農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移研究

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一、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的探索與發(fā)展

1．國家層面的制度探索與發(fā)展我國關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會養(yǎng)老保障制度的探索與發(fā)展經(jīng)歷了政策空白期與政策制定期兩個階段

1951年至2001年，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會養(yǎng)老保障制度處于政策空白階段。1951年2月26日我國政務(wù)院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，我國養(yǎng)老保險事業(yè)進(jìn)入了起步階段，《條例》主要針對的是企業(yè)養(yǎng)老保險。1991年6月26日的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》是針對全民所有制企業(yè)職工所制定的養(yǎng)老保障政策，沒有將農(nóng)民工納入到養(yǎng)老保障的受惠范圍。國務(wù)院在1991年7月25日，了《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》，第四章中對農(nóng)民合同制工人的工資保險福利及其他待遇做出規(guī)定，其中就養(yǎng)老保障的享有也做出了規(guī)定:企業(yè)招用農(nóng)民工，實行養(yǎng)老保險制度，但并不完整。2001年，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險政策進(jìn)入制定和逐步完善的階段，同時，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)做出了相應(yīng)的規(guī)定。勞動和社會保障部頒布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，規(guī)定養(yǎng)老保險只能夠轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額，不允許轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，“單位繳費”的統(tǒng)籌賬戶基金是無法進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，這些原因直接影響了農(nóng)民工的參加養(yǎng)老保險的熱情，農(nóng)民工在達(dá)到退休年齡無法享受到養(yǎng)老保障帶來的便利。同時，只轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額，不轉(zhuǎn)移單位繳費，轉(zhuǎn)入地因為需要承擔(dān)將來為轉(zhuǎn)入人員發(fā)放基本養(yǎng)老金的責(zé)任，所以，長期支付的資金方面壓力較大。2006年的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》第十九條中提出:“探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法?！薄兑庖姟丰槍λ媾R的農(nóng)民工問題提出解決辦法，并就農(nóng)民工社會保障中存在的問題提出新要求。2009年2月人力資源和社會保障部針對農(nóng)民工的勞動就業(yè)的特點，按照低保險費率、廣泛面覆蓋、能銜接和可轉(zhuǎn)移的要求，擬定了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》針對現(xiàn)階段農(nóng)民工的收入方面普遍較低的特點，在單位繳費方面，在之前規(guī)定的平均繳費水平上，降低了八個百分點，其比例為工資總額的百分之十二;根據(jù)自己的收入情況，農(nóng)民工可以在個人繳費4%－8%直接進(jìn)行合理的選擇，同時，為了最大限度的擴(kuò)大養(yǎng)老保險的制度覆蓋范圍，并將農(nóng)民工業(yè)納入其中，實施了降低農(nóng)民工及其用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的策略。2009年12月28日，為保證基本養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于人力資源社會保障部財政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，第九條對農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)做出了規(guī)定:“農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費的，由原參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其基本養(yǎng)老保險關(guān)系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，個人賬戶儲存額繼續(xù)按規(guī)定計息?！薄稌盒修k法》為全國社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的問題提出了解決辦法。2014年7月1日針對參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩種制度的人員提供了辦理接續(xù)手續(xù)的辦法，我國正式施行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》?！稌盒修k法》第三條規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應(yīng)待遇;城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。這一規(guī)定為不滿15年保險繳費年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系提供了一定的便利，由于施行時間還不長，實際效果還有待進(jìn)一步檢驗。

2．地方層面的制度探索與發(fā)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)問題越來越受到重視。

為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠享受到更多的社會保障權(quán)益，各地也進(jìn)行了探索，形成了不同的養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移接續(xù)的模式為了完善社會保障體系，保障農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，2001年北京市勞動和社會保障局制定了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行條例》，北京市《暫行辦法》體現(xiàn)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的重視，同時企業(yè)繳費基數(shù)偏低，減輕企業(yè)對農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)。但北京市《暫行辦法》中也存在問題:農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系只能轉(zhuǎn)移個人賬戶基金，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶的基金，一方面加重了轉(zhuǎn)入地發(fā)放農(nóng)民工養(yǎng)老保障金的負(fù)擔(dān)，另一方面也打擊了農(nóng)民工參與養(yǎng)老保障的積極性。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的存在問題及原因分析

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險起步較晚，進(jìn)度較緩雖然相繼出臺了許多針對這一群體的社會保障政策，但是這些政策在執(zhí)行過程存在障礙和偏差，政策的實際實施效果不樂觀。［2］目前，我國國家層面出臺的養(yǎng)老保險政策包括《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，前兩項政策的保險覆蓋范圍僅為城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，對于解決進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險問題的缺乏針對性，雖然《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中將保險覆蓋范圍擴(kuò)展到了城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員，企業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)大，但是也沒有針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險提出解決方案。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對于養(yǎng)老保險有著強(qiáng)烈的需求。但目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加養(yǎng)老保險的情況不容樂觀，面臨諸多問題，如同城繳費時間門檻過高、轉(zhuǎn)移接續(xù)難、農(nóng)民工保險意思薄弱等問題，其中轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的問題是當(dāng)前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度中最為突出的問題。分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在困難的原因，主要包括以下幾點:

1．我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的根本原因。

建國初期為了趕超實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的目標(biāo)，我國實行的戰(zhàn)略是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和城市，相應(yīng)也就形成了城鄉(xiāng)二元體制。長期以來，二元經(jīng)濟(jì)體制對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，但二元體制下形成的二元管理制度和管理方式，拉大了城鄉(xiāng)差距。由此產(chǎn)生城鄉(xiāng)相互獨立的養(yǎng)老保險制度，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保障制度接續(xù)困難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，因為缺乏社保接續(xù)機(jī)制，不能享受養(yǎng)老保險所帶來的相應(yīng)地福利。

2．我國不同養(yǎng)老保險制度缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性，養(yǎng)老保險區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨區(qū)域流動之間存在矛盾。

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度包括幾個部分:機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老保險，企業(yè)職工養(yǎng)老保險，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，軍人養(yǎng)老保險等，同時每個部分內(nèi)部根據(jù)不同的繳費比例、資金統(tǒng)籌方式等進(jìn)行細(xì)化。我國養(yǎng)老保險主要是以區(qū)域統(tǒng)籌的方式，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次主要停留在縣市級，省級統(tǒng)籌較少，各地在養(yǎng)老保險的繳費比例、基數(shù)以及管理體制存在差別，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有流動頻繁的特點，導(dǎo)致其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。

3．我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的可操作性不強(qiáng)。

［4］由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有流動性強(qiáng)的特點，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，從事不同類型的工作，因此所參加的養(yǎng)老保險險種也存在較大的差異。我國現(xiàn)在還缺乏全國性互聯(lián)網(wǎng)參保信息管理系統(tǒng)，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接只能依靠人力，同時，由于不同地區(qū)所采取的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)程序缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地采用不同的轉(zhuǎn)接程序使得相應(yīng)的辦理手續(xù)變得復(fù)雜和困難，影響轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的進(jìn)展。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的實現(xiàn)路徑

1．落實我國戶籍制度改革，全面改革城鄉(xiāng)二元戶籍模式。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在參加城市社會保障制度體系的過程中存在障礙，其最根本的原因是我國的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不具備城鎮(zhèn)戶籍，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排除在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系之外。2014年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的第九條:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，各地需要加快落實戶籍管理制度改革，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理模式，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系中，完善并落實醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

2．提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌

加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，主要包括單位和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的個人繳費比例、基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、基金調(diào)劑等內(nèi)容在內(nèi)的整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和體系在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一管理方式。［5］實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一的待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，同時實現(xiàn)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)由國家社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行管理。同時，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。

3．建立統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡(luò)。

由于我國現(xiàn)階段缺乏全國統(tǒng)一的社會保障信息管理系統(tǒng)。加強(qiáng)信息化管理網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，配置必要的硬件設(shè)施和設(shè)備，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供政策咨詢和服務(wù)平臺。同時，建設(shè)社會保障基礎(chǔ)信息庫，通過互聯(lián)網(wǎng)辦理養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，如參保登記、檔案處理、基金結(jié)算、退休資格審查、養(yǎng)老金發(fā)放發(fā)等，實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的自由轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的社會保障信息整合和共享。另外，需要不斷提升信息化管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平。加強(qiáng)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)其服務(wù)意識和協(xié)調(diào)能力，切實社會保障信息化建設(shè)和服務(wù)的質(zhì)量。

作者：馬曉瑜 單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院