社會保障制度養(yǎng)老保險論文

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1.研究的目的和意義

1.1、農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障的重要內容

綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養(yǎng)老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規(guī)定了的，按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障措施或政策體系。聯(lián)合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經(jīng)濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實行補貼的制度。

1.2農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要內容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映?！倍鐣Ｕ献鳛榻F(xiàn)代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創(chuàng)立社會保障制度后，現(xiàn)今已風靡全世界并引發(fā)起多次改革高潮。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經(jīng)濟和社會的發(fā)展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經(jīng)歷了20余年的高速經(jīng)濟發(fā)展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩(wěn)定發(fā)展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農(nóng)村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障的重要內容。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責

社會保障的最基本目的是為了保證生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展。改革開放特別是建立市場經(jīng)濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，使我國農(nóng)村社會保障制度嚴重滯后，農(nóng)民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！蹦壳拔覈r(nóng)村還是主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)村社會和農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件的變化，家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，在經(jīng)過十多年的調整、整頓后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式問題，究竟應該運用何種模式來解決我國農(nóng)民的養(yǎng)老難題，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養(yǎng)老保險模式本身在制度設計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是促進改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一項重要政策，也是保障農(nóng)民利益，解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現(xiàn)在:在農(nóng)村普及養(yǎng)老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。

我國推行計劃生育國策的重點是農(nóng)村，但在農(nóng)村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產(chǎn)生的對家庭結構的影響有重要關系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結構使育齡農(nóng)民對未來養(yǎng)老的預期風險加大，必將對計劃生育政策產(chǎn)生抵觸情緒。如果在農(nóng)村普及了養(yǎng)老保險，農(nóng)民的老年生活由社會養(yǎng)老保險金保障，不必再依靠兒女養(yǎng)老，無疑會促進計劃生育工作的推進。在農(nóng)村發(fā)展社會養(yǎng)老保險，可有效解決農(nóng)民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養(yǎng)老問題得不到保障的矛盾，體現(xiàn)了社會主義社會公平原則。我國大多數(shù)農(nóng)村由于受環(huán)境影響，信息比較閉塞，農(nóng)民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農(nóng)民手中剩余資金一般數(shù)量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預期因素的存在，使農(nóng)民準備養(yǎng)老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應有的保障。發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，通過國家給予農(nóng)村養(yǎng)老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔起農(nóng)村養(yǎng)老金保值增值的義務，不僅可以解決上述問題，而且使農(nóng)民也可以享受社會養(yǎng)老保險，從而消除城鄉(xiāng)在養(yǎng)老保險待遇上存在的本質的不同，體現(xiàn)了社會主義公平原則。地位的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。同時，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的兩種保險制度必將向統(tǒng)一的方向發(fā)展，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快我國城市化進程。也要看到農(nóng)民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，既是保障農(nóng)民基本權利的客觀需要，也是關系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會能否穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的問題。所以，在對農(nóng)村現(xiàn)實社會經(jīng)濟條件進行剖析的基礎上，明確建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經(jīng)驗，探索設計出適合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，為政府決策提供參考，解除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農(nóng)民生育觀念的沖突，促進農(nóng)村生產(chǎn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，正是本文的研究目的和意義所存在。

2.國內外研究動態(tài)綜述

2.1國內研究現(xiàn)狀

中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農(nóng)村養(yǎng)老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據(jù)國家統(tǒng)計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數(shù)就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農(nóng)村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養(yǎng)老是天經(jīng)地義的，但隨著計劃生育的推行使“養(yǎng)兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農(nóng)村老年人的基本生活權益，關系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定，關系到國家的長治久安，對推動我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步具有重大的現(xiàn)實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據(jù)有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據(jù)世界各國發(fā)展養(yǎng)老保險的經(jīng)驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養(yǎng)老保障制度的最佳時機，因為養(yǎng)老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統(tǒng)的，也不同于中國城市職工的社會養(yǎng)老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索早在上世紀80年代中期己經(jīng)開始了，然而這些探索僅限于局部地區(qū)，真正面向全國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定推出了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規(guī)模的試點。1992年1月，民政部總結試點經(jīng)驗，在討論修改的基礎上，正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。

實踐證明基本方案的實施不僅為農(nóng)民提供了一種新的養(yǎng)老制度安排，而且連帶產(chǎn)生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險累計參保人數(shù)己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規(guī)范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農(nóng)民養(yǎng)老保障的需求。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進程。在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老齡人口享有與其消費水平基本相適應的養(yǎng)老保障，解除了農(nóng)民的后顧之憂，穩(wěn)定了“農(nóng)心”，有利于農(nóng)業(yè)基礎目前，我國關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟。一種觀點是條件已經(jīng)具備。農(nóng)村能否順利建立社會養(yǎng)老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障;二是農(nóng)民有較為強烈和廣泛的參與意識。前者是推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的硬件，是物質基礎，后者則是軟件，是順利實施社會養(yǎng)老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度應該從現(xiàn)在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業(yè)化、城市化營造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。第二種觀點是我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件尚未成熟。這種觀點認為一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民應是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。政府、集體和農(nóng)民在制度建立和運行中的地位和作用。在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中，政府、集體和農(nóng)民三者應如何分工?有學者堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學者認為這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，降低保障水平，這樣會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性。此外，如何體現(xiàn)政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設中的責任，如何糾正長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法，也需進一步探討。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇。關于農(nóng)村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點，有學者認為應該繼續(xù)按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導、有序發(fā)展;還有學者建議要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合;另外，有些學者在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論;還有學者提出“土地換保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應如何運用，孰優(yōu)孰劣，尚無定論。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理方式。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨立管理。權力的監(jiān)督機制不健全，基金安全難以保障，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構設置必須進行改革。但是如何改革，怎樣體現(xiàn)權力的監(jiān)督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。

另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進一步研究。失地農(nóng)民與農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度建設問題。由于城市化進程的加快以及二元社會結構的存在，失地農(nóng)民問題和農(nóng)民工問題正引起整個社會的廣泛關注，包括他們的養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民和農(nóng)民工在市場經(jīng)濟中面臨著更大的市場風險，他們對社會保障制度的需求更為強烈。對于失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，是根據(jù)其現(xiàn)實存在的特殊性，建立一個相對獨立的養(yǎng)老社會保險體系，還是直接融入城鎮(zhèn)的養(yǎng)老社會保險體系之中，享有城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險基本權利?這是迫切需要解決的問題。如何實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行的是并行的、封閉的兩套社會養(yǎng)老保險體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，更大量的農(nóng)村勞動力將流向城鎮(zhèn)，這種分隔式的社會養(yǎng)老保險體系必然會成為農(nóng)村勞動力自由流動的障礙。但是目前關于如何實現(xiàn)二者之間統(tǒng)籌發(fā)展，還未形成行之有效的方案。

2.2國外研究現(xiàn)狀

西方國家社會養(yǎng)老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經(jīng)濟學派和新古典學派。政治經(jīng)濟學派著重研究社會養(yǎng)老保險制度的變遷，強調非經(jīng)濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經(jīng)驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養(yǎng)老金制度安排的經(jīng)濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養(yǎng)老金制度對于其他經(jīng)濟變量的影響上。20世紀50年代以前是政治經(jīng)濟學派主導社會養(yǎng)老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據(jù)主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經(jīng)濟學派的某些觀點;政治經(jīng)濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規(guī)模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統(tǒng)弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區(qū)應成為提供支持和保障的可靠去處。

老年福利政策是國外學界關注的另一個重點，尤其是現(xiàn)行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經(jīng)或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴格規(guī)定用于照料的財政限額、減少公共機構照料、向社區(qū)照料轉移、鼓勵家庭和非正式服務網(wǎng)絡的發(fā)展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應明確從公共部分轉移給營利或非營利照料服務提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負荷地提供照料，無法繼續(xù)接納轉移來的照料服務份額了。再次，應根據(jù)使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務，即應該建立服務使用者導向的居家照料服務體系?？偟膩碚f，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現(xiàn)多視野、多學科的特色;二是在經(jīng)濟保障得以實現(xiàn)的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔與實施一定的義務與責任;四是經(jīng)濟社會的轉變給農(nóng)村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學者的關注。

3.當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的理論基礎

3.1有關養(yǎng)老保險的基本概念

保險(Insurance)是在社會經(jīng)濟互助原則下建立起來的一種經(jīng)濟補償制度。其主要經(jīng)濟職能在于當危險事故發(fā)生引起經(jīng)濟損失時，能通過所積累的資金給予補償，保障經(jīng)濟生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續(xù)的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔即稱之為養(yǎng)老保險，按照經(jīng)濟補償方式的不同，養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預防年老不能再從事勞動由養(yǎng)老需要時的生活有保障，在法律規(guī)定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權向國家或有關保險機構申請領取養(yǎng)老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目。社會養(yǎng)老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內的勞動者享有的一種權利，它由政府組織，國家給予稅收等優(yōu)惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養(yǎng)老保險是隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，社會養(yǎng)老保險是社會保障事業(yè)的重要組成部分。而商業(yè)養(yǎng)老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標的，以生存或死亡為保險事故，當保險事故發(fā)生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

3.2我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本內容

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保險的負擔方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等形式。一、家庭養(yǎng)老家庭養(yǎng)老的實質是建立在血緣關系基礎上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老的生命之源是它不僅是一種利益機制，還是一種文化機制。家庭養(yǎng)老的主要承擔者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，并且可以預見，其在相當長的時間內都將是我國農(nóng)村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。首先，是市場經(jīng)濟的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎；其次，家庭的小型化使得家庭養(yǎng)老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結構打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機制”，即一對夫婦在撫養(yǎng)一個孩子的同時要贍養(yǎng)四位老人。在這種背景下，如果農(nóng)村中60歲及以的老人養(yǎng)老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經(jīng)濟供養(yǎng)還是生活照料服務都將是難以承受的，最終也將影響農(nóng)村經(jīng)濟和社會的正常發(fā)展；最后非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟基礎，但是我國的特殊國情使得土地養(yǎng)老保的功能嚴重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速發(fā)展，已經(jīng)有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權，沒有處置權，農(nóng)民不能變賣土地養(yǎng)老我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷三、集體養(yǎng)老在時期，以集體經(jīng)濟為依托的低水平的平均主義的養(yǎng)老保險，是典型的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)基本解體。改革方法以來，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老只在少部分農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的南方地區(qū)繼續(xù)存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五?！敝贫群蜕鐣葷贫取拔灞！崩先说墓B(yǎng)主要靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，大多數(shù)地區(qū)只能維持老人的基本生存。社會救濟則面窄量少，不可能解決多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老問題。五、個人商業(yè)養(yǎng)老保險面臨中國日趨嚴重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養(yǎng)老保險已經(jīng)無法滿足中國老百姓的養(yǎng)老需求。從很多西方國家建構多層次的養(yǎng)老保障體系的經(jīng)驗來看，個人商業(yè)養(yǎng)老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應對人口老齡化的重要手段，應該存在較大的發(fā)展空間。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，大量農(nóng)民的養(yǎng)老等保障方式將發(fā)生較大變化，從過去主要依靠“養(yǎng)兒防老”轉向主要依靠社會保障和商業(yè)保險。但是這也僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到一定程度的發(fā)展，由于農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。六、農(nóng)村最低生活保障制度僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行，如浙江、廣東等地區(qū)。黨的十六屆三中全會后，許多地區(qū)開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。如福建省就已經(jīng)基本建立起農(nóng)村最低生活保障制度，但是農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數(shù)社會群體的需求。七、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“農(nóng)保”）到目前為止，“農(nóng)保”依然是曾經(jīng)試圖覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重?！稗r(nóng)保”的法律基礎是1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行了大膽的改革試點，取得了一定的積極效果。

3.3建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性

3.3.1傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨諸多挑戰(zhàn)，需建立新的養(yǎng)老方式

在現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老的任務絕大部分是由家庭來承擔，農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入，然而隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發(fā)生了一些變化，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，很難再維系農(nóng)村未來的養(yǎng)老需要。其中體現(xiàn)在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有學者指出，農(nóng)村改革這種誘致性制度變遷的發(fā)生，客觀上表現(xiàn)了一種交易的結果。國家在允許社區(qū)占有所有權、允許農(nóng)民以大包干名義占有土地使用權的時候，向農(nóng)民讓渡的是什么呢，讓渡的是農(nóng)民承包的那塊土地必須承擔農(nóng)民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農(nóng)民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當了有效的退休保障?？墒牵r(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發(fā)揮。按照現(xiàn)行土地政策規(guī)定，土地所有權歸集體所有，我國農(nóng)民所擁有的僅僅是土地的使用權，而無權對上地進行自由買賣，因此農(nóng)民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農(nóng)民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農(nóng)民的收入主要是來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，土地承擔包括養(yǎng)老在內的社會保障負擔，顯然要通過從事土地經(jīng)營所獲得的收益，而農(nóng)民經(jīng)營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至是絕對虧本。目前，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結構之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁，由此導致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達26.69%;如扣除人工和物質費用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元;農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。在這種情況下，越來越多的農(nóng)民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進行粗放經(jīng)營，甚至將土地撂荒。其實，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負擔重，土地首先是生產(chǎn)資料，只有先具備生產(chǎn)資料的功能，才能發(fā)揮其保障功能，但現(xiàn)在承包土地承載的農(nóng)業(yè)稅以及其他社會負擔很重，農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔也主要分攤到田畝之中，農(nóng)民增產(chǎn)不增收現(xiàn)象相當突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。

3.3.2家庭養(yǎng)老功能衰退

家庭養(yǎng)老是家庭范圍內的代際交換，它建立在道德約束力基礎之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養(yǎng)是以孝為核心在家庭內部進行的，孝道思想在中國有著長久的發(fā)展歷史和深刻的社會影響。儒家認為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經(jīng)也，地之義也，民之行也，德之本也?！彼匀寮伊⒔桃孕槠瘘c，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”因此，孝的道德觀最初是調解長者與小輩之間關系的行為準則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運行良好，按費孝通教授的解釋:中國家庭的養(yǎng)老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養(yǎng)乙，下一代對上一代都要反饋的模式?！敝饕恰靶ⅰ蔽幕癁榧彝ヰB(yǎng)老提供了內在驅動力。但到20世紀末其依賴的社會經(jīng)濟基礎卻出現(xiàn)動搖。馬克思主義認為:“隨著人類由農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會和后工業(yè)化社會，家庭贍養(yǎng)功能就慢慢脫離家庭而社會化?！泵滋亓_在《歐洲家庭史》中進一步描述道:“農(nóng)民經(jīng)濟是一種無貨幣經(jīng)濟，以致于贍養(yǎng)老人只在家內是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現(xiàn)金支付并用此錢購買食物，而在前工業(yè)時代，在農(nóng)業(yè)地區(qū)中，這兩個都是不存在的?！背霈F(xiàn)這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了經(jīng)濟制度的巨大變遷。生產(chǎn)力得到飛速發(fā)展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農(nóng)村生產(chǎn)生活型態(tài)也在現(xiàn)代化過程中發(fā)生巨大變化。自給自足的經(jīng)濟條件不復存在，年齡在生產(chǎn)中的優(yōu)勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關系出現(xiàn)松動。1990年我國農(nóng)村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力的遷移對農(nóng)村家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了消極影響，20世紀80年代中期以來，農(nóng)村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區(qū)或城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模不斷上漲，這種轉移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老應有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統(tǒng)的弱化。第三，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎發(fā)生了轉變，受商品貨幣等因素的影響，傳統(tǒng)的家庭觀和老年價值觀受到強烈沖擊，許多農(nóng)民己不再認為多子多福，開始走出養(yǎng)兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會養(yǎng)老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養(yǎng)老保障模式。

3.3.3建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)

社會保險權是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權利。我國《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。農(nóng)民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產(chǎn)財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業(yè)、年老、傷殘、疾病等經(jīng)濟風險，為了防范這些風險的發(fā)生，理應合法享有與城鎮(zhèn)職工同等的社會保險權利，這是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)。況且，農(nóng)民一直為國家經(jīng)濟建設做出巨大貢獻，享有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民與城市居民應具有平等的權利，長期以來，據(jù)有非農(nóng)戶口的城市居民始終優(yōu)越于農(nóng)村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農(nóng)村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質性區(qū)別。其中，最為顯著的區(qū)別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，除極少數(shù)“五保”老人政府給予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮(zhèn)職工的下崗(失業(yè))、貧困也給予了特別關照，全面推行了失業(yè)保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農(nóng)民始終默默無聞地為中國工業(yè)化建設貢獻著他們的力量。有關研究表明，建國以來，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)業(yè)稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養(yǎng)活了十幾億中國人，而且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等形式為國家的工業(yè)化積累了大量資本改革。開放以來，農(nóng)民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農(nóng)業(yè)資金轉移嚴重，為此農(nóng)民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農(nóng)民提供任何社會保障，還讓農(nóng)民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟，顯然這是不公平的。

3.3.4建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的重要條件

農(nóng)村經(jīng)濟需發(fā)展有兩個基本前提，一是要有穩(wěn)定資金投放，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農(nóng)民就會將其收入儲蓄起來，用來養(yǎng)老防老，不愿意投入到生產(chǎn)進程中，這就使得農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，根據(jù)有關資料表明，農(nóng)村居民購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉(xiāng)社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質的農(nóng)村勞動力不斷流向城市，而城鎮(zhèn)中的人才因為農(nóng)村缺乏必要的勞動保障不愿到農(nóng)村工作，所以城鄉(xiāng)保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農(nóng)村經(jīng)濟在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有助于提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。

4.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的特點

在明確中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內容后，對于其內容和特點進行歸納總結，可以主要從以下幾個方面進行分析：

一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則

即養(yǎng)老金的主要部分來自農(nóng)民。在此基礎上，集體可以根據(jù)自身經(jīng)濟狀況給予適當補助，補助比例不做統(tǒng)一規(guī)定，隨集體經(jīng)濟狀況的好壞而定。在集體經(jīng)濟狀況較好多地方或時期，助標準應相對提高；反之，補助比例可以下調，甚至不設底線。國家政策扶持，主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的集體補助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據(jù)具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱的現(xiàn)實，但是在實踐中卻暴露出強制性不足的缺陷，尤其是對集體補助比例缺乏具體、詳細的規(guī)定；有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費的“政策扶持”也失去現(xiàn)實作用。農(nóng)村養(yǎng)老費籌資原則也有所規(guī)定的“個人繳費”為主變?yōu)閷嶋H上的“全部個人繳費”。如山東省《平陽農(nóng)村社會保險斬行辦法》中就明文規(guī)定：“保險費集體確無力補助，由個人全部繳納”。這樣，農(nóng)村養(yǎng)老保險由原本設計上的國家、集體、個人三方共同承擔變?yōu)橛蓚€人完全承擔。

二、實行“多檔次”的繳費方式

實行“多檔次”的繳費方式主要是針對我國農(nóng)村各地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實。1992年，民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險金每月繳費方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設置一個檔次。這主要是基于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差距而制定的，經(jīng)濟條件好的地區(qū)，繳費可以多一點，較為貧困的地區(qū)，則可以相對低一點。但是，這種繳費方式在設計時忽略了農(nóng)村的另一現(xiàn)實，即相當部分農(nóng)民養(yǎng)老觀念落后，把自己未來養(yǎng)老寄予子女后代身上，他們對養(yǎng)老保險制度缺乏認同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數(shù)農(nóng)民都傾向于轉向低檔次的繳費標準。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農(nóng)村老年人口的未來養(yǎng)老需要的。

三、在籌資方式上實行“完全積累制”

“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達到法定的領取養(yǎng)老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發(fā)給個人。這種方式的特點是以收定支，籌資規(guī)模和保險金比較穩(wěn)定，不會引起養(yǎng)老金的代際轉嫁矛盾，當然也存在著基金保值增值的問題。

四、在養(yǎng)老保險基金管理上，主要實行縣級統(tǒng)籌

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設中的重點。我國現(xiàn)行的辦法是在縣（市、區(qū)）建立養(yǎng)老保險的專業(yè)機構，負責收取和發(fā)放養(yǎng)老金的工作，以縣為單位實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，并接受同級財政、審計部門的監(jiān)督。這無疑是考慮到目前我國農(nóng)村情況千差萬別，建立統(tǒng)一的收費標準、統(tǒng)一的養(yǎng)老金收發(fā)機制尚不可能；但是由于基層管理機構不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運營中出現(xiàn)了諸多管理不規(guī)范的現(xiàn)象。

5.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設中存在的問題

5.1保障水平過低

《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發(fā)點是以政策扶持進行激勵，但不增加財政負擔，政府不進行財政補貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農(nóng)民自身籌集到的養(yǎng)老基金根本難以應對老年時的基本生活要求。而且，在養(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴重影響社會穩(wěn)定。溫克勒(winkler)在總結歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機構能只依賴所繳費用來承擔農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。通過財政補貼，調動農(nóng)民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強制性的，農(nóng)民越來越?jīng)]有積極性?，F(xiàn)在許多地方不再堅持《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農(nóng)民自身而言，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農(nóng)民參保的積極性也普遍不高?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民可以根據(jù)自己的實際情況繳納保險費，從2元-20元，每兩元一個檔次進行繳費。多數(shù)地區(qū)農(nóng)民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領取養(yǎng)老金，每月可以領取4.7元，20年后每月可以領取9.9元，這個數(shù)額是很難起到養(yǎng)老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經(jīng)濟因素，最終拿到的養(yǎng)老金更少。據(jù)國家勞動和社會保障部統(tǒng)計，2006年全年共有355萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，共支付養(yǎng)老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5374萬人，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結存354億元，按投保人數(shù)計算人均僅659元。由此可見，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實際上根本起不到多大的養(yǎng)老保險作用。

5.2制度缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性

西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。例如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴大到全體農(nóng)民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農(nóng)民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結構、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的條件，所以，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強制性，國家沒有統(tǒng)一的法律條文各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，對政府和農(nóng)民都缺乏普遍的強制性和規(guī)范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩(wěn)定性,對農(nóng)民投保的信心缺乏足夠的支持。

5.3、“保富不保貧”的傾向嚴重

我國當前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。主要表現(xiàn)在：首先，在農(nóng)村采取的是完全積累型的養(yǎng)老保險模式，帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。甚至“出現(xiàn)富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面?！奔醋钚枰B(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民則不能從養(yǎng)老保險中受惠。而社會保險的目標之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與這一目標是相違背的，不符合建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導致參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本上都是比較富裕的農(nóng)民，而真正面臨養(yǎng)老困難的貧困農(nóng)民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養(yǎng)老保險制度，并為真正解決未來農(nóng)村養(yǎng)老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經(jīng)濟發(fā)達的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達地區(qū)。

5.4對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的監(jiān)管不力

一方面，按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)進行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老縣級農(nóng)保機構基本上包攬了從政策制定、實施到養(yǎng)老保險資金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)督等各環(huán)節(jié)、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監(jiān)督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結果極其容易造成農(nóng)保基金被挪用和擠占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險，從基本內容、主要特點到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。為適應現(xiàn)實需要，必區(qū)分各地區(qū)的實際情況，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，建立真正的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三:一是準法律依據(jù)。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發(fā)民政部的《關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款;二是相關文件內容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！薄疤剿鹘⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視三農(nóng)問題和農(nóng)保問題的講話?？傮w而言，1992年頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領導講話的內容則過于籠統(tǒng)和原則，難以用來指導實際工作。因此各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據(jù)。因此，各地對農(nóng)村養(yǎng)老保險法規(guī)的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運用以及發(fā)放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執(zhí)行的，而并沒有與農(nóng)民形成一種規(guī)范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數(shù)省已將農(nóng)村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉(xiāng)一級未能實現(xiàn)順利交接，造成不少地區(qū)社保管理秩序混亂，特別是中西部地區(qū)，管理體制未理順問題嚴重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規(guī)時有發(fā)生，基金管理秩序混亂。2005年發(fā)生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農(nóng)保資金損失。2006年云南紅河州也曾發(fā)生挪用4280萬農(nóng)?；鸾ê廊A辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農(nóng)保基金。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農(nóng)保基金的安全。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機制?！蔽覈绫；鸬氖找媛势蛷?002年以來我國社?；鸬耐顿Y收益率可以看出我國2002年一2005年社?；鹗找媛室恢倍季S持在5%以下，扣除當年的通貨膨脹率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年僅有2.43%，低于當年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現(xiàn)的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調，因此，社?；鸬膶嶋H收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農(nóng)?；鹬饕糜谥苯臃刨J、抵押擔保、機構經(jīng)費占用以及存入當?shù)胤倾y行金融機構和劃入地方財政專戶。據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當?shù)匦姓缮?，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低。

6.完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體措施

一、政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立中擔負重要的職責

雖然，“經(jīng)濟發(fā)展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要?！笔紫?，要從政策上提供條件，支持農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網(wǎng)絡和社會保險救濟網(wǎng)絡，為促進農(nóng)民養(yǎng)老保險向社會轉化提供必要服務；其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老險模式和體制，要進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農(nóng)村養(yǎng)老的風險；再次，努力加快社區(qū)建設，要大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老機制，使農(nóng)村老人的生活服務，由家庭“獨攬”變?yōu)榧彝ヅc社區(qū)共同承擔；最后，重視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農(nóng)民養(yǎng)老工作的宣傳，使各方面都來關心和支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)。

二、轉變政府職能，實行政事分開

正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難。”就養(yǎng)老保險方面看，國務院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機構和監(jiān)督機構分設”的目標要求，但是在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監(jiān)督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三功能相互結合、互相制約的高效、透明、公正的運作機制，就要轉變政府職能，使之由直接經(jīng)營轉變?yōu)殚g接調控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導和監(jiān)督職責。

三、促進法制和制度建設，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作

在亨廷頓看來，“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進法制和制度建設并加強農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作對于完善我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具有重要意義?！巴擎?zhèn)一樣，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險也要依法行事。”改革與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險與法制建設有機結合起來，使養(yǎng)老保險改革決策與法制建設相統(tǒng)一，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老健康發(fā)展。同時，要重視農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的法制體系建設，包括地方法規(guī)和國家法律，使養(yǎng)老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養(yǎng)老保險來維護農(nóng)民的合法權益。政府要盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農(nóng)村社會保障制度和政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，提高廣大農(nóng)民對政府推行社會保障政策的信心。

四、多渠道籌集并加強對養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌運營

首先，在目前農(nóng)民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費為主,集體相輔,政府適當支持的三方負責的保險金繳費制度外,還需探索多渠道的農(nóng)村保費供應?！艾F(xiàn)代社會保障事業(yè)是全體社會成員的共同事業(yè)，國家應鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔繳費、參與經(jīng)辦保障事務、參與管理和監(jiān)督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責任，這種做法使社會保障事業(yè)具備更為堅實的社會、經(jīng)濟基礎”。其次，政府應高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機構負責基金管理和運營的職責；同時要建立健全相應的財務核算、審計監(jiān)督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現(xiàn)資金的增值；最后，還要要加強養(yǎng)老保險基金運營過程中的監(jiān)管工作,嚴禁基層組織和政府其它機構挪用基金,嚴禁任何人打著養(yǎng)老保險的幌子向農(nóng)民亂集資、亂收費。為了提高農(nóng)民的認識和支持程度,必須要加強政策宣傳力度,重點應放在示范、推廣和操作的規(guī)范性、科學性和保險金發(fā)放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農(nóng)民都能明白參加養(yǎng)老保險是為了自己,這樣養(yǎng)老保險的工作也就能順利開展。

五、建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立

多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。就目前我國廣大農(nóng)村的具體實際來看，應堅持政府引導和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險，即加大發(fā)展集體企業(yè)和補助養(yǎng)老保險以及發(fā)展儲畜養(yǎng)老保險，并給予政策支持。堅持城鄉(xiāng)有別和與家養(yǎng)老、土地保障、社會扶持相結合的多層次的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。此外，由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障水平還比較低，可以采取強制性原則。但考慮到我國地區(qū)經(jīng)水平的不同，在東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導，也可以允許民間團體主導，作為全國性農(nóng)村社會保險體系的一個重要補充。商業(yè)保險能否進入農(nóng)村領域，取決于是否有錢可賺。政府應當消除一些限制保險市場的法規(guī)，同時出臺一些優(yōu)惠政策，以吸引保險公司進入農(nóng)村。

7我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本框架

建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項十分艱巨的任務，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟社會條件進行分析研究、總結我國十幾年來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的經(jīng)驗教訓、并借鑒國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有益成果的基礎上，本人對我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本框架進行了初步探索。具體內容如下:

7.1建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的專門制度

前面已經(jīng)提到，由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的影響，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距顯著，農(nóng)村和城市之間在建立社會養(yǎng)老保險制度的問題上沒有共同基礎，不具備建立統(tǒng)一型和統(tǒng)分結合型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的物質條件。因此，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須是針對農(nóng)民的專門制度，而不能與城市養(yǎng)老共同運用一套社保制度。目前我國受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，還不能建立像西方發(fā)達國家那樣成熟完善的社會養(yǎng)老保險;同時由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在保費征繳和養(yǎng)老金給付上也不具備實行統(tǒng)一標準的條件。因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎上，在遵循上述原則的前提下，總結此前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題以及取得的經(jīng)驗，根據(jù)各地的實際經(jīng)濟承受能力，初步達到在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險的目的。

7.2邊試邊行，逐步建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度時所需要應對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發(fā)揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結經(jīng)驗，然后再從經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，最后用這些規(guī)律、理論來指導我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應該根據(jù)實際情況制定出一系列農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經(jīng)開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據(jù)前一階段探索的經(jīng)驗和教訓，出臺一系列的指導方針和具有指南性質的文件，比如國家在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的角色定位，地方各級政府責任范圍等等。

7.3推進社會養(yǎng)老保險制度建設的同時，繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用

社會保險的特點是國家從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進行統(tǒng)一調劑，旨在創(chuàng)造一種穩(wěn)定的經(jīng)濟秩序和生活環(huán)境，有利于勞動者的生存、發(fā)展和延續(xù)。但是由于目前我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險機制。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立既要強調社會養(yǎng)老，同時也不能忽視了家庭養(yǎng)老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化?！爸袊绕涫寝r(nóng)村家庭觀敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老有著深厚的根基;而且在家庭養(yǎng)老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環(huán)境。中國的家庭養(yǎng)老模式受到聯(lián)合國的高度稱贊，聯(lián)合國認為以中國為代表的亞洲家庭養(yǎng)老模式是全世界的榜樣。家庭養(yǎng)老所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設必須繼承中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，愛老敬老，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能。方面可以借鑒韓國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的經(jīng)驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統(tǒng)國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩(wěn)定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎，政府提倡善德的傳統(tǒng)信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業(yè)，從而穩(wěn)定了家庭和社會，使家庭和慈善事業(yè)成了韓國社會保障制度的重要組成部分。

7.4堅持因地制宜、分類推進的原則

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實使我國在近期內還不能建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我認為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統(tǒng)一的發(fā)展思路，分對象、分階段建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。因此在我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經(jīng)濟發(fā)展水平，建立不同層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”。對經(jīng)濟發(fā)展水平高的東部經(jīng)濟，應立即著手建立以社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制;在經(jīng)濟狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進行強制性養(yǎng)老保險的試點工作，同時鼓勵農(nóng)民進行自愿儲蓄為補充，為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展積累經(jīng)驗。在中西部經(jīng)濟發(fā)展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險。各地必須在認真研究本地的經(jīng)濟發(fā)展水平以及可承受能力的基礎上，制定出適合本地經(jīng)濟發(fā)展社會穩(wěn)定的制度，逐步發(fā)展，不冒進也不滯后。針對農(nóng)村中不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員要進行區(qū)別對待，這既是國外實踐的經(jīng)驗，也是我國農(nóng)村勞動力從業(yè)范圍多樣化的需要。對于以農(nóng)業(yè)為主的從業(yè)人員應該納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的范圍內。對于進城務工的農(nóng)民工以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有穩(wěn)定收入的農(nóng)民，必須按照《合同法》的規(guī)定，簽訂勞動合同，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關規(guī)定執(zhí)行。對于失地農(nóng)民，失去了土地這種基本的生產(chǎn)資料，實際上己經(jīng)不再屬于“農(nóng)民”這個范疇，也應該參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關規(guī)定執(zhí)行，但是對于失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險政府應該在政策上和財政上予以傾斜。

7.5土地政策與養(yǎng)老保險制度相結合

土地政策是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的國家，尤其是小農(nóng)占多數(shù)的國家，很多都把土地政策與農(nóng)民養(yǎng)老保險制度相結合。我國目前實行的是家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。這是一種集體所有、農(nóng)民以戶為單位獨立經(jīng)營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農(nóng)村的生產(chǎn)力水平得到提高，但也出現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)模過小使土地效益下降的現(xiàn)象。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地換社?！钡闹贫?，促進土地經(jīng)營權的流轉，解決現(xiàn)有的土地細化與規(guī)模化經(jīng)營的矛盾;同時也促進土地向經(jīng)營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權的年齡設定，另一方面是農(nóng)民放棄經(jīng)營權之后養(yǎng)老保險的優(yōu)惠政策如何設計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農(nóng)村老齡化嚴重的情況，為防止出現(xiàn)土地被出讓后沒有得到有效利用的現(xiàn)象，可以適當?shù)膶⑼诵菽挲g推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農(nóng)民領取養(yǎng)老金的數(shù)額;另一種施行起來比較復雜，但是更受農(nóng)民的青睞，那就是參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法進行管理。各地可以根據(jù)經(jīng)濟水平設定適合的退休年齡和養(yǎng)老金優(yōu)惠方案。因此，在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時強調土地政策的作用，既可以提高老年農(nóng)民的保障水平，又可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。

7.6國家、地方、農(nóng)民三方籌資

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集上，西方各國政府都通過立法，除規(guī)定投保者個人繳費外，還輔之以國家的財政支持或其他補助，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇與其他從業(yè)者的實質平等。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設要堅持中央政府的轉移支付、地方政府財政支持和農(nóng)民個人三方共同承擔的原則進行養(yǎng)老基金的籌集，同時還要開辟其他籌資渠道。1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。分稅制改革，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發(fā)揮了積極作用。同時分稅制改革也為中央和地方政府分別承擔一定的養(yǎng)老責任提供了物質基礎。政府、地方和個人具體繳費標準的確定可以參照《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的有關標準進行操作。首先是繳費基數(shù)的確定。由于農(nóng)民沒有工資的概念，無法確定“平均工資水平”，因此可以根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的實際平均收入來確定繳費基數(shù)。由于城鄉(xiāng)收入的差距，可以將上年度當?shù)爻擎?zhèn)職工的平均工資水平確定為繳費基數(shù)的上限，防止在基數(shù)上就出現(xiàn)貧富差距懸殊的情形。最低的繳費基數(shù)則按照當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障線的水平。其次是各方繳費總額的確定。職工基本養(yǎng)老保險“從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。農(nóng)村社會養(yǎng)老可繼續(xù)沿用8%一10%這個比例，具體選擇多少要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差距來確定，以對家庭養(yǎng)老可以起到一定的補充作用為基本原則。最后是三方各自承擔的比例問題。這個比例要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟水平來確定。一般情況下，個人所占的比例至少應該在繳費總額的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的轉移支出和地方財政應該根據(jù)各地的財政收支情況來確定剩余比例承擔份額，總體原則是國家的轉移支付向中西部地區(qū)傾斜。

7.7建立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的省級管理體制

目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老基金的管理主要集中在地縣一級，前面提到由于地縣一級的管理水平和運營層次等原因，基金的安全性和收益性都受到極大的影響。因此，在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時候，需要把對基金的管理權上收。由于各地、各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民養(yǎng)老制度的差異，收歸中央管理不具有現(xiàn)實性。而將管理權收歸省級政府的相關部門既可以解決地縣級基金管理的問題，又在相當大的程度上降低了養(yǎng)老模式的多樣性和多水平性。同時，將基金收歸省級政府管理后，要堅持管理與投資兩種職能的分離，防止出現(xiàn)監(jiān)守自盜的情形。一般情況下，基金的投資運營由專門的投資機構負責，政府部門只負責進行監(jiān)督管理，不直接參與投資，這樣可以既保障了基金的安全性，又提高了基金的收益。同時應該注意的是，基金管理權限收歸省一級，并不意味著實行省級統(tǒng)籌，只是基金的運營和支出流向由省級專門機構管理和控制，目的是防止投資失誤和任意被挪用。