與被管理的身份主體化。2列寧對此也說過，隨著民主的發(fā)展，人民“需要的不僅僅是民主的形式的代表機(jī)關(guān)，而且要確立由群眾自己從下面來管理整個(gè)國家的制度，讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活，讓群眾在管理中起積極作用”，3“除了立刻開始真正的人民自治外，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己，避免犯錯(cuò)誤的方法嗎？”社區(qū)自治，標(biāo)志著社區(qū)民主化的開始，標(biāo)志著憲法賦予人民的權(quán)利向著它真實(shí)的全部內(nèi)涵過渡。逐步實(shí)現(xiàn)全體居民群眾真正平等地、真正普遍地參與一切國家事務(wù)。

此外，馬克思市民社會(huì)理論指出，市民社會(huì)與國家的分離是相對的，它們在本質(zhì)上是同一的。這就構(gòu)成了政府與社區(qū)自治關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。簡言之，正在形成中的我國城市社區(qū)，是具有中國特色的市民社會(huì)的一種具體樣式。自治是城市社區(qū)恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?。俞可平指出：好的治理意味著追求公共利益最大化的過程；是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)之間一種新穎關(guān)系，是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸。

2.社區(qū)自治中的委托——問題

盡管城市社區(qū)居民自治組織從確立到今天，已有半個(gè)世紀(jì)的歷史，但是它遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有成熟。相反，由于過分承擔(dān)了政府托付的工作而在實(shí)踐中逐步異化為政府的派出機(jī)構(gòu)、街道辦事處的輔機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民自治的組織載體——社區(qū)居民委員會(huì)與政府及其職能部門之間存在矛盾。

表面上看來，二者關(guān)系僅僅是居民自治組織——居委會(huì)和政府的關(guān)系，這其中隱含著兩個(gè)委托－的關(guān)系。居委會(huì)和街道辦事處都扮演著人的角色，居委會(huì)權(quán)來自于居民，是居民自治的法定機(jī)構(gòu)。居委會(huì)干部是居民選出來代表自己利益的“人”，其權(quán)威來源于居民授權(quán)。居委會(huì)是居民自治后由居民選舉產(chǎn)生的，可以看作是受居民的委托，是由下到上的委托。街道辦事處權(quán)來自政府，作為城市的基層組織，是貫徹執(zhí)行國家的各項(xiàng)路線、方針、政策的，這種委托可以看作是由上到下的委托。當(dāng)政府政策的長遠(yuǎn)和整體利益與居民的眼前和自身利益二者發(fā)生沖突時(shí)，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往表現(xiàn)為居委會(huì)與居民之間的沖突。沖突產(chǎn)生的原因在于街道辦事處與居委會(huì)兩個(gè)人職責(zé)不清，角色定位不當(dāng)，無法協(xié)調(diào)權(quán)力分配關(guān)系。

因此，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)關(guān)系問題實(shí)際上是兩個(gè)委托－關(guān)系中人之間的問題。居委會(huì)作為政府和居民間的“中間人”，是要代表居民利益的，但他一旦取得這種“權(quán)”,由于其權(quán)的有限，一旦與街道辦事處發(fā)生沖突時(shí)，居委會(huì)更多的是選擇倒戈向政府一方，成為政府在基層的“腿”，這就怨不得居民認(rèn)為居委會(huì)是虛有其名，不起什么作用了，而居委會(huì)也是一肚子的委屈。就現(xiàn)實(shí)來講，這才是城市社區(qū)中真正的委托－問題所在。

3.社區(qū)自治路徑選擇：理順政府與社區(qū)關(guān)系

解決社區(qū)自治中的委托－問題的關(guān)鍵在于：合理確定政府行政權(quán)力與社區(qū)自治權(quán)力邊界，促進(jìn)治理權(quán)力主體多元化。在我國社區(qū)建設(shè)和居民自治中，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，城市居民自治屬于政府主導(dǎo)型自治。政府在培育和引導(dǎo)自治過程中，行政權(quán)力要逐步從“越位”領(lǐng)域退出來，釋放社區(qū)自治權(quán)力空間，但政府權(quán)力從社區(qū)退出并不是完全自覺的，應(yīng)該運(yùn)用制度化手段確立規(guī)范的政府退出機(jī)制，尋找行政權(quán)力與自治權(quán)力的“平衡點(diǎn)”和“有效邊界”。市場經(jīng)濟(jì)和自治條件下，政府和社區(qū)屬于不同性質(zhì)的組織，擁有不同的管理手段，所發(fā)揮的作用也不同。政府在社區(qū)治理中應(yīng)承擔(dān)的職能有：第一，指導(dǎo)和幫助社區(qū)組建社區(qū)組織。社區(qū)組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的物質(zhì)載體，因此，要保證社區(qū)組織的完整和社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的完善，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)管理體制建設(shè)?？捎缮鐓^(qū)建設(shè)委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)自治組織和專業(yè)服務(wù)組織等三個(gè)層次組成。第二，為社區(qū)治理提供必要的法規(guī)和政策支持。社區(qū)治理是治理主體在法治的環(huán)境下有序參與社區(qū)活動(dòng)。因此，政府要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定有關(guān)的法律、法規(guī)來規(guī)范和保護(hù)社區(qū)居民的自治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與，為社區(qū)治理營造良好的外部環(huán)境，引導(dǎo)社區(qū)健康發(fā)展。第三，大力培育社區(qū)服務(wù)組織和自治力量?？赏ㄟ^轉(zhuǎn)制、扶持等措施，將辦事處所屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)組織，社會(huì)服務(wù)組織承接了街道辦事處和社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)出的服務(wù)職能、服務(wù)項(xiàng)目，改變了街道過去單純靠行政手段興辦社區(qū)服務(wù)的做法，實(shí)現(xiàn)了從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。第四，幫助社區(qū)提高自我治理能力。衡量自我發(fā)展的能力是個(gè)綜合性指標(biāo)，絕不是你換了一塊社區(qū)牌子，社區(qū)治理能力就隨之提高了。政府在這方面一定要起到宏觀指導(dǎo)作用。

總之，在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府行政管理服務(wù)體系與社會(huì)自治體系的關(guān)系是最核心的關(guān)系。我們強(qiáng)調(diào)重心下沉，就是要讓政府真正負(fù)起社會(huì)管理與公共服務(wù)的責(zé)任。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府最重要的責(zé)任就是為社區(qū)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共環(huán)境。社區(qū)自治組織切實(shí)圍繞居務(wù)服務(wù)開展工作，實(shí)現(xiàn)政社分開、政企分開、政事分開，真正實(shí)現(xiàn)政府到位、社區(qū)歸位、市場入位。社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

參考文獻(xiàn)：

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[2]俞可平主編.治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

[3]王邦佐.居委會(huì)與社區(qū)治理[M].上海人民出版社，2002．

[4]潘小娟.中國基層社會(huì)重構(gòu)：社區(qū)治理研究[M].中國法制出版社，2004．

注　釋：

1.亞里士多德.政治學(xué)[M].商務(wù)印書館,1965年:第7頁.

第4篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

關(guān)鍵詞：均衡；農(nóng)村金融；供給；需求：約束

文章編號：1003－4625(2008)02－0074－03　中圖分類號：F832.35　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理和理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，凱恩斯“看不見的手”會(huì)促使微觀經(jīng)濟(jì)主體供求雙方漸次達(dá)到均衡狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置。而在我國農(nóng)村市場上，金融作為準(zhǔn)政府公共產(chǎn)品，同時(shí)具有市場屬性，農(nóng)村金融供求雙方非均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，是否說明均衡理論在農(nóng)村市場不適用，農(nóng)村金融供求不匹配的根本原因又是什么，本文試就此作一淺析。

一、農(nóng)村金融市場的需求約束

1　金融需求總量的剛性增長。已有的研究表明，農(nóng)村金融需求與農(nóng)業(yè)制度變遷具有顯著的相關(guān)性。隨著歷次農(nóng)業(yè)制度變遷的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)制度安排的績效很快顯現(xiàn)出來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活物質(zhì)產(chǎn)品空前豐富，長期以來潛在的農(nóng)村金融需求依次加速釋放，社會(huì)大變革下的農(nóng)村金融需求在總量上顯然是剛性的增長。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局初步測算，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量約為15萬億元左右。在此基礎(chǔ)上假定基期(或前期)農(nóng)村金融供求達(dá)到(或?qū)崿F(xiàn))了相對均衡，需求總量在短期內(nèi)的單方改變，或者供需雙方在同一時(shí)期的非同步增長，都會(huì)打破原有的均衡。

2　經(jīng)濟(jì)金融化、貨幣化趨勢對農(nóng)村金融需求有著硬性約束。世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)金融化、貨幣化的趨勢明顯。就農(nóng)業(yè)而言，多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為它是一個(gè)具有典型性的低貨幣化比率的產(chǎn)業(yè)部門，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)屬性制約了其經(jīng)濟(jì)金融化、貨幣化的進(jìn)程。但就我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的縱向發(fā)展來看，在改革開放以前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度約束，我國農(nóng)業(yè)的市場化水平和農(nóng)產(chǎn)品的商品化率都很低，基本上不存在市場交易，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的貨幣化比率幾乎為零。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展地位的確立和改革進(jìn)程的加快，日漸融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化水平和農(nóng)產(chǎn)品的商品化率都有了極大提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融化、貨幣化進(jìn)程都在不斷加快，而經(jīng)濟(jì)貨幣化帶來的“乘數(shù)效應(yīng)”更是放大了農(nóng)村金融需求，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融供求失衡。

3　農(nóng)村金融需求多維發(fā)展，可控性越來越差，相應(yīng)的金融服務(wù)政策措施也就滯后。需求的可控性差，也是農(nóng)村金融供求均衡的一個(gè)約束。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，相應(yīng)的農(nóng)村金融需求也在不斷發(fā)展，日趨復(fù)雜化、多樣化，并且需求的層次性、結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性等多維特征也漸趨明顯，在實(shí)際需求的統(tǒng)計(jì)、潛在需求的測度及其真實(shí)可靠性方面難以評價(jià)，對農(nóng)村金融需求的研究、分析和預(yù)測也越來越困難。因此在農(nóng)村金融的制度安排、政策措施、機(jī)構(gòu)設(shè)置、臨管和調(diào)控等方面也相應(yīng)滯后。

二、農(nóng)村金融市場的供給約束

1　宏觀層面，現(xiàn)行的農(nóng)村金融制度安排不完善。農(nóng)村金融制度安排是指保證相對獨(dú)立的農(nóng)村金融組織體系發(fā)揮功能作用的一系列框架和“游戲規(guī)則”。當(dāng)前，就我國農(nóng)村金融制度安排來講，還沒有形成一個(gè)符合市場經(jīng)濟(jì)要求的制度環(huán)境和競爭秩序，沒有充分地維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競爭法則，突}J表現(xiàn)在市場準(zhǔn)入和退出兩個(gè)方面。

市場準(zhǔn)入方而，現(xiàn)有制度安排維護(hù)了現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)(農(nóng)村信用社)的壟斷地位，不利于競爭，壟斷金融組織的金融供給難以滿足農(nóng)村金融需求多樣性和層次性的需要。目前人民銀行推動(dòng)的商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)已經(jīng)在全國5個(gè)地市展開，早期由中同社科院杜曉山推動(dòng)試點(diǎn)的政策性扶貧小額信貸組織也已經(jīng)運(yùn)作了多年，然而“出生證”一證難求，并帶來了一系列的問題，試點(diǎn)的組織如何定性、誰來監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制以及治理結(jié)構(gòu)等等諸多問題還有待解決。當(dāng)前以焦瑾璞為代表的農(nóng)村金融“增量改革”的實(shí)踐，還受制于農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入的限制，非正規(guī)金融(民間金融)也存在這一問題。

市場退出方面，農(nóng)村金融市場退出機(jī)制的缺失也不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的要求，目前在農(nóng)村合作金融改革進(jìn)程中，還沒有涉及問題金融機(jī)構(gòu)退出農(nóng)村金融市場的問題。市場退出機(jī)制約束的缺失，不可避免地會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使得壟斷金融組織的惰性和政策依賴性增強(qiáng)，在現(xiàn)行制度安排下，他們沒有理由去關(guān)注和分析農(nóng)村金融需求及其市場的變化。

2　中觀層面，農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)不完善、管理體制不健全。幾十年來，按照漸進(jìn)式改革路線，我國農(nóng)村金融在計(jì)劃和市場兩股力量的博弈中改革發(fā)展，至目前已初步形成了正規(guī)金融(商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融、郵政儲(chǔ)蓄)、非正規(guī)金融(民間金融、小額信貸組織)分工協(xié)作、功能互補(bǔ)的農(nóng)村金融組織體系。然而事實(shí)上各涉農(nóng)金融組織卻沒有承擔(dān)起應(yīng)有的職能，沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融制度安排的政策意圖和改革初衷。以農(nóng)業(yè)銀行為主的商業(yè)銀行逐漸撤出農(nóng)村金融市場，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行自成立以來職責(zé)定位不斷調(diào)整，真正意義上的合作金融尚未建立，郵政儲(chǔ)蓄改革還沒到位，民間金融亟待規(guī)范，農(nóng)村信用社(農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行)事實(shí)上已經(jīng)成為主要的、在某些地方甚至是唯一的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)不完善，組織資源單一和匱乏，金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)功能性弱化甚至缺位，是農(nóng)村金融供求失衡的一個(gè)重要因素。

再就承擔(dān)農(nóng)村金融供給“主力軍”角色的農(nóng)村信用社來看，管理體制不完善導(dǎo)致其支農(nóng)效果弱化、與其在農(nóng)村金融中的重要地位和職責(zé)形成偏差，這是制約當(dāng)前農(nóng)村信用社發(fā)展的主要原因，也是抑制整個(gè)農(nóng)村金融供給的瓶頸性約束。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村金融體制改革的深入，農(nóng)信社管理體制歷經(jīng)多次變革，但是究竟哪一種管理體制更適應(yīng)農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社自身的發(fā)展需要，在理論界還存在爭執(zhí)，新一輪的改革績效如何到目前還沒有定論。然而這次改革卻存在著明顯的兩個(gè)矛盾：

(1)信用社市場化改革方向和為“三農(nóng)”服務(wù)的業(yè)務(wù)經(jīng)營政策性導(dǎo)向。李劍閣在研究農(nóng)村信用社改革問題時(shí)曾指出，任何經(jīng)濟(jì)組織一旦具有既承擔(dān)政策任務(wù)，又追求經(jīng)濟(jì)利益的“兩棲”性質(zhì)，就一定會(huì)成為經(jīng)營虧損和財(cái)政補(bǔ)貼的無底洞。

(2)現(xiàn)行管理模式下，省聯(lián)社行使行政管理權(quán)(省聯(lián)社由各基層社發(fā)起入股成立，各基層社非但沒有對省聯(lián)社的控制權(quán)，反而接受省聯(lián)社的行政管理，交納管理費(fèi))，因此出現(xiàn)縣聯(lián)社“眼睛”盯住省聯(lián)社，而不是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和農(nóng)村、農(nóng)民的金融需求。同時(shí)，在現(xiàn)行的行業(yè)管理和監(jiān)管格局下：農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)(股權(quán)控制)問題還是難以得到真正落實(shí)；地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人民銀行對風(fēng)險(xiǎn)處理、救助、損失承擔(dān)等責(zé)權(quán)劃分不對等；內(nèi)部管理仍然存在問題，基層

信用社經(jīng)營效率小高，等等諸多問題的根本解決還有賴于管理體制進(jìn)一步改革?？梢韵胍?，在各種力量之間權(quán)利與責(zé)任的博弈中，作為農(nóng)村金融供給“主力軍”的信用社，其對整個(gè)農(nóng)村金融的貢獻(xiàn)肯定還有充分發(fā)揮的余地。

3　微觀層面，農(nóng)村金融市場發(fā)展滯后。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化程度決定了金融市場的發(fā)展?fàn)顩r。我國當(dāng)前的農(nóng)村金融市場還處于發(fā)展的初級階段，無法滿足阿羅和德布魯1954年提出的形成帕累托最優(yōu)所需的理想市場條件(信息充分、經(jīng)濟(jì)單位微小而不能影響價(jià)格、不存在外部性)。完全競爭市場設(shè)想的存在足夠多的買者、賣者和充分的信息，在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中(即使在東部沿海地區(qū))并不能滿足，農(nóng)村金融市場還是一個(gè)不完全競爭市場。因此在我國農(nóng)村金融市場上存在著經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為的，一旦市場不能導(dǎo)致資源的帕累托有效配置就會(huì)出現(xiàn)的市場失靈。

在訂場失靈的經(jīng)濟(jì)體中風(fēng)險(xiǎn)和交易成本都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期的收益，金融機(jī)構(gòu)都傾向于做大(銀行)和不競爭(保險(xiǎn)、中介機(jī)構(gòu))(佩特?D?斯潘瑟《金融市場結(jié)構(gòu)與監(jiān)管》，2000)，致使在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中金融深度不夠，金融市場上產(chǎn)品創(chuàng)新不足、金融服務(wù)單一、市場競爭不充分，貨幣市場、資本市場、保險(xiǎn)市場和中介市場發(fā)展不均衡，金融工具和技術(shù)的運(yùn)用不成熟。存在著“市場區(qū)域”、“局部市場寡占”、“不完全充分競爭”、“市場信息不對稱”、“金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間結(jié)構(gòu)性失調(diào)”、“監(jiān)管失效”等缺陷。對種類繁多、發(fā)展迅速的各金融服務(wù)主體而言，農(nóng)村金融市場還是一塊“荒蕪地”、“實(shí)驗(yàn)田”。與城市金融市場相比，農(nóng)村金融市場不成熟、沒有吸引力，處=F城市金融市場“資金磁場”的邊緣，不但城市資金未能有效地流向農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，反而農(nóng)村資金大量流入城市。

三、農(nóng)村金融供求失衡的深層次原因分析

建國以來，我國長期實(shí)行以工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為主要內(nèi)容的“趕超戰(zhàn)略”，使得國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)特征越來越明，不可避免地產(chǎn)生了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的非均衡發(fā)展問題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，發(fā)展中國家的國民經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)非均衡發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)成長的一定階段和一定限度內(nèi)是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，實(shí)際上國民經(jīng)濟(jì)按比例和優(yōu)先次序發(fā)展也是一條客觀規(guī)律，有助于短期內(nèi)迅速推進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)增長。但是非均衡發(fā)展具有不可持續(xù)性，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展到一定時(shí)期或一定程度，必定會(huì)給整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。

第5篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

××市人大常委會(huì)《關(guān)于交辦<關(guān)于市衛(wèi)生局局長×××任職情況的評議意見>的通知》（×人發(fā)[2008]21號）對我履職情況提出了嚴(yán)格的要求,并提出了很好的建議，十分中肯，倍受激勵(lì)。經(jīng)過認(rèn)真思考和局領(lǐng)導(dǎo)班子研究，現(xiàn)對評議意見中指出的四個(gè)方面存在問題的整改情況和落實(shí)四條工作建議的措施匯報(bào)如下:

一、堅(jiān)持以人為本，緩解社會(huì)熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題

老百姓“看病難、看病貴”的問題，在我市確實(shí)程度不同地存在，并成了社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為此，我們已經(jīng)和正在采取以下措施：

1、規(guī)范醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)行為。嚴(yán)格執(zhí)行醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)價(jià)格和藥品統(tǒng)一降價(jià)政策，完善醫(yī)療信息公示制度和費(fèi)用查詢制，實(shí)行醫(yī)療違規(guī)收費(fèi)查實(shí)免費(fèi)制，建立醫(yī)院藥品用量動(dòng)態(tài)監(jiān)測、臨床用藥超常預(yù)警制度和不當(dāng)處方內(nèi)部公示點(diǎn)評制度，積極試行住院按單病種限價(jià)收費(fèi)，大型設(shè)備檢查和部分檢查項(xiàng)目報(bào)告單互認(rèn)，一、二級醫(yī)院的“藥占比”必須達(dá)到規(guī)定要求，市屬醫(yī)院每門診人次平均費(fèi)用年增幅保持“零增長”，每出院人次平均住院費(fèi)用年增幅不超過5%。

2、改革醫(yī)務(wù)人員收入分配機(jī)制。加大內(nèi)部分配制度改革的力度，完善重實(shí)績、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜的分配機(jī)制，逐步推行崗位工資制。嚴(yán)禁醫(yī)務(wù)人員收入與醫(yī)療收費(fèi)直接掛鉤，堅(jiān)決取締科室承包、開單提成、小金庫等違規(guī)行為。

3、加快社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。按照2005—2010年全市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，以創(chuàng)建省社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)先進(jìn)市為契機(jī)，年內(nèi)完成10個(gè)建制鎮(zhèn)13所衛(wèi)生院向具備“六位一體”功能的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心轉(zhuǎn)型過渡，建成146所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，并實(shí)行鎮(zhèn)村一體化管理，做到“小病不出社區(qū)、不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，為居民提供經(jīng)濟(jì)、便捷、主動(dòng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

4、深化藥品集中招標(biāo)采購制度。不斷改進(jìn)藥品、醫(yī)療器械購銷監(jiān)督管理機(jī)制，集中招標(biāo)采購公開化、規(guī)范化，加強(qiáng)藥品配送的組織協(xié)調(diào)、規(guī)范操作和監(jiān)督管理，試行藥房托管工作，減少流通環(huán)節(jié)，降低流通成本，規(guī)范購銷渠道和藥品市場秩序，有效遏制醫(yī)藥購銷和使用中的違法違規(guī)行為。

5、提高合作醫(yī)療結(jié)報(bào)比例和封頂水平。逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)人均籌資標(biāo)準(zhǔn)，今年提高到130元，1－8月共籌集資金6718.15萬元，門診、住院補(bǔ)償共6.08萬人次，金額為3074.72萬元，建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，擴(kuò)大人群覆蓋面，完善弱勢人群的醫(yī)療救助制度，解決貧困農(nóng)民看病就醫(yī)問題。科學(xué)制訂和調(diào)整補(bǔ)償方案，降低報(bào)銷起付線、提高補(bǔ)償封頂線。建立老年人個(gè)人賬戶，開展70歲以上居（農(nóng)）民免費(fèi)健康體檢，減少大病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

二、整合衛(wèi)生資源，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)能力。

1、加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村醫(yī)生的管理，206名社區(qū)現(xiàn)有人員參加省廳舉辦的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，目前已完成了836名鄉(xiāng)村醫(yī)生兩年一次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和年度考核。盡快出臺(tái)加快全市農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)的辦法，今年年內(nèi)完成至少100名全科醫(yī)師培訓(xùn)。

2、加大衛(wèi)生支農(nóng)力度。實(shí)行市屬醫(yī)院主治醫(yī)師晉升前到衛(wèi)生院支醫(yī)制度，每年市屬醫(yī)院下派10名后備干部到衛(wèi)生院掛職鍛煉，加強(qiáng)對衛(wèi)生院在職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。采取人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、巡回醫(yī)療、雙向轉(zhuǎn)診、委托（合作）管理等方式，加強(qiáng)對基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)幫助，扶持農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)發(fā)展。

3、深化人事分配制度改革。完善崗位競聘選聘制度，衛(wèi)技崗位全面實(shí)施崗位聘任，專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）實(shí)行評聘分開，試行高職低聘、低職高聘，切實(shí)執(zhí)行待崗、解聘、辭聘制度，健全競爭激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大專業(yè)技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性。

4、推動(dòng)醫(yī)療集團(tuán)化經(jīng)營。鼓勵(lì)市屬醫(yī)院與建制鎮(zhèn)衛(wèi)生院組建醫(yī)院集團(tuán)，充分發(fā)揮好市一院、中醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)集團(tuán)的作用，雙向選擇，人員互派，從管理、技術(shù)到人才培養(yǎng)全方位幫扶。

三、加大執(zhí)法力度，切實(shí)保障食品衛(wèi)生安全。

1、全面提升衛(wèi)生執(zhí)法工作水平。加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)，建立獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化依法行政、監(jiān)督和“四五”普法考核，繼續(xù)實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，做到依法行政、依法辦事，簡政提速。嚴(yán)格醫(yī)療機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)準(zhǔn)入和監(jiān)管，規(guī)范衛(wèi)生行政許可行為，實(shí)施行政許可“陽光操作”。

2、加大市場監(jiān)管力度。將食品衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督擺在衛(wèi)生綜合執(zhí)法監(jiān)督的重要位置，深入實(shí)施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度和“食品放心工程”。加強(qiáng)食品衛(wèi)生監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立全市食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)基本信息、監(jiān)管信息、誠信信息、不良記錄信息等信息庫，提高食品衛(wèi)生監(jiān)管水平。

3、強(qiáng)化打擊非法行醫(yī)長效機(jī)制。繼續(xù)開展以打擊非法行醫(yī)、非法采供血為重點(diǎn)的醫(yī)療服務(wù)市場整頓工作。嚴(yán)肅查處醫(yī)療機(jī)構(gòu)超核準(zhǔn)診療范圍執(zhí)業(yè)、任用非衛(wèi)技人員從事衛(wèi)技工作、科室對外承包等違法行為，嚴(yán)格查處違法醫(yī)療廣告和虛假醫(yī)療宣傳，維護(hù)醫(yī)療市場正常秩序，保障群眾就醫(yī)安全。加強(qiáng)個(gè)私民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)校驗(yàn)，推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)誠信服務(wù)等級評定工作。

四、推進(jìn)行風(fēng)建設(shè)，努力提升衛(wèi)生行業(yè)形象。

1、扎實(shí)推進(jìn)治理商業(yè)賄賂工作。開展治理醫(yī)藥購銷領(lǐng)域商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作，對掌握物權(quán)、財(cái)權(quán)等重點(diǎn)崗位人員滿3－5年（科長崗位3年、經(jīng)辦崗位5年）進(jìn)行輪崗。運(yùn)用正反兩方面特別是身邊的典型，深入開展社會(huì)主義榮辱觀教育、職業(yè)道德教育、法制教育、紀(jì)律教育和警示教育，筑牢思想道德防線。

2、認(rèn)真開展政風(fēng)行風(fēng)評議。狠抓各項(xiàng)工作措施的落實(shí)，積極配合市行風(fēng)評議組做好評議的各項(xiàng)工作。加強(qiáng)行風(fēng)巡查力度，不斷完善行風(fēng)建設(shè)的長效機(jī)制。做好院務(wù)、醫(yī)務(wù)和黨務(wù)、政務(wù)公開，規(guī)范公示的內(nèi)容、渠道和時(shí)限，重點(diǎn)公示容易產(chǎn)生不正之風(fēng)的內(nèi)容。采取各種措施不斷提高人民群眾對衛(wèi)生工作的滿意度。

3、大力推進(jìn)衛(wèi)生文明行業(yè)創(chuàng)建。在廣大醫(yī)務(wù)人員中開展“德技爭先競賽活動(dòng)”，各醫(yī)療衛(wèi)生單位今年要?jiǎng)?chuàng)成示范集體（病區(qū)、窗口）各10個(gè)，并積極開展文明單位爭創(chuàng)工作。充分整合工青婦和各醫(yī)學(xué)團(tuán)體的力量，組織實(shí)施好第十六屆“白求恩杯”各個(gè)競賽項(xiàng)目，推進(jìn)文明單位建設(shè)進(jìn)程，使一批單位文明建設(shè)層次得到提升，為創(chuàng)建市文明行業(yè)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

4、積極倡導(dǎo)廉政文化。按照常熟市衛(wèi)生系統(tǒng)廉潔文化建設(shè)實(shí)施意見，以“自覺守廉、親情助廉、單位崇廉、同行敬廉”為主題，促進(jìn)黨員干部廉潔建設(shè)、衛(wèi)技人員廉潔從醫(yī)，以中層干部會(huì)議、個(gè)別談話、崗前教育等形式，有計(jì)劃、有步驟地開展“廉潔文化進(jìn)基層”活動(dòng)，至今已開展49次“四廉”活動(dòng)，受教育3464人，以及78次“三警”教育活動(dòng)，受教育698人。

第6篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

一、當(dāng)前社區(qū)思想政治工作面臨的新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，社會(huì)思想意識(shí)的生成特點(diǎn)、表現(xiàn)形式、傳播規(guī)律都發(fā)生了深刻變化，人們的思想觀念、道德選擇、價(jià)值取向也發(fā)生了深刻變化，社區(qū)思想政治工作面臨許多新挑戰(zhàn)。

1、城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理體制發(fā)生重大變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)已成為各類社會(huì)群體人員的聚合點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題呈多發(fā)趨勢；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)基層管理體制機(jī)制和工作方式方法存在諸多不適應(yīng)不符合的問題。

2、社區(qū)各類矛盾存在一些新動(dòng)向。無論是企業(yè)轉(zhuǎn)制，還是城市建設(shè)中的動(dòng)遷，都成為社區(qū)矛盾沖突的糾集點(diǎn)；鄰里矛盾和家庭矛盾，往往打上了利益的烙印，成為“不管不行，管又管不了”的棘手問題；群發(fā)性和突發(fā)性事件是當(dāng)前社區(qū)矛盾的新走向，在正常情況下可以協(xié)商的問題，卻釀成大事件；社區(qū)建設(shè)過程中的多樣性和開放性態(tài)勢，使得矛盾的隱蔽性增強(qiáng)；社區(qū)組織的權(quán)威性和公信力有待進(jìn)一步提高，群眾對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感亟待提高。

3、社區(qū)群眾自治組織不斷產(chǎn)生、規(guī)模逐步擴(kuò)大。城鄉(xiāng)基層現(xiàn)行社會(huì)管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制烙印，主要特點(diǎn)是政府管得過寬過多。當(dāng)前，社區(qū)群眾自治組織的數(shù)量和規(guī)模上雖然不斷增長和擴(kuò)大，但社會(huì)自治能力較弱、公共服務(wù)滯后，作用沒有得到充分發(fā)揮。

4、社區(qū)思想政治工作對象成分復(fù)雜化、流動(dòng)性增加?？傮w來說，可以將情況概括為“一變五增”，即“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，并成為社區(qū)居民的主體；新興的多種所有制成分的“無主管”企業(yè)人員增多；外來人員和流動(dòng)人員的比例增加；下崗失業(yè)人員增多；老齡人口增多。社區(qū)成員在經(jīng)濟(jì)能力、教育程度、以及職業(yè)、年齡、婚姻狀況等方面的差異，必將影響和導(dǎo)致社會(huì)行為的差異。

二、當(dāng)前社區(qū)思想政治工作需要改進(jìn)的問題

1、工作定位和工作職責(zé)不清。一是對社區(qū)思想政治工作的重要性和地位在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。由于思想認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致一些社區(qū)的思想政治工作“說起來重要，忙起來不要”。二是部分社區(qū)對思想政治工作的功能和作用認(rèn)識(shí)不足。政府職能部門、街道對社區(qū)的性質(zhì)功能缺乏正確認(rèn)識(shí)，把社區(qū)作為政府的派出機(jī)構(gòu)下達(dá)指令和行政任務(wù)，導(dǎo)致思想政治工作難以正常發(fā)揮作用。三是從整體上看社區(qū)思想政治工作沒有形成全員覆蓋。一些需要接受教育的下崗待業(yè)人員、外來流動(dòng)人員、個(gè)體戶等人群卻基本不參加社區(qū)組織活動(dòng)，長期受不到教育或很少有機(jī)會(huì)接受教育。

2、心理疏導(dǎo)方面比較薄弱。一是許多社區(qū)還沒有把心理健康教育納入思想政治工作內(nèi)容。當(dāng)前，社區(qū)思想政治工作對多層次的、復(fù)雜的心理問題和思想狀況關(guān)注不夠、分析不透。二是許多社區(qū)沒有采取個(gè)性化的心理疏導(dǎo)方式。在實(shí)際工作中，很少有社區(qū)對心理問題高危人群做到分散式、一對一跟蹤式服務(wù)，工作銜接不夠、時(shí)間延誤，導(dǎo)致負(fù)面情緒在一定程度上有所蔓延。三是許多社區(qū)沒有直面居民的利益訴求。當(dāng)前，居民反映利益訴求的渠道還不十分暢通，一些不滿情緒無人疏導(dǎo)。

3、工作隊(duì)伍不穩(wěn)。一是由于社區(qū)是群眾自治組織，社區(qū)干部絕大多數(shù)為社會(huì)聘用人員，在編制、待遇、出口方面，難以在政策層面作出明確規(guī)定并予以實(shí)實(shí)在在的扶持與激勵(lì)，年輕干部進(jìn)入少、流出多。二是社區(qū)政工隊(duì)伍普遍年齡偏大、文化偏低、身體偏弱。政工干部的年齡大部分在60歲左右，而且大多是退休老職工。三是社區(qū)干部中有很大一部分是企業(yè)下崗職工競聘上來的，他們過去從未做過思想政治工作，因而對社區(qū)思想政治工作十分陌生，甚至存在畏難情緒。一些新選聘的居委會(huì)干部也大都欠缺實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，綜合素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)。

4、制度保障不力。一是社區(qū)思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制不夠協(xié)調(diào)。在工作中或多或少存在著政府部門服務(wù)不到位、街道辦事處指導(dǎo)越位、社區(qū)自治缺位的問題。二是共建體制不順。參與社區(qū)工作的單位較多，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，資源難以共享；部分社區(qū)居委會(huì)與物業(yè)公司之間溝通不夠、存在矛盾，“各自為政”現(xiàn)象突出；社區(qū)自治性不能完全體現(xiàn)。三是社區(qū)思想政治工作缺乏超前性和整體規(guī)劃。有相當(dāng)一部分社區(qū)思想政治工作基本處于“推著干”的狀態(tài)。部分政工干部只看眼前、單線思維，而不注意苗頭性、萌芽性的思想問題，缺乏應(yīng)對未來可能發(fā)生問題的預(yù)見性。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)思想政治工作的對策

1、出臺(tái)相關(guān)文件，為社區(qū)思想政治工作提供規(guī)范指導(dǎo)。到目前為止，中央有關(guān)部門還沒有出臺(tái)過關(guān)于社區(qū)思想政治工作的專門文件，社區(qū)思想政治工作缺乏系統(tǒng)的規(guī)范性指導(dǎo)。建議盡快出臺(tái)相關(guān)文件，對社區(qū)思想政治工作的職責(zé)定位、具體任務(wù)和內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行保障體制機(jī)制、載體手段方式方法等方面的問題作政策性規(guī)定，用于指導(dǎo)全國社區(qū)思想政治工作的深入開展。

2、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)功能，進(jìn)一步提高社區(qū)思想政治工作的針對性和實(shí)效性。一是拓展服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)內(nèi)容。要從單一的扶貧幫困、排憂解難向提高居民生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從單一的物質(zhì)向物質(zhì)性和精神并舉轉(zhuǎn)變，特別是在法律服務(wù)、文化服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育科技服務(wù)等方面加以延伸。二是完善服務(wù)主體和服務(wù)方式。在服務(wù)的主體上，要積極鼓勵(lì)、支持和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種力量在自愿的基礎(chǔ)上提供各具特色的服務(wù)。在服務(wù)方式上，要建立社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的開放式服務(wù)體系。三是健全服務(wù)制度和服務(wù)規(guī)范。主要是建立服務(wù)社區(qū)居民的規(guī)范化組織制度、工作制度和監(jiān)督制度。

3、關(guān)注重點(diǎn)人群，做好青少年、困難群體、農(nóng)民工和流動(dòng)人口的思想政治工作。一是要結(jié)合解決實(shí)際困難做好困難群體、農(nóng)民工和流動(dòng)人口的思想政治工作。要加強(qiáng)調(diào)查研究，掌握這些社會(huì)群體的思想動(dòng)態(tài)，找準(zhǔn)工作難點(diǎn)，有針對性地加強(qiáng)思想引導(dǎo)。二是深入開展“黨員結(jié)對幫扶”、“黨員聯(lián)系戶”、“黨員志愿者服務(wù)”活動(dòng)。幫助孤寡老人家庭、殘疾人家庭、下崗職工家庭等解決實(shí)際困難。三是針對青少年特點(diǎn)，重點(diǎn)做好青少年的教育引導(dǎo)工作。要邀請學(xué)校優(yōu)秀教師到社區(qū)擔(dān)任青少年校外輔導(dǎo)員，積極配合有關(guān)部門加強(qiáng)對校園周邊環(huán)境的治理整頓工作，不斷凈化社區(qū)的治安環(huán)境。

4、開展心理疏導(dǎo)工作，培育積極健康的社區(qū)心態(tài)。一是著眼于培養(yǎng)居民正確的價(jià)值觀，大力培育和弘揚(yáng)各具特色、豐富多彩“社區(qū)精神”。二是加強(qiáng)社會(huì)情緒調(diào)適，防止不良情緒積累惡變。要廣泛開展主題教育活動(dòng)、社會(huì)公益活動(dòng)、創(chuàng)建共建活動(dòng)等，讓居民從中愉悅身心、陶冶情操，增強(qiáng)精神力量。三是開展社區(qū)心理健康站點(diǎn)式服務(wù)。要在各街道設(shè)立心理服務(wù)站點(diǎn)，采取專人與招募志愿者相結(jié)合的辦法建立工作隊(duì)伍，配備必要的心理健康教育輔助器材，開設(shè)心理咨詢專線電話，進(jìn)行咨詢和心理疏導(dǎo)服務(wù)。

第7篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

今年以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在省綜治委安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組的精心指導(dǎo)下，我市刑釋解教人員安置幫教工作堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，積極貫徹“幫教社會(huì)化、就業(yè)市場化、管理信息化、工作職責(zé)規(guī)范化”的工作思路，通過進(jìn)一步構(gòu)建和完善分工協(xié)作、加強(qiáng)齊抓共管等有力措施，使安置幫教工作水平得到了較大提高，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建“和諧平安撫州”作出了積極的貢獻(xiàn)。截止11月底，我市今年共有刑釋解教人員713名，其中刑釋512人，解教201人，幫教率達(dá)到98，就業(yè)安置率達(dá)到90,重新犯罪率控制在3以下?，F(xiàn)將我市安置幫教工作總結(jié)如下：一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，建立健全安置幫教工作機(jī)制

做好刑釋解教人員安置幫教工作，對進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合防控體系建設(shè)，預(yù)防和減少重新違法犯罪，化消極因素為積極因素，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定具有十分重要的意義。長期以來，我市各級黨委和政府都高度重視安置幫教工作，做到了：

一是將安置幫教工作作為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，擺上議事日程，做到了與其他工作一樣年初同步部署，半年開展檢查，平時(shí)進(jìn)行抽查,年底統(tǒng)一考核。

二是加大基層安置幫教工作組織機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，在及時(shí)調(diào)整市、縣（區(qū)）安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)街道成立了158個(gè)安置幫教工作接待站，村、居委會(huì)按幫教對象成立了安置幫教小組，建立健全了橫向貫通、縱向聯(lián)合的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，并落實(shí)了專職人員，在領(lǐng)導(dǎo)、組織、人員上抓落實(shí)，確保了幫教工作的順利開展。

三是加強(qiáng)了各項(xiàng)制度的落實(shí)力度，市、縣（區(qū)）兩級安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室都能充分發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，重點(diǎn)抓銜接登記、例會(huì)、檔案、統(tǒng)計(jì)、信息、獎(jiǎng)懲制度的落實(shí)，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能結(jié)合自身實(shí)際，有特色地落實(shí)各種制度，實(shí)行了“必訪制度”、“一人一檔案”、“一幫一結(jié)對”等管理制度，如XX縣和XX區(qū)還先后制作《安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)包干、責(zé)任到人運(yùn)作機(jī)制》板塊，張貼上墻，使管理責(zé)任一目了然，有效地促進(jìn)了安置幫教工作向規(guī)范化發(fā)展。

四是建立了安置幫教經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，今年市財(cái)政專門立項(xiàng)5萬元用于安置幫教工作，一區(qū)十縣的財(cái)政均不同數(shù)目地列出經(jīng)費(fèi)，保障了工作的開展。

二、齊抓共管，做好銜接，夯實(shí)安置幫教基礎(chǔ)

當(dāng)前，安置幫教工作存在的最大困難就是幫教對象的就業(yè)安置問題，但安置是做好安置幫教工作的重要環(huán)節(jié)，只有安其身，才能穩(wěn)其心。為此我們以抓好銜接為開端，以抓好安置為基礎(chǔ)，形成了齊抓共管的局面，夯實(shí)了安置幫教工作的基礎(chǔ)。

一是采取有力措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)市綜治委等八家轉(zhuǎn)發(fā)的中央八部委《關(guān)于進(jìn)一步做好刑釋解教人員促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)保障工作的意見》，堅(jiān)持以就業(yè)防脫管這一工作主線，積極為刑釋解教人員自食其力創(chuàng)造條件。積極聯(lián)系勞動(dòng)社保部門，給符合政策的安置對象落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)，申請最低生活保障待遇。鼓勵(lì)刑釋解教人員通過靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，包括非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性工作，逐步實(shí)現(xiàn)安置就業(yè)市場化、社會(huì)化和多元化，并鼓勵(lì)安置對象在社區(qū)服務(wù)的崗位就業(yè)，比如從事社區(qū)的清潔、綠化、公共設(shè)施養(yǎng)護(hù)等公益性的工作。

二是重視和發(fā)揮典型的積極示范作用。我市今年注重抓好了對典型的宣傳，今年以來先后多次利用《XX日報(bào)》、XX電視臺(tái)、《XX晚報(bào)》等新聞傳媒，對市安置幫教基地、刑釋人員XXX及XXX等單位和個(gè)人進(jìn)行了宣傳報(bào)道，充分發(fā)揮了典型的積極示范作用。

三是認(rèn)真做好銜接工作，防止脫管、漏管。我們能認(rèn)真落實(shí)四部委《關(guān)于進(jìn)一步做好服刑、在教人員釋放解教時(shí)的銜接工作的意見》，市安置幫教辦收到《刑滿釋放人員通知書》、《解除勞教人員通知書》后，能及時(shí)登記并下發(fā)給各縣區(qū)安置幫教辦，由他們在一周內(nèi)通知刑釋解教人員原籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安置幫教工作站，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決安置幫教工作中的具體問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安置幫教工作站接到通知后，也能立即通知村（居）委會(huì)及刑釋解教人員家屬，動(dòng)員家屬盡可能將刑釋解教人員接回。同時(shí)，我們充分利用今年全市開展的“春節(jié)期間矛盾糾紛大排查”等活動(dòng)時(shí)機(jī)，做好對刑釋 人員的排查工作，今年以來對所有幫教對象均進(jìn)行了一次以上的摸底和調(diào)查，做到了底數(shù)清、情況明。今年，市安置幫教辦正積極籌備建立市20__--20__年刑釋人員數(shù)據(jù)庫和20__—20__年解教人員數(shù)據(jù)庫。

四是多種形式地開展安置幫教工作。我市各級幫教組織不斷加大安置幫教工作力度，將安置幫教工作納入社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，健全規(guī)章制度，落實(shí)安置幫教措施。XX區(qū)各級幫教組織對幫教對象堅(jiān)持做到“三不”、“四個(gè)一樣”，即：不嫌棄、不歧視、不糾纏過去的犯罪；政治上一樣對待、經(jīng)濟(jì)上一樣支持、工作上一樣信任、生活上一樣關(guān)心。使幫教對象如同普通正常人一樣工作、學(xué)習(xí)和生活，增強(qiáng)了他們自食其力，重新做人的信心。XX縣以幫思想為核心，動(dòng)員全社會(huì)力量，建成組織幫、社會(huì)幫、家庭幫相結(jié)合的聯(lián)幫聯(lián)教體制。近兩年來，市、縣（區(qū)）兩級幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組，認(rèn)真做好幫教工作“三個(gè)延伸”（即：“向外延伸、向后延伸、向前延伸”），并著重做好安置幫教工作“向前延伸”，今年1月,市幫教小組到景德鎮(zhèn)監(jiān)獄去探望XX籍犯人475人次，并帶去慰問品，送去地方黨委、政府的關(guān)心和溫暖。今年以來，市幫教小組還先后協(xié)同景德鎮(zhèn)監(jiān)獄的監(jiān)所管教人員對XX地區(qū)刑釋解教人員的改造質(zhì)量進(jìn)行追蹤調(diào)查，調(diào)查人數(shù)100余人次，通過調(diào)查，監(jiān)所與幫教小組互相聯(lián)系，互通情況，既提高了幫教質(zhì)量，也提高了改造質(zhì)量。如,我們在調(diào)查中了解到XX籍服刑犯XXX非常擔(dān)心自己的兒子XX獨(dú)自一人在河西小學(xué)上學(xué),沒有人照顧,而其妻在剪子口做生意又無暇顧及,市安置幫教領(lǐng)導(dǎo)小組副組長XXX特意指派兩名工作人員到XX區(qū)教委協(xié)商解決付峰轉(zhuǎn)學(xué)事宜,最終把XX轉(zhuǎn)到XX七中就讀,XXX非常感動(dòng),表示要安心改造,早日回歸社會(huì)。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年我市對刑釋解教人員的幫教率達(dá)到98。

五是積極預(yù)防和減少重新違法犯罪。為使幫教對象不重新犯罪，我們在注重提高幫教質(zhì)量的同時(shí)，主要是采取抓住重點(diǎn)對象，實(shí)施分類幫教的措施，在普遍做好刑釋5年內(nèi)，解教3年內(nèi)幫教對象工作的同時(shí)，將幫教對象進(jìn)行分類，一是“三無”人員或回籍后不務(wù)正業(yè)、好吃懶做、貪求享樂的；二是外出活動(dòng)打工的；三是原屬暴力犯罪，現(xiàn)性格粗暴，劣跡較深，思想情緒不穩(wěn)定，易鋌而走險(xiǎn)的人員；四是本年度歸正人員。針對不同對象實(shí)施多層次教育，抓好幫教重點(diǎn)對象的管控，對其實(shí)施嚴(yán)密的跟蹤考察，建立檔案，把握活動(dòng)規(guī)律。通過這些措施，有效地降低了刑釋解教人員的重新犯罪率，據(jù)統(tǒng)計(jì)今年我市刑釋解教人員重新犯罪率控制在3以下。

三、積極探索，認(rèn)真總結(jié)，及時(shí)推廣典型經(jīng)驗(yàn)

今年以來，我們積極探索安置幫教工作的規(guī)律，認(rèn)真總結(jié)安置幫教工作的經(jīng)驗(yàn)，深入挖掘，培育和樹立了一批先進(jìn)個(gè)人和先進(jìn)單位的典型，形成了全社會(huì)關(guān)注和支持安置幫教工作，幫教對象積極重新做人的良好氛圍。我們利用各種新聞媒體，先后宣揚(yáng)了市安置幫教基地(XX鎮(zhèn)興業(yè)建材有限公司)等單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，樹立了一批積極改造的個(gè)人典型，并充分利用全市安置幫教典型XXX、XXX的先進(jìn)事跡現(xiàn)身說法，有效地帶動(dòng)了刑釋解教人員安置幫教工作向深層次發(fā)展。

四、存在問題：

1、有些部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)對做好刑釋解教人員安置幫教工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠。

2、有些刑釋解教人員銜接工作還不能真正到位。如有的刑滿釋放和解除勞教通知書寄到市、縣（區(qū)）安置幫教辦公室，有的寄到縣（區(qū)）公安局，有的直接寄到刑釋解教人員居住地派出所，從而給日常管理和幫教工作帶來銜接上的困難。

3、刑釋解教人員流動(dòng)不斷加大，人戶分離現(xiàn)象越來越多，不少人員根本不回籍，不申報(bào)戶口或去向不明，直接脫離監(jiān)管視線，使安置幫教工作無法及時(shí)跟上，也無疑給社會(huì)治安穩(wěn)定帶來隱患。

第8篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

一、我國社會(huì)組織發(fā)展的基本情況

（一）數(shù)量和結(jié)構(gòu)

改革開放以來，我國社會(huì)組織發(fā)育呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。尤其是近年來，我國各類社會(huì)組織數(shù)量穩(wěn)定增長，質(zhì)量有所提升。截至2011年底，全國共有正式登記注冊的社會(huì)組織46.2萬個(gè)，比上年增長3.7%；其中社會(huì)團(tuán)體25.5萬個(gè)，比上年增長4.0%，占全部社會(huì)組織的55.19%；民辦非企業(yè)單位20.4萬個(gè)，比上年增長3.1%，占44.15%；基金會(huì)2614個(gè)，比上年增長18.8%，占0.66%。從目前我國社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量和結(jié)構(gòu)來看，基金會(huì)發(fā)展得最快，基數(shù)很小，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位發(fā)展較快，基數(shù)較大。其中，民辦非企業(yè)單位相比2001年數(shù)量增長了150%，增速最快，發(fā)展?jié)摿^大；社會(huì)團(tuán)體增長了97.7%。

目前的官方統(tǒng)計(jì)只針對三類正式登記注冊的社會(huì)組織，對備案制社會(huì)組織的情況缺乏全國性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對在工商部門注冊的社會(huì)組織類型，以及既不登記、也不備案而實(shí)際運(yùn)行的社會(huì)組織情況更是缺乏掌握，所以遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出我國社會(huì)組織的實(shí)際發(fā)展情況。據(jù)專家預(yù)測，目前我國約有300萬社會(huì)組織未登記，近九成社會(huì)組織處于非正規(guī)狀態(tài)。按此規(guī)模估算，我國社會(huì)組織總量約在400萬家左右。

從社會(huì)組織從事的行業(yè)結(jié)構(gòu)看，2011年，全國社會(huì)團(tuán)體中，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類、社會(huì)服務(wù)類社團(tuán)在整個(gè)社會(huì)團(tuán)體結(jié)構(gòu)中所占比例持續(xù)保持較高水平，分別占20.43%和13.33%。民辦非企業(yè)單位中，教育類占比最高，占到51.4%，社會(huì)服務(wù)類和衛(wèi)生類其次，分別占比15.6%和10.6%。全國共有公募基金會(huì)1218個(gè)，占46.6%；非公募基金會(huì)1370個(gè)，占52.4%；境外基金代表機(jī)構(gòu)26個(gè)，占1%。非公募基金會(huì)的占比首次超過公募基金會(huì)，并且呈現(xiàn)出較猛的發(fā)展勢頭。

（二）社會(huì)貢獻(xiàn)

近年來，我國社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)量、固定資產(chǎn)金額、增加值及其比重均呈上升態(tài)勢，有效保障并提升了社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)、參與社會(huì)管理的綜合能力。2007—2011年，社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)從456.9萬人增至599.3萬人，增長31.2%；固定資產(chǎn)總值從682億元增至1885億元，增長1.76倍；社會(huì)組織增加值從307.6億元增至660億元，增長1.15倍，占第三產(chǎn)業(yè)比重保持在0.32%左右。社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域呈現(xiàn)出日益活躍的發(fā)展態(tài)勢。

（三）分布情況

無論是社會(huì)組織總體，還是三種不同類型社會(huì)組織，在我國省域間的分布都非常不均衡，呈現(xiàn)出很高的空間集中度，少數(shù)省份擁有著較大部分的社會(huì)組織。根據(jù)赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)（IHH）①，民辦非企業(yè)單位的地理集中程度最高，然后分別是基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體。我們將每十萬人擁有社會(huì)組織個(gè)數(shù)作為衡量地區(qū)社會(huì)組織密度的指標(biāo)，根據(jù)圖1、圖2能夠清晰地反映出民辦非企業(yè)單位在各省的密度分布差距較大，社會(huì)團(tuán)體的省際密度分布較為平緩。

社會(huì)組織在省域內(nèi)的數(shù)量分布與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化率、市場化程度相關(guān)。如果不考慮其他因素的影響，社會(huì)組織的數(shù)量與人口規(guī)模存在顯著的正相關(guān)，人口規(guī)模越大的省份，各類社會(huì)組織的數(shù)量和總體數(shù)量都越多，相關(guān)性達(dá)到0.859。各地社會(huì)組織的數(shù)量與GDP之間存在非常高的正相關(guān)關(guān)系，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省份，各類社會(huì)組織的數(shù)量也越大。

二、社會(huì)組織發(fā)展存在的問題

（一）缺乏社會(huì)理念和環(huán)境基礎(chǔ)

首先，社會(huì)共治理念尚未培育起來。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想與行為。政府部門對社會(huì)組織參與社會(huì)管理仍然心存疑慮，不敢放手讓渡社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)空間；同時(shí)，政府對社會(huì)的長期全面介入，導(dǎo)致社會(huì)公眾對政府依賴心理根深蒂固，對政府之外的其他主體參與社會(huì)管理和服務(wù)缺乏基本的認(rèn)同和信心。其次，社會(huì)組織與政府部門及事業(yè)單位的關(guān)系尚未理順。許多社會(huì)組織都是在政府職能部門的主導(dǎo)下建立起來的，或者掛靠部門是政府機(jī)關(guān)，成為“官辦社會(huì)組織”，很大程度上依附于政府，難以自主運(yùn)作。同時(shí)大量民辦的草根社會(huì)組織的生存空間狹窄，與官辦社會(huì)組織在資源獲取上存在不平等競爭。第三，社會(huì)組織成長發(fā)育的制度環(huán)境尚存在障礙。社會(huì)組織在稅收政策、投融資、土地和場所、人才隊(duì)伍等多個(gè)資源獲取環(huán)節(jié)缺乏順暢的制度保障，甚至存在制度掣肘，社會(huì)組織發(fā)展步履維艱。

（二）缺少政策指導(dǎo)和法律支撐

法律法規(guī)是社會(huì)組織發(fā)展的制度保障。目前我國社會(huì)組織發(fā)展缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)，政策、法律上的支撐作用落后于現(xiàn)實(shí)需要，甚至出現(xiàn)空缺。對于社會(huì)組織的規(guī)范，主要依據(jù)國務(wù)院頒布的三個(gè)條例：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，以及相關(guān)的實(shí)施辦法。這三個(gè)條例立法層次比較低，制定或修訂時(shí)間都較早，有關(guān)規(guī)定及其內(nèi)容已不能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要。這就使得我國的社會(huì)組織培育發(fā)展依然存在著一定程度的隨意性和盲目性，就整體而言仍處于發(fā)展的初級階段，一些基本的問題至今還未得到很好地解決。比如各地政府運(yùn)用財(cái)政資金以及福利彩票公益金購買社會(huì)組織服務(wù)，至今還未見統(tǒng)一的法律條款加以明確規(guī)范，有些地方甚至尚未制定明確的購買機(jī)制就急于撥付財(cái)政資金，很容易出現(xiàn)政府資金使用目標(biāo)不清晰，非但不能推進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)，還會(huì)引發(fā)社會(huì)組織不公平競爭或者向政府尋租等新問題。

（三）社會(huì)組織管理體制存在問題

我國現(xiàn)有的社會(huì)組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負(fù)責(zé)”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家在對社會(huì)團(tuán)體歸口管理是出于滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)需要，而不是以促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展為目標(biāo)的。對于社會(huì)組織來說，這種管理體制大大限制了其發(fā)展，產(chǎn)生兩個(gè)問題：一是大量的社會(huì)組織因找不到合適的業(yè)務(wù)主管部門或達(dá)不到登記條件而無法依法登記，并因此成為非法社會(huì)組織；二是業(yè)務(wù)部門對所管理的社會(huì)組織的行政干預(yù)。目前除登記、備案的社會(huì)組織以外，在工商登記或者以非法身份進(jìn)行運(yùn)行的社會(huì)組織數(shù)量眾多，管理部門不掌握這部分組織的基本情況，缺乏必要的監(jiān)管，使得社會(huì)組織的健康發(fā)展受到影響，而且監(jiān)督環(huán)節(jié)和評估環(huán)節(jié)的行政化管理痕跡明顯。

（四）社會(huì)組織自身能力較為薄弱

一是資金匱乏。相當(dāng)一部分社會(huì)組織財(cái)力薄弱，資金來源依賴政府財(cái)政，自主籌資水平普遍較低，資金來源持續(xù)性差。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)額少，社會(huì)捐助不足的問題短期內(nèi)難以解決。二是人才匱乏。特別是缺少從事社會(huì)工作的專業(yè)專職人員，其次是缺少年輕人才和高學(xué)歷人才。三是部分社會(huì)組織治理機(jī)制不健全。缺乏必要的組織架構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、運(yùn)行規(guī)范等，管理和運(yùn)營隨意性大，成長力不足。四是缺乏必要的組織目標(biāo)和公益理念。由于缺乏資金等必要資源，一些社會(huì)組織逐利傾向明顯，或者對政府財(cái)政資金過分依賴而喪失組織發(fā)展目標(biāo)，長期則導(dǎo)致組織公信力不足，發(fā)展難以為繼。

三、政策建議

（一）推進(jìn)思想觀念轉(zhuǎn)變

推動(dòng)政府部門及全社會(huì)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，逐步適應(yīng)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的基本格局。推動(dòng)建立“大市場、強(qiáng)社會(huì)、精政府”的社會(huì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)。推動(dòng)政府部門加快思想觀念轉(zhuǎn)變，逐漸從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟(jì)管理向重社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，由側(cè)重社會(huì)控制向注重社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，從凡事親力親為向引入社會(huì)力量、多方參與、共同治理轉(zhuǎn)變，樹立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，形成社會(huì)管理合力。

加快研究、盡快出臺(tái)國家層面推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策意見，明確和強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的積極作用。鼓勵(lì)各地出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的針對社會(huì)組織發(fā)展和管理的政策方案和實(shí)施辦法。推進(jìn)社會(huì)組織分類發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)范管理互益型社會(huì)組織，重點(diǎn)培育發(fā)展公益性社會(huì)組織，扶持發(fā)展慈善公益類組織，積極發(fā)展“孵化器”型組織，倡導(dǎo)、培育公益性社區(qū)社會(huì)組織。鼓勵(lì)社會(huì)組織分工協(xié)作，推動(dòng)形成由資源籌集—服務(wù)提供—能力培養(yǎng)—第三方評估等不同類型社會(huì)組織形成的多層次、全功能的社會(huì)組織生態(tài)鏈條。鼓勵(lì)地方探索社會(huì)組織管理體制和方式的改革。

（二）加快推進(jìn)相關(guān)立法

研究并制定一部社會(huì)組織的基本法，將各種類型的社會(huì)組織置于一個(gè)統(tǒng)一的法律框架下，推動(dòng)形成由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章等構(gòu)成的社會(huì)組織法律體系。對社會(huì)組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等做出明確規(guī)定。推動(dòng)各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接和整合，確保社會(huì)組織依法規(guī)范和健康發(fā)展。加快修訂社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三個(gè)登記管理?xiàng)l例。在修法之前，夯實(shí)法律實(shí)施的基礎(chǔ)。從法律上明確社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的公益屬性并加大保護(hù)力度。從法律上明確社會(huì)組織參政議政、表達(dá)合理訴求的渠道。在人大代表、政協(xié)代表中增設(shè)社會(huì)組織代表界別，適當(dāng)增加比例和數(shù)量。有關(guān)部門在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、研究相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展的重大決策時(shí)，聽取社會(huì)組織的意見和建議，促進(jìn)社會(huì)組織參與政府決策。

（三）改革登記管理制度

改革社會(huì)組織登記管理體制。建立統(tǒng)一登記、協(xié)調(diào)監(jiān)管、分類指導(dǎo)、重點(diǎn)支持的社會(huì)組織管理和發(fā)展新體制。逐步推動(dòng)部分具備條件的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)向民政部門直接登記，業(yè)務(wù)主管部門由必要條件變?yōu)樽赃x條件。建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織備案制度，推動(dòng)達(dá)不到法人登記標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織到所在地的縣（市、區(qū)）級民政部門備案，日?；顒?dòng)由所在村或社區(qū)居委會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)督；社會(huì)組織成員跨村（社區(qū)居委會(huì)）的，其日?；顒?dòng)由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）指導(dǎo)和監(jiān)督。對于長期不開展活動(dòng)名存實(shí)亡的要予以撤銷登記。建立部門之間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系，針對社會(huì)組織的不同類別建立分類指導(dǎo)的制度形式。

（四）加強(qiáng)自身能力建設(shè)

加快推進(jìn)政社分開，確立社會(huì)組織的獨(dú)立地位。依附于黨政部門的社會(huì)組織，尤其是對于事業(yè)法人、社團(tuán)法人雙法人登記的社會(huì)組織，盡快與政府部門實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤，確保社會(huì)組織獨(dú)立行使決策、人事、財(cái)務(wù)、分配等方面的自。

完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)。推動(dòng)社會(huì)組織建立健全組織章程和組織架構(gòu)，明確組織目標(biāo)和發(fā)展理念，堅(jiān)持社會(huì)組織的非營利原則。建立社會(huì)組織信息披露制度，規(guī)范各類服務(wù)收費(fèi)，開展行業(yè)自律和他律，提高社會(huì)公信力。

加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。廣泛宣傳社會(huì)工作者的職業(yè)概念，大力推動(dòng)專業(yè)社工在社會(huì)組織從業(yè)者中的比重。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評價(jià)、流動(dòng)和激勵(lì)機(jī)制，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會(huì)組織留住人才。推動(dòng)建立社會(huì)組織管理和服務(wù)人員培訓(xùn)制度，實(shí)行持證上崗，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與職業(yè)學(xué)校、高等院校的聯(lián)合培養(yǎng)，建立專業(yè)化隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍相結(jié)合的服務(wù)機(jī)制。

推動(dòng)孵化器型社會(huì)組織的發(fā)展。鼓勵(lì)支持性社會(huì)組織發(fā)展，為廣大社會(huì)組織提供資金、培訓(xùn)、管理和服務(wù)等多方位的支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織領(lǐng)域的多樣性、差異性，并形成分工合作的局面。

（五）創(chuàng)造有力政策環(huán)境

推進(jìn)社會(huì)組織財(cái)政稅收制度改革。鼓勵(lì)各地制定政府購買服務(wù)的實(shí)行辦法和相關(guān)目錄，明確購買主體、購買對象、購買范圍、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及統(tǒng)一的購買平臺(tái)。將政府購買服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算，并逐年增加比例。拓寬社會(huì)組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量投入社會(huì)組織，暢通社會(huì)捐贈(zèng)渠道，推動(dòng)社會(huì)捐贈(zèng)資金下沉到基層社會(huì)組織。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為符合條件的社會(huì)組織提供信貸服務(wù)。開展非營利組織免稅、公益性捐贈(zèng)稅前扣除等資格認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)資金免稅政策，保障社會(huì)組織依法享有稅收優(yōu)惠待遇。

按照突出重點(diǎn)、分類實(shí)施的原則，在工商經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公益慈善和社區(qū)社會(huì)組織等近期重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先扶持項(xiàng)目中進(jìn)行試點(diǎn)，設(shè)立扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于社會(huì)組織從事社會(huì)管理和公共服務(wù)工作。■

注：

第9篇：基層社會(huì)治理存在問題范文

隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過程中的一個(gè)十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對于其職能實(shí)施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會(huì)”視角的研究僅僅用國家與社會(huì)二分的框架來解釋村委會(huì)與村黨支部的行為差異或村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會(huì)行為中存在的問題。比如：村委會(huì)的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會(huì)在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動(dòng)依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會(huì)與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會(huì)與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國家與社會(huì)二分法的不足，用更加具體生動(dòng)的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會(huì)作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會(huì)作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動(dòng)能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者來分析村委會(huì)的行動(dòng)邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)的集體行動(dòng)之間的關(guān)系，從而對村委會(huì)的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。

二村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離

在村委會(huì)實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會(huì)組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會(huì)職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會(huì)的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。

2.1村委會(huì)的權(quán)利偏離

就村委會(huì)的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。

2.1.1權(quán)利的缺失

村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自利的非法干預(yù)上：

第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。

第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過于控制村級公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。

第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權(quán)利的僭越

村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。

1.村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評議村民委員會(huì)成員的工作?！边@就是說，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢?，村民代表會(huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。

但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，

這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。

2.村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利

依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會(huì)也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會(huì)與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會(huì)所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實(shí)際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，村委會(huì)的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動(dòng)提供了便利，而社會(huì)主體的逐利化傾向又使得村委會(huì)及其干部具有了從事牟利活動(dòng)的沖動(dòng)，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會(huì)自覺地作為直接參與者加入到市場活動(dòng)中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會(huì)和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動(dòng)均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會(huì)的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格問題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠給自己帶來更多的福利，也不會(huì)追究村委會(huì)的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會(huì)表示不滿。在這種情況下，村委會(huì)運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是受到鼓勵(lì)的。

村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動(dòng)，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。

第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷成功才會(huì)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)椋逦瘯?huì)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的身份有所不同，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會(huì)運(yùn)用市場信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會(huì)的經(jīng)營活動(dòng)很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯?huì)與一般經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會(huì)關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利?；谶@樣的原因，村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)有損其公共性。現(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。

2.2村委會(huì)的義務(wù)偏離

村委會(huì)職能一方面通過其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會(huì)的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會(huì)的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會(huì)的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來看，村委會(huì)日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會(huì)過度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會(huì)對村務(wù)的忽略。

2.2.1村委會(huì)過度代行政務(wù)

實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會(huì)當(dāng)作自己的“腿”，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會(huì)的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會(huì)實(shí)際工作中過度代行政務(wù)的問題。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會(huì)的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會(huì)對村務(wù)的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會(huì)的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會(huì)對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個(gè)問題加以說明。

1關(guān)于村莊公益事業(yè)

關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動(dòng)員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題而是政治社會(huì)問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會(huì)對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動(dòng)員能力。這兩個(gè)問題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會(huì)的信任，這又必然會(huì)削弱村委會(huì)對于村莊資源的動(dòng)員能力；另一方面，由于村委會(huì)缺乏對村莊資源的動(dòng)員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會(huì)降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會(huì)很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動(dòng)的，村莊內(nèi)部的資源動(dòng)員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動(dòng)的村莊公益事業(yè)中，村委會(huì)并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動(dòng)員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機(jī)會(huì)得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。

2關(guān)于村民利益表達(dá)

按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會(huì)是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會(huì)得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會(huì)并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會(huì)一般還是會(huì)與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會(huì)往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會(huì)并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會(huì)也會(huì)為村民說幾句好話，爭取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會(huì)甚至?xí)龅酶谩?/p>

三對村委會(huì)職能偏離現(xiàn)象的解釋

3.1村干部的行動(dòng)與村委會(huì)職能的實(shí)施

要對村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會(huì)職能得以實(shí)施的基本過程，即村委會(huì)作為一個(gè)組織的集體行動(dòng)是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？

3.1.1村委會(huì)“法人行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)

本文解釋村委會(huì)的行動(dòng)的研究策略是將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)主體，并通過考察村干部個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)集體行動(dòng)之間的關(guān)系找出村委會(huì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生機(jī)制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動(dòng)理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)與由這些個(gè)體組成的集體的行動(dòng)之間關(guān)系的理論。法人行動(dòng)理論認(rèn)為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動(dòng)的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動(dòng)者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動(dòng)負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動(dòng)理論，一個(gè)基本的法人行動(dòng)系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動(dòng)單位，其中作為委托人的行動(dòng)者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動(dòng)者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。

實(shí)行村民自治后的村民委員會(huì)正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動(dòng)者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，村委會(huì)的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會(huì)是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會(huì)主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組成法》，村委會(huì)擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會(huì)可替代自然人的功能并對其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會(huì)是另一個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)是村民會(huì)議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會(huì)結(jié)合而成，而村委會(huì)又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。

村委會(huì)的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動(dòng)中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會(huì)的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會(huì)的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動(dòng)的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動(dòng)目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)?；诖迕衽c村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動(dòng)的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實(shí)施村委會(huì)的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個(gè)人行動(dòng)在村委會(huì)“法人行動(dòng)”中的特殊地位

法人行動(dòng)者是一種無形實(shí)體，其行動(dòng)意志需要通過其人的行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動(dòng)者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動(dòng)者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會(huì)資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會(huì)的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會(huì)法人行動(dòng)者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會(huì)法人行動(dòng)者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動(dòng)對于村委會(huì)“法人行動(dòng)”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動(dòng)屬于系統(tǒng)行動(dòng)，其行動(dòng)決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會(huì)法人行動(dòng)產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個(gè)村民要大得多。因?yàn)?，法人行?dòng)的決策基礎(chǔ)是法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中形成的各種利益[11]。而在法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對價(jià)值決定的[12]。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會(huì)的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。

3.2村委會(huì)職能實(shí)施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個(gè)人行動(dòng)對于村委會(huì)職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會(huì)職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會(huì)職能實(shí)施過程中村干部個(gè)人行動(dòng)的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動(dòng)依據(jù)是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動(dòng)者,其行動(dòng)的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會(huì)的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動(dòng)者所認(rèn)識(shí)到的利益才會(huì)對其行動(dòng)起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對其行動(dòng)具有更大的作用。比如，對于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個(gè)更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會(huì)因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動(dòng)是為達(dá)到一定目的而通過人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性的考慮（或計(jì)算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動(dòng)者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動(dòng)服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對其行動(dòng)情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略；另一方面表現(xiàn)在行動(dòng)者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動(dòng)決策。這里所說的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會(huì)根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動(dòng)策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能實(shí)施的制度的行動(dòng)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)強(qiáng)化他的這種行動(dòng)，相反則會(huì)對這種行動(dòng)進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會(huì)受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會(huì)鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對制度變通執(zhí)行會(huì)更有利于自己，則會(huì)尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離

總地來看，作為理性行動(dòng)者，村干部在村委會(huì)職能實(shí)施過程中采取的行動(dòng)策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來看，村委會(huì)的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來看，村委會(huì)的職能是被變通性實(shí)施。

（一）從內(nèi)容來看，村委會(huì)的職能被選擇性實(shí)施。

實(shí)際上，在目前村委會(huì)職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說，村干部是對村委會(huì)職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會(huì)有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會(huì)太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會(huì)被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會(huì)更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。

第二，村干部對制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會(huì)有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。

（二）從方式來看，村委會(huì)的職能被變通性實(shí)施。

這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對抗，即村干部基本上不會(huì)明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會(huì)利用制度作為其行動(dòng)合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會(huì)運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。

先說第一個(gè)方面，村干部對待各項(xiàng)有關(guān)村委會(huì)職能的制度的方式往往不會(huì)是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動(dòng)將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動(dòng)合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動(dòng)在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會(huì)為其行動(dòng)做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費(fèi)，或是在上級來檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開村民會(huì)議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會(huì)議替代村民會(huì)議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會(huì)把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會(huì)想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動(dòng)的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動(dòng)中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認(rèn)為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會(huì)基層，國家意志可以在農(nóng)村社會(huì)完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會(huì)職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個(gè)：一是村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善。

3.3.1村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡

平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動(dòng)者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價(jià)。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，人的過度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會(huì)這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會(huì)關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。

在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時(shí)公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。

村務(wù)公開還只是村民對村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會(huì)出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。

3.3.2村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善

對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞壉O(jiān)督的困難，國家才會(huì)積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級只會(huì)關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會(huì)容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。

最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會(huì)影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會(huì)關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會(huì)造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會(huì)進(jìn)一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來說，村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。

四結(jié)論