農(nóng)業(yè)水資源管理政策及制度分析

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摘要:基于1982—2019年21個(gè)中央一號(hào)文件的系統(tǒng)梳理，將我國農(nóng)業(yè)水資源政策和制度的演進(jìn)分為3個(gè)主要階段:起步階段(1982—1986年)、建設(shè)階段(2004—2010年)、夯實(shí)階段(2011—2019年)，并從各個(gè)階段選取具有代表性的水資源政策，分析并解讀其演變過程。總體來講，起步階段以農(nóng)田水利建設(shè)、水面開發(fā)與治理、水利灌溉等基礎(chǔ)工程建設(shè)為主，發(fā)展到建設(shè)階段著重在小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、節(jié)水灌溉設(shè)施與配套、水庫建設(shè)等方面加強(qiáng)工程與體制雙重建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)展到夯實(shí)階段以農(nóng)田水利建設(shè)、灌區(qū)制度化、水權(quán)制度和水價(jià)革新等新型體制機(jī)制建設(shè)。三個(gè)階段農(nóng)業(yè)水資源政策之間存在穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性，進(jìn)而對(duì)我國農(nóng)業(yè)水資源管理政策提出合理化建議。

關(guān)鍵詞:中央一號(hào)文件;農(nóng)業(yè);水資源;政策;演進(jìn)

我國是農(nóng)業(yè)大國，解決好“三農(nóng)”問題事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平的提高［1］。改革開放以后，為了進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，中共中央于1982—1986年連續(xù)出臺(tái)了5個(gè)一號(hào)文件。進(jìn)入21世紀(jì)，國家改革面臨城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大、糧食收益下降等突出問題［2－3］。自2004年起，改革中心由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，中央一號(hào)文件也重新回歸并聚焦“三農(nóng)”發(fā)展，并且中央于2011年首次系統(tǒng)部署有關(guān)水利全面改革發(fā)展的決定，直至今年一共出臺(tái)了21個(gè)涉及農(nóng)業(yè)的一號(hào)文件。水利工程和設(shè)施是農(nóng)業(yè)的命脈，所以加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要［4－5］。

1研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文系統(tǒng)地研究1982年到2019年21個(gè)中央一號(hào)文件，對(duì)其中涉及農(nóng)業(yè)水資源的政策和制度進(jìn)行詳細(xì)梳理和歸納［6－9］。同時(shí)，查閱其他農(nóng)業(yè)水資源管理政策的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)中央一號(hào)文件涉及的水資源政策和制度進(jìn)行詳細(xì)解讀和分析。研究框架見圖1。到目前為止，涉及農(nóng)業(yè)的中央一號(hào)文件共21個(gè)，分布在兩個(gè)時(shí)期:1982年至1986年、2004年至2019年。根據(jù)時(shí)間跨度和主要政策主張，本研究把農(nóng)業(yè)水資源政策和制度的演進(jìn)過程分為3個(gè)主要階段:起步階段、建設(shè)階段和夯實(shí)階段，并從每個(gè)階段選取具有代表性的政策制度，具體分析其演變路徑，解讀主要政策含義。

2我國農(nóng)業(yè)水資源政策和制度演進(jìn)過程

2．1起步階段(1982—1986年)

(1)農(nóng)田水利建設(shè)。1982年中央一號(hào)文件提出繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，進(jìn)行大型水利工程建設(shè)，延緩建設(shè)成本高效益低的項(xiàng)目，不建設(shè)無效益的項(xiàng)目，對(duì)于建設(shè)完成且效益高的水利項(xiàng)目要做好配套設(shè)施建設(shè)，對(duì)于已投入使用的水利工程要進(jìn)行科學(xué)管理，同時(shí)加強(qiáng)小型農(nóng)田水利的時(shí)效性建設(shè)。1983年鼓勵(lì)農(nóng)戶個(gè)人或合股集資修建水利建設(shè)、小水電等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。1984年一號(hào)文件提出加強(qiáng)水利建設(shè)的科技投入以及延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高水利項(xiàng)目的回報(bào)率。因此，這一時(shí)期水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)充分表明中央對(duì)于水資源管理的政策目的側(cè)重于提高水利設(shè)施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障作用和提高其經(jīng)濟(jì)效益［10］。(2)水面開發(fā)與治理。1982年中央一號(hào)文件提出保護(hù)水資源，維護(hù)生態(tài)平衡，積極發(fā)展水域經(jīng)營。1983年提出繼續(xù)有計(jì)劃地開發(fā)、建設(shè)水面資源。1984年提出加速開發(fā)水域。1985年一號(hào)文件提出地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織要做好水利等服務(wù)項(xiàng)目，并兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此，中央對(duì)于水面的開發(fā)與治理主要是為了解決人口增長與農(nóng)產(chǎn)品短缺之間的矛盾，同時(shí)開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境，這為水面的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的政治基礎(chǔ)［11］。(3)水利灌溉。1982年一號(hào)文件提出引進(jìn)和推行國內(nèi)外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，城市和鄉(xiāng)村的工農(nóng)業(yè)用水應(yīng)重新審定收費(fèi)制度，沒有灌溉條件的旱地，要因地制宜進(jìn)行旱作。1983年提出應(yīng)側(cè)重于優(yōu)質(zhì)、小型、價(jià)低、多功能農(nóng)用機(jī)械的發(fā)展，進(jìn)一步改善水利及灌溉條件。由此可見，這一時(shí)期中央對(duì)農(nóng)田灌溉的政策傾向于農(nóng)用技術(shù)的引進(jìn)和革新［12］。(4)水資源承包經(jīng)營。中央于1983年提出對(duì)于小水電的建設(shè)實(shí)施有償使用制度。1986年一號(hào)文件進(jìn)一步提出將閑置水面以承包的形式轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)營，或者以聯(lián)營的方式與農(nóng)民共同經(jīng)營水面資源。這標(biāo)志著水資源管理從單一的行政手段調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾缴鐣?huì)資源參與［13］，從而大大增強(qiáng)了水利投資的效益，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。

2．2建設(shè)階段(2004—2010年)

(1)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。中央于2004年提出加速小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。2005年中央一號(hào)文件提出中央和省級(jí)財(cái)政要從國債資金、預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性固定資產(chǎn)投資和預(yù)算內(nèi)新增財(cái)政收入、土地出讓金等方面建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。2006年提出由中央和地方協(xié)同負(fù)責(zé)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，并推動(dòng)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的變革。2008年一號(hào)文件進(jìn)一步提出在耕地占用稅的新增收入中增加小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。2010年一號(hào)文件又增加了農(nóng)民可通過“一事一議”等途徑投工投勞建設(shè)小型水利設(shè)施等政策措施。這一時(shí)期的水利建設(shè)從新增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到財(cái)政的大力補(bǔ)助、投資建設(shè)主體的多元化，體現(xiàn)出中央舉措的戰(zhàn)略目的從經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)移到社會(huì)效益［14］。(2)節(jié)水灌溉設(shè)施與配套。2004年中央一號(hào)文件提出建設(shè)以節(jié)水灌溉等為中心的“六小工程”。2005年提出新增的固定資產(chǎn)投資要著重建設(shè)大型灌區(qū)續(xù)建配套，尤其是田間工程的建設(shè)，更新改良老化機(jī)械設(shè)備，完善排灌體制，積極進(jìn)行灌區(qū)末級(jí)渠系的試點(diǎn)建設(shè)，在糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行節(jié)水灌溉規(guī)模化的試點(diǎn)建設(shè)，實(shí)施定額管理和用水總量控制，建立部分地區(qū)農(nóng)民購買節(jié)水設(shè)備的補(bǔ)助試點(diǎn)。2006年提出繼續(xù)改造大型排澇泵站的技術(shù)。2007年一號(hào)文件進(jìn)一步提出擴(kuò)展大型排澇泵站技術(shù)改造的規(guī)模，并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用水戶參與灌溉管理，建設(shè)運(yùn)用節(jié)水灌溉技術(shù)進(jìn)行旱作節(jié)水的示范工程。2008年提出增加農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)備補(bǔ)助，加快小型排灌設(shè)施建設(shè)和大中型灌區(qū)的末級(jí)渠系改良。2009年一號(hào)文件提出到2020年基本完成節(jié)水改造和大型灌區(qū)續(xù)建配套工程，進(jìn)一步對(duì)加大大中型灌區(qū)田間節(jié)水改造和中型灌區(qū)重點(diǎn)工程資金投入，同時(shí)提出對(duì)中西部地區(qū)增加水利建設(shè)投入，并建立農(nóng)業(yè)灌溉工程的財(cái)政補(bǔ)貼體制。由此可以看出，水利設(shè)施與體制的雙重建設(shè)、建設(shè)規(guī)模與建設(shè)區(qū)域的擴(kuò)展，使得這一時(shí)期的灌區(qū)建設(shè)有了深度與廣度的發(fā)展［15］。(3)水庫建設(shè)。2008年中央一號(hào)文件突出在國家扶貧重點(diǎn)縣實(shí)施病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)等公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)增加中央及地方財(cái)政資金投入，完善工程建設(shè)及資金管理的責(zé)任制。2009年一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在中西部地區(qū)加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固建設(shè)等項(xiàng)目。這一時(shí)期的水利建設(shè)具有很強(qiáng)的公益性，意在統(tǒng)籌全局，促進(jìn)東西部地區(qū)全面發(fā)展。

2．3夯實(shí)階段(2011—2019年)

(1)農(nóng)田水利建設(shè)。2011年中央一號(hào)文件提出采用保護(hù)性耕作、深松深耕、地膜覆蓋等土壤管理技術(shù)，加快山丘區(qū)小泵站、小水池、小水窖、小水渠和小塘壩等“五小水利”開發(fā)，確立“用水總量控制”等制度建設(shè)，并推動(dòng)水資源法律體系建設(shè)和水利人才隊(duì)伍建設(shè)。2012年提出增強(qiáng)建設(shè)小流域水利專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。2014年一號(hào)文件提出結(jié)轉(zhuǎn)超過規(guī)定限期的水利建設(shè)資金和農(nóng)業(yè)剩余資金，并由同級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算統(tǒng)籌，同時(shí)規(guī)定農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制，即采用先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式。2015年一號(hào)文件提出革新農(nóng)田水利建設(shè)的融資機(jī)制，通過社會(huì)各界的積極參與擴(kuò)大融資渠道，水利建設(shè)耕地占用的補(bǔ)償制度要與機(jī)場等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一致，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的貸款力度?？傊?，水利建設(shè)逐步由基礎(chǔ)建設(shè)向體制化發(fā)展，水資源管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)體制機(jī)制和人才技術(shù)配備等都在逐步完善，這有利于合理應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境下的水利突發(fā)事件［4］，體現(xiàn)出中央舉措的戰(zhàn)略目的從社會(huì)效益轉(zhuǎn)移到政治效益，加強(qiáng)以制度建設(shè)為核心的政治體制建設(shè)［16］。(2)灌區(qū)制度化。2011年中央一號(hào)文件提出通過實(shí)施管道輸水和噴灌滴灌等農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，同時(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)備的補(bǔ)貼范圍。2012年中央提出進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)備的稅收優(yōu)惠政策。2014年一號(hào)文件提出節(jié)水灌溉政策要規(guī)?；?、分區(qū)域地高效實(shí)行?？梢钥闯?，從引進(jìn)先進(jìn)的灌溉技術(shù)、提高灌溉效率到加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼政策、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策等方面，國家關(guān)于農(nóng)田灌溉的舉措逐步向制度化縱向發(fā)展［17］。(3)水權(quán)制度。2011年中央一號(hào)文件明確提出確立水權(quán)制度，并運(yùn)用市場機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，促進(jìn)水資源合理高效利用。2015年一號(hào)文件進(jìn)一步提出建立確認(rèn)水權(quán)的登記試點(diǎn)，倡導(dǎo)采用不同形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方法，2016年又提出健全水權(quán)的初始分配政策，2017年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)水權(quán)、水市場，以促進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)和進(jìn)場交易。由此可見，我國正逐步通過確立完善的水權(quán)制度和靈活配置水資源的市場機(jī)制來緩解我國水資源緊張、地區(qū)間水量差異及使用效率低等問題［18］。(4)水價(jià)改革。2011年中央一號(hào)文件提出通過運(yùn)用水價(jià)機(jī)制來促進(jìn)、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)約用水，并實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制度，逐步將高耗水行業(yè)的水價(jià)與其他行業(yè)區(qū)別開。2014年進(jìn)一步提出要加強(qiáng)水資源費(fèi)的征收力度、提升征收標(biāo)準(zhǔn)。2016年一號(hào)文件明確提出制定合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，實(shí)施農(nóng)業(yè)用水定額管理和總量控制制度。2017年進(jìn)一步提出落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中地方政府的主體責(zé)任，加快合理水價(jià)與節(jié)水激勵(lì)機(jī)制的形成，并采取縣級(jí)節(jié)水建設(shè)定期達(dá)標(biāo)考核的方式進(jìn)行節(jié)水定額管理。因此，對(duì)水價(jià)的關(guān)注和政策的制定，不僅可以有效緩解我國的水危機(jī)［19］，而且可以完善我國水資源管理和配置方式［6］。(5)河長制。2016年的《關(guān)于全面推行河長制的意見》標(biāo)志著河長制開始成為我國水治理的國家意志，其主要涵蓋保護(hù)和治理水資源、水域岸線的管理、水資源的行政執(zhí)法監(jiān)督和防治水污染等方面。2017年中央一號(hào)文件提出推行河長制，并要求省－市－縣－鄉(xiāng)四級(jí)河長體系要在2018年年底之前建立完成。河長制通過加強(qiáng)首長責(zé)任制，不僅可以緩解日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染問題，而且可以有效化解現(xiàn)代政府職能分工導(dǎo)致的組織壁壘化的內(nèi)在缺陷［20］，為我國水資源高效管理及保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策支持。

3結(jié)語

中央一號(hào)文件中有關(guān)水資源的管理政策和制度在起步階段、建設(shè)階段、夯實(shí)階段之間具有穩(wěn)定性與連續(xù)性，表現(xiàn)在農(nóng)田水利建設(shè)、水利灌溉等方面始終貫穿于過去幾十年的農(nóng)業(yè)水資源管理政策。然而，不同階段水資源政策的內(nèi)涵、措施各有不同，體現(xiàn)了水資源政策的創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)在:20世紀(jì)80年代中央注重水面的開發(fā)與治理和水資源的承包建設(shè)，21世紀(jì)初期注重節(jié)水灌溉和水庫建設(shè)，2011年以來逐步完善水權(quán)制度、水價(jià)革新等體制機(jī)制建設(shè)。站在歷史的角度，中央一號(hào)文件及其制度變遷啟示我們:發(fā)展以節(jié)水灌溉為中心的小型農(nóng)田水利設(shè)施是基礎(chǔ)，同時(shí)加大大中型灌區(qū)續(xù)建配套工程建設(shè)力度，加大農(nóng)田水利財(cái)政投入，加強(qiáng)水權(quán)制度和水價(jià)改革等體制機(jī)制建設(shè)，以新時(shí)期國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

作者：胡佳妮 張興旭 范玉兵 單位：蘭州大學(xué)