有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)創(chuàng)建分析

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一、有機(jī)農(nóng)業(yè)立法的必要性

雖然不同的國家、地區(qū)和國際組織對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的界定在措詞上不盡相同①,但內(nèi)涵大致相同,均認(rèn)為有機(jī)農(nóng)業(yè)是與20世紀(jì)60年代興起的“慣行農(nóng)業(yè)”(conventionalagriculture,又稱化學(xué)農(nóng)業(yè))②相對(duì)應(yīng)的一種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式,是指在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工過程中不使用任何農(nóng)藥、化肥和生長調(diào)節(jié)劑等外來化學(xué)物品,注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式。有機(jī)農(nóng)業(yè)具有以下兩個(gè)特點(diǎn):第一,價(jià)值的雙重性。由于有機(jī)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中不使用外來的化學(xué)物質(zhì),因而其產(chǎn)品很少含有農(nóng)藥、化肥等有害殘留,對(duì)于消費(fèi)者來說,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品無疑是一種相當(dāng)安全的產(chǎn)品,這也是世人推崇有機(jī)農(nóng)業(yè)的主要原因。不僅如此,有機(jī)農(nóng)業(yè)還有人們?nèi)菀缀雎缘牧硪粌r(jià)值,即對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)價(jià)值。有機(jī)農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)理念是循環(huán)利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中自身生成的物質(zhì)進(jìn)行再生產(chǎn),減少甚至杜絕對(duì)外來化學(xué)物質(zhì)的使用。這種生產(chǎn)方式能夠提高土地肥力,對(duì)石油和水等自然資源的耗費(fèi)也相對(duì)較少;此外,這種生產(chǎn)方式還具有環(huán)境親和力,有利于實(shí)現(xiàn)地域環(huán)境內(nèi)生物物種的多樣化?？梢赃@樣說,在自然資源日趨匱乏、生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天,有機(jī)農(nóng)業(yè)為整個(gè)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了一個(gè)嶄新的發(fā)展方向。第二,產(chǎn)品外觀的不易辨識(shí)性。雖然受成本等因素的影響,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)較高,但就外觀而言,其與一般農(nóng)產(chǎn)品相比差別不大,很多情況下僅憑肉眼很難區(qū)分有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和一般農(nóng)產(chǎn)品。這一特點(diǎn)在很大程度上增加了有機(jī)農(nóng)業(yè)推廣的難度。有機(jī)農(nóng)業(yè)的上述兩個(gè)特點(diǎn)決定了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與相關(guān)法律制度的健全程度息息相關(guān)。首先,有機(jī)農(nóng)業(yè)價(jià)值上的雙重性決定了國家制定相應(yīng)的法律對(duì)其進(jìn)行扶持的必要性。

如前文所述,除產(chǎn)品更具安全性之外,有機(jī)農(nóng)業(yè)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面具有很大的價(jià)值,換言之,有機(jī)農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)公益性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于這種產(chǎn)業(yè),國家有必要制定相應(yīng)的法律進(jìn)行扶持,否則,如果僅僅憑借市場(chǎng)的力量進(jìn)行推廣,很難實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。道理很簡單,為了實(shí)現(xiàn)對(duì)資源環(huán)境的保護(hù),有機(jī)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中不使用化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì),這無疑將大大降低農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量,同時(shí)增加該產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),而這些成本最終都將轉(zhuǎn)化到有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格當(dāng)中。在僅僅依靠市場(chǎng)力量進(jìn)行推廣的體制下,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)接受程度主要取決于消費(fèi)者對(duì)有機(jī)食品安全性的認(rèn)知。不少消費(fèi)者可能只認(rèn)可有機(jī)食品因安全性提升而增加的成本,很難接受有機(jī)農(nóng)業(yè)在保護(hù)資源環(huán)境方面支出的成本。根據(jù)我國臺(tái)灣地區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查,我國臺(tái)灣地區(qū)80%的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的購買行為是以健康為考量,而非以生態(tài)環(huán)境為考量[1]。在此情況下,國家有必要制定相應(yīng)的法律,主動(dòng)承擔(dān)有機(jī)農(nóng)業(yè)因保護(hù)資源環(huán)境而增加的那一部分成本,以此促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品外觀上的不易辨識(shí)性決定了國家建立相應(yīng)的法律制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的必要性。如前所述,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品雖然在價(jià)格上比一般農(nóng)產(chǎn)品高出許多,但是在外觀上往往與后者別無二致,消費(fèi)者僅憑肉眼很難對(duì)兩者作出正確區(qū)分。在這種情況下,消費(fèi)者購買有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)依賴的主要是產(chǎn)品的有機(jī)標(biāo)簽。如果一國缺乏相應(yīng)的法律制度對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的驗(yàn)證和標(biāo)簽制度進(jìn)行規(guī)范,導(dǎo)致大量不符合有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品被貼上有機(jī)標(biāo)簽充斥市場(chǎng),將嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的信心,進(jìn)而從根本上動(dòng)搖有機(jī)農(nóng)業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。事實(shí)上,正是因?yàn)橐庾R(shí)到這一問題,許多國家和地區(qū)都建立了相應(yīng)的法律制度對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的驗(yàn)證和標(biāo)簽制度進(jìn)行規(guī)范。如歐盟早在1991年就制定了規(guī)范有機(jī)農(nóng)業(yè)的“2092/91號(hào)規(guī)則”———《有機(jī)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品與有機(jī)食品標(biāo)志法案》(CouncilRegulation(EEC)No2092/91of24June1991onOrganicProductionofAgriculturalProductsandIndicationsReferringTheretoonAgriculturalProductsandFoodstuffs),確立了適用于整個(gè)歐洲的有機(jī)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)則共有16條,除規(guī)范有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)外,其主要內(nèi)容即在于規(guī)范有機(jī)農(nóng)業(yè)的標(biāo)示原則、驗(yàn)證系統(tǒng)和標(biāo)章使用①。2007年6月,歐盟又制定了新的有機(jī)農(nóng)業(yè)規(guī)則:“834/2007號(hào)規(guī)則”,即《有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)及標(biāo)志管理法案》(CouncilRegulation(EC)No834/2007of28June2007onOrganicProductionandLabellingofOrganicProductsandRepealingRegulation(EEC)No2092/91),該規(guī)則對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的驗(yàn)證和標(biāo)簽制度進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化,生效日期為2009年1月1日②。

美國很早就進(jìn)行了有機(jī)農(nóng)業(yè)立法。早在1990年,美國國會(huì)就制定了《有機(jī)食品生產(chǎn)法》(Or-ganicFoodProductionAc,t縮寫為OFPA),該法明確規(guī)定由美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)該法制定執(zhí)行規(guī)則,建立起美國的有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃(NationalOrganicProgram,縮寫為NOP)。2000年,美國農(nóng)業(yè)部正式公布了完整的有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃,對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)問題作出了明確的規(guī)定[2]13-14。我國臺(tái)灣地區(qū)在有機(jī)農(nóng)業(yè)立法方面起步較晚,但也于近年建立了自己的有機(jī)農(nóng)業(yè)法律制度。2007年1月29日,我國臺(tái)灣地區(qū)立法院頒布了《農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及驗(yàn)證管理法》,該法共分6章28條,大部分條文都與農(nóng)產(chǎn)品的驗(yàn)證和管理有關(guān)?？紤]到有機(jī)農(nóng)業(yè)的特殊性,2007年7月,臺(tái)灣地區(qū)“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”又專門頒布了《有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及有機(jī)農(nóng)產(chǎn)加工品驗(yàn)證管理辦法》,對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的驗(yàn)證和管理問題作出了專門規(guī)定。目前,我國已經(jīng)存在一些有關(guān)有機(jī)農(nóng)業(yè)的立法,但立法的位階比較低,給我國有機(jī)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展造成了一定的障礙。譬如,2009年6月1日起實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》以及2003年11月1日起實(shí)施的《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》,雖然都有部分內(nèi)容與有機(jī)農(nóng)業(yè)有關(guān),可以用來規(guī)范有機(jī)農(nóng)業(yè)某些問題,但專門針對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的立法則非常有限,并且位階非常低。

1995年10月,國家環(huán)保總局(2008年變更為國家環(huán)境保護(hù)部)有機(jī)食品發(fā)展中心頒布了《有機(jī)(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》(以下簡稱《章程》),第一次對(duì)有機(jī)食品標(biāo)志的申請(qǐng)、審批和監(jiān)督等問題作出了規(guī)定。2001年,國家環(huán)?？偩謴U除該《章程》,頒布了《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于有機(jī)食品認(rèn)證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。2006年,國家環(huán)保總局又明令廢止了該《辦法》。2004年,國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局(2005年變更為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局)頒布了《有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》(以下簡稱《認(rèn)證管理辦法》),到目前為止,這是專門針對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的位階最高的規(guī)范性文件。這種立法現(xiàn)狀非常不利于有機(jī)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。首先,依靠《認(rèn)證管理辦法》規(guī)范有機(jī)農(nóng)業(yè)不利于該產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。有機(jī)農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除與質(zhì)量監(jiān)督有著緊密聯(lián)系之外,與國家的農(nóng)業(yè)制度、資源環(huán)境和工商行政管理制度都密切相關(guān),因而有機(jī)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展需要質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部和工商行政管理總局等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合和通力合作。根據(jù)我國《立法法》的有關(guān)規(guī)定,涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng),至少應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章①,而《認(rèn)證管理辦法》僅為質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局一個(gè)機(jī)構(gòu)制定,并且質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局與農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部和工商行政管理總局之間并不存在隸屬關(guān)系,因而其制定的《認(rèn)證管理辦法》對(duì)后面幾個(gè)機(jī)構(gòu)不具有強(qiáng)制約束力。在此情況下,當(dāng)有機(jī)農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要其他部門進(jìn)行配合的時(shí)候,將缺乏必要的法律依據(jù),很容易導(dǎo)致部門之間的推諉和扯皮,不利于有機(jī)農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二,僅僅依靠《認(rèn)證管理辦法》難以實(shí)現(xiàn)對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的有效監(jiān)管。

《認(rèn)證管理辦法》的效力位階僅為部門規(guī)章,而根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定,部門規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定②,能夠設(shè)置的處罰范圍和力度非常有限。而制裁是法律制度的核心構(gòu)成要素之一,如果一項(xiàng)法律制度缺乏必要的制裁手段,將很難在執(zhí)行過程中確立權(quán)威,很難確保行為主體嚴(yán)格遵守法律的要求,其實(shí)施效果必定大打折扣?！墩J(rèn)證管理辦法》能夠設(shè)置的處罰措施過于有限,顯然不利于對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管,也不利于有機(jī)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。第三,不利于我國有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的出口。許多西方法治發(fā)達(dá)國家都非常重視有機(jī)農(nóng)業(yè)立法,在他們看來,如果一國重視有機(jī)農(nóng)業(yè)立法,意味著該國有機(jī)農(nóng)業(yè)的運(yùn)行將比較規(guī)范,其有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量也會(huì)比較可靠,因而,在進(jìn)口其有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)可以采用比較寬松的標(biāo)準(zhǔn)。例如,根據(jù)歐盟《有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)及標(biāo)志管理法案》(即“834/2007號(hào)規(guī)則”,以下簡稱《歐盟規(guī)則》)第六章“與第三國貿(mào)易(tradewiththirdcountries)”的有關(guān)規(guī)定,如果一國的有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范與《歐盟規(guī)則》具有同等效力,經(jīng)歐盟執(zhí)委會(huì)審查決議并認(rèn)可其認(rèn)證機(jī)關(guān)的認(rèn)證能力后,該國將被列為第三國清單之中,經(jīng)該國認(rèn)證機(jī)關(guān)認(rèn)證的有機(jī)產(chǎn)品可以直接進(jìn)入歐盟市場(chǎng)銷售。反之,如果一國有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范的效力不及《歐盟規(guī)則》,則該國認(rèn)證機(jī)關(guān)對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的認(rèn)證將無法得到歐盟的認(rèn)可,其有機(jī)產(chǎn)品只有通過經(jīng)歐盟認(rèn)可的驗(yàn)證機(jī)構(gòu)驗(yàn)證后才能進(jìn)入歐盟銷售①。又如,根據(jù)美國的相關(guān)法律制度,如果美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)定一國所采行的有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)與美國的有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)具有同等效力,則該國的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品可以不經(jīng)驗(yàn)證直接出口到美國。反之,如果一國的有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)在效力位階上低于美國的有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī),則其有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品出口美國必須經(jīng)過繁瑣的驗(yàn)證程序[2]18。目前我國有關(guān)有機(jī)農(nóng)業(yè)的立法僅為部門規(guī)章,立法位階太低,無疑給我國有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的出口造成了不必要的障礙。

二、有機(jī)農(nóng)業(yè)的法律規(guī)制

對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制的主要目的在于確保貼有有機(jī)標(biāo)簽的農(nóng)產(chǎn)品均符合有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而樹立該產(chǎn)業(yè)在社會(huì)公眾心目中的公信力,為有機(jī)農(nóng)業(yè)生存和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。上述目的決定了對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的法律規(guī)制主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手:有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通過程的監(jiān)管。本文僅就后兩個(gè)問題,即認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)置和對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管模式問題進(jìn)行探討。

(一)有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)置

認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題是有機(jī)農(nóng)業(yè)法律規(guī)制的核心和重點(diǎn)。正如前文所述,貼有有機(jī)標(biāo)簽的產(chǎn)品是否符合有機(jī)產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)直接決定著有機(jī)農(nóng)業(yè)的生存和發(fā)展。而一項(xiàng)產(chǎn)品是否符合有機(jī)產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),能否被貼上有機(jī)標(biāo)簽進(jìn)行銷售則主要依靠認(rèn)證機(jī)構(gòu)評(píng)判。從世界各國的做法來看,認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以由兩種主體擔(dān)任:一是公權(quán)性機(jī)構(gòu),即由政府有關(guān)部門擔(dān)任認(rèn)證機(jī)構(gòu)。如在美國,除經(jīng)政府認(rèn)證過的民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以對(duì)有機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證之外,州政府的相關(guān)部門也可以對(duì)有機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證[2]14。又如我國在1995年至2001年之間,根據(jù)《有機(jī)(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》第3條的規(guī)定,認(rèn)證機(jī)構(gòu)由國家環(huán)?？偩钟袡C(jī)食品發(fā)展中心擔(dān)任。二是非公權(quán)性機(jī)構(gòu),即由符合認(rèn)證資質(zhì)的公司、企業(yè)或組織擔(dān)任認(rèn)證機(jī)構(gòu)。如在我國臺(tái)灣地區(qū),根據(jù)《有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及有機(jī)農(nóng)產(chǎn)加工品驗(yàn)證管理辦法》第4條的規(guī)定,所謂驗(yàn)證機(jī)構(gòu)是指“依本法規(guī)定認(rèn)證并領(lǐng)有有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品驗(yàn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證文件之機(jī)構(gòu)、學(xué)校、法人或團(tuán)體”。又如,根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令2004年頒布的《有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》第7條的規(guī)定,有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立,具備《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定的基本條件和從事有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證的技術(shù)能力,并取得國家認(rèn)監(jiān)委確定的認(rèn)可機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。應(yīng)當(dāng)說,公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)和非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)。公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于:第一,認(rèn)證相對(duì)規(guī)范,社會(huì)公信力較強(qiáng)。原因在于,公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)由政府相關(guān)部門擔(dān)任,政府部門本身的公益屬性決定了他們?cè)趯?duì)有機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證的時(shí)候不會(huì)考慮認(rèn)證行為給本機(jī)構(gòu)帶來的經(jīng)濟(jì)利益,能夠嚴(yán)格遵循認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),因而,其認(rèn)證結(jié)果更容易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可和接受。第二,認(rèn)證費(fèi)用較低,能夠降低有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。為了體現(xiàn)對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的支持,不少國家公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證活動(dòng)都遵循不營利原則。如我國1995年頒布實(shí)施的《有機(jī)(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》第27條明確規(guī)定,有機(jī)食品的認(rèn)證收費(fèi)遵循不營利原則。這對(duì)于有機(jī)農(nóng)戶,特別是剛剛處于起步階段,經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的有機(jī)農(nóng)戶來說無疑具有巨大的扶持作用。然而,公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)也存在著一定的缺陷:第一,認(rèn)證效率相對(duì)較低,難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)需要。公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)屬于政府部門,難免帶有一定的官僚主義作風(fēng),工作效率相對(duì)低下。

他們通常不會(huì)考慮有機(jī)農(nóng)戶獲取認(rèn)證標(biāo)簽的急切需要,認(rèn)證程序拖沓冗長。不僅如此,由于公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證活動(dòng)是否符合市場(chǎng)需要,是否受到消費(fèi)者和有機(jī)農(nóng)戶的歡迎與其生存和發(fā)展并無直接聯(lián)系,因而他們一般不會(huì)主動(dòng)根據(jù)市場(chǎng)的需要開展和調(diào)整認(rèn)證活動(dòng),這使得其認(rèn)證活動(dòng)往往具有一定的遲滯性和被動(dòng)性。第二,資金和技術(shù)實(shí)力相對(duì)較弱。公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)與非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)有所不同,由于其不通過認(rèn)證活動(dòng)牟利,因而在認(rèn)證和檢測(cè)設(shè)備的配置上較為消極被動(dòng),他們通常只會(huì)配備一些最基礎(chǔ)、最常規(guī)的認(rèn)證和檢測(cè)設(shè)備,對(duì)于一些新興領(lǐng)域的新型有機(jī)產(chǎn)品,在初期他們可能沒有認(rèn)證能力。不僅如此,由于缺乏豐厚的待遇作保障,公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)通常很難吸引專業(yè)技能較強(qiáng)的資深認(rèn)證人員。這些特點(diǎn)決定了公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)更適應(yīng)有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段。在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,整個(gè)行業(yè)尚未在社會(huì)公眾心目中確立應(yīng)有的公信力,因而有必要借助公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力鞏固和推廣市場(chǎng)。不僅如此,在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,有機(jī)農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小,經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱,需要國家在認(rèn)證費(fèi)用等方面對(duì)其進(jìn)行必要的扶持。非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于:第一,認(rèn)證效率較高,市場(chǎng)反應(yīng)靈活。非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的主要目的在于營利,其認(rèn)證活動(dòng)是否高效,能否滿足有機(jī)農(nóng)戶對(duì)認(rèn)證效率的需求直接決定著該機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展,因而非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證活動(dòng)通常比較高效。不僅如此,非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)還會(huì)主動(dòng)依據(jù)市場(chǎng)的需要積極調(diào)整自己的認(rèn)證行為。如當(dāng)市場(chǎng)開發(fā)出新的有機(jī)產(chǎn)品時(shí),非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)能夠很快根據(jù)需要研發(fā)相應(yīng)的認(rèn)證方法,滿足市場(chǎng)的需要。第二,非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)資金和技術(shù)力量較強(qiáng),認(rèn)證服務(wù)也更加到位。非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資金和技術(shù)實(shí)力直接決定著該機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響和競爭實(shí)力。因而,多數(shù)非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)會(huì)投入大量資金購置認(rèn)證和檢測(cè)設(shè)備,從而適應(yīng)不同種類的有機(jī)產(chǎn)品,特別是新型有機(jī)產(chǎn)品的認(rèn)證需求。與此同時(shí),由于非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)能夠給認(rèn)證人員支付較高的報(bào)酬,因而能夠吸引業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)人員。不僅如此,由于非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與其生存和發(fā)展息息相關(guān),因而多數(shù)非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)客戶的需要提供更加到位的服務(wù)。

然而,非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)也存在一定的缺陷。第一,由于非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)具有逐利性,因而不排除有些認(rèn)證機(jī)構(gòu)和人員為了滿足客戶的無理需求進(jìn)行違規(guī)認(rèn)證,將一些不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品認(rèn)證為有機(jī)產(chǎn)品。第二,非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證費(fèi)用通常較高,這會(huì)增加那些生產(chǎn)規(guī)模較小、盈利能力較低的有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。第三,也是最重要的一點(diǎn),由非公權(quán)性機(jī)構(gòu)擔(dān)任認(rèn)證主體將使國家對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)具有一定的間接性,可能影響監(jiān)管的質(zhì)量和效果。在非公權(quán)性機(jī)構(gòu)擔(dān)任認(rèn)證主體的情況下,對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)由兩個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成:首先,由相關(guān)的國家機(jī)關(guān)對(duì)非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和控制;其次,再由非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)有機(jī)農(nóng)戶的產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證。這種監(jiān)控體制使得國家對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)呈現(xiàn)出一定的間接性,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)導(dǎo)致滿盤皆輸?shù)暮蠊?。特別是在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,由于相關(guān)的監(jiān)管法律制度尚不健全,同時(shí),由于非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的生存能力相對(duì)較弱,更容易受到有機(jī)農(nóng)戶的牽制,因而發(fā)生違規(guī)認(rèn)證的風(fēng)險(xiǎn)更大。以我國臺(tái)灣地區(qū)為例,如前文所述,根據(jù)《有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及有機(jī)農(nóng)產(chǎn)加工品驗(yàn)證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,我國臺(tái)灣地區(qū)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的驗(yàn)證業(yè)務(wù)由民間機(jī)構(gòu)辦理。具體而言,相關(guān)團(tuán)體或者法人向臺(tái)灣地區(qū)“農(nóng)委會(huì)”提出申請(qǐng),通過“農(nóng)委會(huì)”認(rèn)證后即可成為有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的驗(yàn)證機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的認(rèn)證工作,而“農(nóng)委會(huì)”則負(fù)責(zé)對(duì)這些民間的驗(yàn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)時(shí),“農(nóng)委會(huì)”的基本思路是,除了由“農(nóng)委會(huì)”對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督之外,“更希望籍著各家驗(yàn)證標(biāo)章(即標(biāo)簽———引者注)不同,利用品牌競爭、市場(chǎng)淘汰機(jī)制,對(duì)驗(yàn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙重管控?！比欢?2004年5月6日,我國臺(tái)灣地區(qū)“消費(fèi)者文教基金會(huì)”披露,在抽檢的17件有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品樣本中,有8件產(chǎn)品是由通過政府認(rèn)證的驗(yàn)證機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的,貼有“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章”,然而這8件產(chǎn)品中有3件檢出農(nóng)藥殘留,農(nóng)藥殘留的比例為37?5%。多數(shù)人認(rèn)為,這樣的檢驗(yàn)結(jié)果,對(duì)臺(tái)灣地區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)驗(yàn)證制度健全與否提出了質(zhì)疑[3]44-45。

非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的上述特點(diǎn)決定了這種認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要適合于有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段。在這一階段,有機(jī)農(nóng)業(yè)已經(jīng)在社會(huì)公眾心目中確立起公信力,行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)已經(jīng)從確立有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)公信力轉(zhuǎn)向推廣和發(fā)展新型有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。不僅如此,在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段,認(rèn)證機(jī)構(gòu)的生存能力大大提升,對(duì)有機(jī)農(nóng)戶的依賴大為降低,進(jìn)行違規(guī)認(rèn)證的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)降低。此外,國家對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的管控體系更加完備,因而即使對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)由兩個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成,也能夠保證監(jiān)管的效果和力度。最后,在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段,不少有機(jī)農(nóng)戶已經(jīng)具備一定的規(guī)模,認(rèn)證費(fèi)用在其生產(chǎn)成本中所占比例已經(jīng)大幅度下降,不再迫切需要認(rèn)證費(fèi)用方面的扶持。目前我國有機(jī)農(nóng)業(yè)尚處于起步階段,該產(chǎn)業(yè)在社會(huì)公眾心目中尚未確立起應(yīng)有的社會(huì)公信力。近年來,隨著各種食品安全事故的頻繁發(fā)生,有機(jī)食品在社會(huì)公眾心目中的形象更是風(fēng)雨飄搖。農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)對(duì)國內(nèi)部分大中城市知名超市的有機(jī)蔬菜進(jìn)行抽查,樣品中重金屬和農(nóng)藥殘留非常驚人[4]340。不僅如此,由于我國有機(jī)農(nóng)業(yè)法律制度不健全,非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行違規(guī)認(rèn)證的現(xiàn)象比較普遍。目前,我國有資格的非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)有20多家,其中不少認(rèn)證機(jī)構(gòu)為了爭取客戶,不惜犧牲認(rèn)證質(zhì)量。實(shí)踐中,有些通過認(rèn)證的有機(jī)食品質(zhì)量不達(dá)標(biāo),根本不符合有機(jī)食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn);還有些產(chǎn)品的原材料尚未達(dá)到有機(jī)要求,其加工產(chǎn)品卻被認(rèn)證為有機(jī)產(chǎn)品;至于一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)不經(jīng)轉(zhuǎn)換期或者任意縮短轉(zhuǎn)換期進(jìn)行違規(guī)認(rèn)證的現(xiàn)象更是屢屢發(fā)生[4]340?？梢哉f,導(dǎo)致有機(jī)食品安全事故頻頻發(fā)生的原因固然有很多,但是,有關(guān)部門無視我國有機(jī)農(nóng)業(yè)尚處于起步階段的事實(shí),將認(rèn)證有機(jī)食品的權(quán)力委諸非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)絕對(duì)是最重要的原因之一。此外,我國多數(shù)有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織尚處于起步階段,無論在生產(chǎn)規(guī)模還是資金實(shí)力方面均非常薄弱。非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)的高昂收費(fèi)無疑增加了這些農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。最后,特別值得注意的是,我國的公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)———國家環(huán)保總局有機(jī)食品發(fā)展中心(OrganicFoodDevelopmentCenter,縮寫為OFDC)早在2003年就獲得了國際上最有影響的有機(jī)農(nóng)業(yè)組織———國際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟(InternationalFeder-ationofOrganicAgricultureMovements,縮寫為IFOAM)的正式認(rèn)可,并且與多數(shù)IFOAM的有機(jī)認(rèn)證機(jī)構(gòu)互認(rèn)[5]。這意味著在我國,如果由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證,有機(jī)產(chǎn)品出口國外將更加便利。我國有機(jī)農(nóng)業(yè)的上述發(fā)展現(xiàn)狀決定了目前我國宜采行由公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證為主、非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證為輔的認(rèn)證模式。具體而言,建議我國在未來立法時(shí)明確規(guī)定,在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,應(yīng)當(dāng)由國家環(huán)境保護(hù)部內(nèi)部設(shè)立的有機(jī)食品發(fā)展中心作為最主要的認(rèn)證機(jī)構(gòu)。對(duì)于目前已經(jīng)存在的非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu),則應(yīng)當(dāng)通過重新審核認(rèn)證資格等方式加強(qiáng)監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)有非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)存在違規(guī)認(rèn)證行為,應(yīng)當(dāng)酌情取消其認(rèn)證資格。待將來我國有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)公信力不斷提高、有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展到高級(jí)階段時(shí),再逐步實(shí)施非公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證為主、公權(quán)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證作為補(bǔ)充的認(rèn)證模式。

(二)有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的監(jiān)管模式

由合理的認(rèn)證機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵循認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者進(jìn)行認(rèn)證并頒發(fā)認(rèn)證證書只是法律規(guī)制的第一步。在頒發(fā)認(rèn)證證書之后,認(rèn)證機(jī)構(gòu)等相關(guān)組織還必須持續(xù)地對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)以及終端產(chǎn)品進(jìn)行不間斷的監(jiān)控和檢測(cè),以保證獲得認(rèn)證的有機(jī)產(chǎn)品品質(zhì)的穩(wěn)定性。只有建立了良好的監(jiān)管體制,才能確保有機(jī)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。從主要國家和地區(qū)立法來看,對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的監(jiān)管大體有兩種模式:一種是全程監(jiān)管,另一種是結(jié)果監(jiān)管。這兩種監(jiān)管模式各有利弊。全程監(jiān)管是一種比較理想的監(jiān)管模式,這種監(jiān)管模式是指認(rèn)證機(jī)構(gòu)等監(jiān)管組織通過實(shí)地勘察、檢查生產(chǎn)記錄等方式對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工以及流通等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的監(jiān)督和管理,確保有機(jī)產(chǎn)品的每一個(gè)作業(yè)流程都符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。許多發(fā)達(dá)國家都采行這種監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于:第一,這種監(jiān)管模式覆蓋范圍比較全面。全程監(jiān)管力圖確保有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和流通等各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)屬性。從理論上說,只要這些環(huán)節(jié)本身的有機(jī)屬性能夠得到保障,所有通過這些環(huán)節(jié)生產(chǎn)的產(chǎn)品的有機(jī)屬性也就能夠得到相應(yīng)的保障。第二,這種監(jiān)管模式對(duì)特殊情況的處理更加科學(xué)和客觀。由于全程監(jiān)管的方式主要是實(shí)地勘測(cè)、檢查生產(chǎn)記錄等,能夠較為真實(shí)全面地獲得相應(yīng)的第一手資料,因而對(duì)檢測(cè)過程中可能遇到的問題會(huì)作出更為科學(xué)和客觀的解釋,處理結(jié)果也必然更加客觀和人性化。比如,在全程監(jiān)管過程中,認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)基地合理范圍之外存在非有機(jī)農(nóng)戶,并且從客觀環(huán)境來看,即使有機(jī)農(nóng)戶合理采取有效措施仍不足以避免非有機(jī)成分通過花粉傳授等方式入侵。在此情況下,為了保護(hù)有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性,實(shí)現(xiàn)推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)的價(jià)值目標(biāo),即使在終端產(chǎn)品中檢出了微量非有機(jī)成分的殘余,認(rèn)證機(jī)構(gòu)也可以結(jié)合實(shí)際情況作出更加人性化的處理。然而,全程監(jiān)管也存在著一定的弊端:這種監(jiān)管模式成本較高,可操作性較差。全程監(jiān)管主要是通過對(duì)有機(jī)產(chǎn)品各個(gè)作業(yè)流程進(jìn)行實(shí)地勘察等方式進(jìn)行的,這必然意味著大量的人力、物力資源的投入。事實(shí)上,這種監(jiān)管模式客觀上只適用于規(guī)模較大的有機(jī)農(nóng)業(yè)基地,對(duì)于規(guī)模較小的零散型農(nóng)戶基本無法適用。不僅如此,全程監(jiān)管的可操作性相對(duì)較差。如前文所述,全程監(jiān)管主要通過對(duì)有機(jī)產(chǎn)品每一個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管控確保產(chǎn)品的有機(jī)屬性。而客觀上,監(jiān)管機(jī)構(gòu)是不可能對(duì)每一個(gè)具體的作業(yè)環(huán)節(jié),如每次的施肥、除草、滅蟲害等行為都進(jìn)行監(jiān)管的。實(shí)際上,其只能通過定期或者不定期抽查的方式進(jìn)行管控,這意味著全程監(jiān)管的效果和力度主要取決于監(jiān)管者的責(zé)任心,如果監(jiān)管者缺乏必要的責(zé)任心,甚至受到有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)者的不正當(dāng)影響,則監(jiān)管的效果難以保證。

結(jié)果監(jiān)管是指認(rèn)證機(jī)構(gòu)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過對(duì)終端有機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行上市前的品質(zhì)分析和鑒定來實(shí)現(xiàn)對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的監(jiān)督和管控。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于:標(biāo)準(zhǔn)較為明確,可操作性較強(qiáng)。結(jié)果監(jiān)管主要通過對(duì)終端產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢查的方式進(jìn)行,而抽檢的流程以及結(jié)果通常有明確的標(biāo)準(zhǔn)可資遵循,較少受到人為因素的影響。而且,由于進(jìn)行結(jié)果監(jiān)管時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無需對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的作業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)地勘驗(yàn),因而將節(jié)約大量監(jiān)管成本。然而,結(jié)果監(jiān)管也存在一定的缺陷。由于結(jié)果監(jiān)管客觀上只能以抽樣檢查的方式進(jìn)行,因而能夠覆蓋的產(chǎn)品范圍非常有限。事實(shí)上,結(jié)果監(jiān)管只能通過一小部分產(chǎn)品的分析鑒定結(jié)果推測(cè)大批次有機(jī)產(chǎn)品的質(zhì)量,這就必然存在一個(gè)概率的問題,抽檢結(jié)果合格并不意味著批次內(nèi)所有產(chǎn)品均符合有機(jī)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn),反之亦然。不僅如此,結(jié)果監(jiān)管的科學(xué)性和有效性依賴于送檢樣品的合理性,如果送檢樣品的選擇出現(xiàn)一定的問題,則結(jié)果監(jiān)管的效果將難以保證。而且,與全程監(jiān)管相比,結(jié)果監(jiān)管對(duì)某些特殊情況的處理可能更加武斷。例如,通過抽檢查出某些產(chǎn)品含有一定的非有機(jī)成分,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果通常是認(rèn)定其為非有機(jī)產(chǎn)品進(jìn)而進(jìn)行一定的處罰。但出現(xiàn)這種情況的原因可能有很多,比如產(chǎn)品的非有機(jī)成分是因?yàn)椴荒芸咕艿囊蛩乇惶砑拥?在此情況下,作出這種處理無疑將大大打擊有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。由于上述兩種監(jiān)管模式各有利弊,因而適用對(duì)象和階段應(yīng)有所不同。全程監(jiān)管主要適用于大型的有機(jī)農(nóng)業(yè)基地,并且主要適用于監(jiān)管體制相對(duì)成熟的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段。而結(jié)果監(jiān)管不僅適用于大型有機(jī)農(nóng)業(yè)基地,也適用于零散的小型有機(jī)農(nóng)戶;不僅適用于有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段,而且特別適用于當(dāng)今監(jiān)管體制尚不成熟的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段?；谏鲜鲈?監(jiān)管模式的選擇應(yīng)當(dāng)雙管齊下,綜合發(fā)揮這兩種監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì):在當(dāng)前有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,應(yīng)當(dāng)實(shí)行以結(jié)果監(jiān)管為主、全程監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。為了促進(jìn)大型有機(jī)農(nóng)業(yè)基地的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)對(duì)其生產(chǎn)的全程監(jiān)管。待有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展到高級(jí)階段,監(jiān)管機(jī)制逐步健全、大量的有機(jī)農(nóng)業(yè)基地已具規(guī)模之時(shí),則可以改行以全程監(jiān)管為主、結(jié)果監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。

三、對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的政策扶持

(一)對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行政策扶持的必要性

如前文所述,有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本較高,而這些成本當(dāng)中有相當(dāng)一部分是為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的公益目標(biāo)支出的,因而國家有必要制定相應(yīng)的政策對(duì)該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。不僅如此,在我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r下,對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行政策扶持還具有以下特殊價(jià)值:

第一,有利于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展。首先,受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等因素的影響,在我國中西部偏遠(yuǎn)山區(qū)等農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)具有必要性。我國多數(shù)農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高,很多地方延續(xù)著傳統(tǒng)的耕作方式,農(nóng)作物產(chǎn)量較低,農(nóng)民收入微薄。由于有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較高,有些產(chǎn)品的價(jià)格甚至是非有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的好幾倍,因而,如果在這些地區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)將有利于提升單位農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值,確保在農(nóng)作物產(chǎn)量相同的情況下實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。其次,在農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)具有可行性。由于我國不少農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)長期奉行傳統(tǒng)的耕作方式,較少使用農(nóng)藥和化肥,因而這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境較少受到現(xiàn)代化學(xué)農(nóng)業(yè)的污染,有些生產(chǎn)環(huán)境本身就處于有機(jī)狀態(tài),在這些地方發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)可能只需要經(jīng)過很短的轉(zhuǎn)換期,甚至不需要經(jīng)過轉(zhuǎn)換期,這將大為降低發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的成本?？梢赃@樣說,在我國農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)為提升這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收提供了契機(jī)。然而,有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展不是一蹴而就的,需要引入科學(xué)的經(jīng)營管理方式,需要支付認(rèn)證費(fèi)用,需要開拓消費(fèi)市場(chǎng),而這一切都需要大量的前期投資。農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為薄弱,農(nóng)民收入相對(duì)較低,要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶承擔(dān)這些前期投資是不現(xiàn)實(shí)的,這就要求國家必須加大對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的扶持力度,在技術(shù)培訓(xùn)、減免認(rèn)證費(fèi)用以及宣傳教育等方面進(jìn)行必要的扶持。

第二,有利于吸納農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余勞動(dòng)力,解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的問題。我國農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)活動(dòng)具有以下特點(diǎn):首先,由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá),因而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為健全;與此同時(shí),土地相對(duì)集中,比較適合現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)耕作方式。其次,人口較為稠密,可投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力人口較為充裕。受這些特點(diǎn)的影響,這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化程度較高,化肥、農(nóng)藥等外來物資的使用頻率也較高。這雖然在一定程度上成就了這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的較高產(chǎn)能,卻造成了以下問題:首先,現(xiàn)代化的耕作方式削減了土壤肥力,不僅破壞了健康的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,也降低了農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。相應(yīng)地,由于產(chǎn)品品質(zhì)沒有提高,缺乏市場(chǎng)競爭力,因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很容易陷入增產(chǎn)不增收的惡性循環(huán)。其次,在高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下,農(nóng)業(yè)能夠吸納的農(nóng)村勞動(dòng)力較為有限,很容易產(chǎn)生大量的剩余勞動(dòng)力。在當(dāng)今城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力有較大吸納能力的情況下,這些剩余勞動(dòng)力尚可以通過進(jìn)城務(wù)工等方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。然而,一旦未來城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的需求趨于飽和,這些剩余勞動(dòng)力的存在將成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

上述問題的存在使有機(jī)農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)走出瓶頸的一個(gè)重要選擇。首先,發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)不僅有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、提升土地肥力,而且有利于提升農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì),增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競爭力。由于有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格通常高于傳統(tǒng)農(nóng)作物,有的甚至是傳統(tǒng)作物的數(shù)倍,因而在中東部地區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)有利于大幅度增加農(nóng)民收入,解決農(nóng)村增產(chǎn)不增收的問題。其次,相對(duì)于機(jī)械化程度較高的化學(xué)農(nóng)業(yè),有機(jī)農(nóng)業(yè)需要吸納相對(duì)較多的勞動(dòng)力,這無疑有利于解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題,有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。而在中東部地區(qū)推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)同樣需要大量的前期投入,如加強(qiáng)廣告宣傳,提升有機(jī)農(nóng)業(yè)的社會(huì)公信力,建立科學(xué)的有機(jī)農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng),選育優(yōu)質(zhì)品種,科學(xué)防治病蟲害等,這些都需要大量的人力、物力資源投入。在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,國家有必要在這些方面進(jìn)行扶持。

(二)對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行政策扶持的措施

從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看,對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的扶持措施多種多樣,大體可以劃分為以下兩類:

1.財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼是對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持的一種重要方式。事實(shí)上,在當(dāng)前國際貿(mào)易形勢(shì)下,相對(duì)于化學(xué)農(nóng)業(yè),對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼不僅更具必要性,而且也更具可行性。對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼一直是國際貿(mào)易中一個(gè)非常敏感的問題,如果對(duì)特定補(bǔ)貼對(duì)象的補(bǔ)貼數(shù)額超過一定的標(biāo)準(zhǔn),很容易誘發(fā)進(jìn)口國的反補(bǔ)貼調(diào)查以及關(guān)稅壁壘。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定,世界各個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策按其性質(zhì)可以分為“黃箱”政策和“綠箱”政策,其中,“黃箱”政策被認(rèn)為可能產(chǎn)生貿(mào)易扭曲,各國必須做削減和約束承諾?！熬G箱”政策則被認(rèn)為不會(huì)引起貿(mào)易扭曲,各國沒有義務(wù)做出削減承諾[7]。而對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼一般被劃歸為“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼”,屬于“綠箱”政策的范疇,一般不會(huì)引起進(jìn)口國的反補(bǔ)貼調(diào)查和關(guān)稅壁壘?；谏鲜鲈?不少國家和地區(qū)都非常重視對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼。例如,歐盟早在1992年就提出了“一般農(nóng)業(yè)政策”(Com-monAgriculturalPolicy,縮寫為CAP)改革,將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)由一般農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向有機(jī)農(nóng)業(yè),以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的沖擊,同時(shí)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩問題。此外,歐盟在2000年社會(huì)政策議程中,根據(jù)其農(nóng)村發(fā)展條例,允許從以下方面對(duì)有機(jī)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)助:農(nóng)業(yè)—環(huán)境計(jì)劃、投資協(xié)助、行銷協(xié)助、區(qū)域發(fā)展等[8]。又如在美國,如前文所述,2000年,美國農(nóng)業(yè)部正式公布了完整的有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃,該計(jì)劃不僅涵蓋了類似歐盟2092/91規(guī)則的有機(jī)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問題,更涵蓋了扶持有機(jī)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)推廣和業(yè)者補(bǔ)貼等內(nèi)容[2]14。以美國2002年的農(nóng)業(yè)預(yù)算案為例,聯(lián)邦政府提供500萬美元進(jìn)行有機(jī)認(rèn)證補(bǔ)貼,每個(gè)農(nóng)場(chǎng)主可以獲得高達(dá)75%的認(rèn)證補(bǔ)助費(fèi)[6]520。與西方國家相比,我國有機(jī)農(nóng)業(yè)正處于起步階段,更需要來自政府的資金扶持。因此,我國應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度,將對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼作為一項(xiàng)長效機(jī)制確立下來。具體而言,相關(guān)政策制度的建構(gòu)可以從以下兩個(gè)方面著手:首先,建立直接補(bǔ)貼機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼實(shí)際上是一種資本轉(zhuǎn)移方式,即將納稅人的錢通過國家預(yù)算的方式補(bǔ)貼給有機(jī)農(nóng)戶,從而使有機(jī)農(nóng)戶受益。由于直接補(bǔ)貼分擔(dān)了有機(jī)農(nóng)戶的一部分生產(chǎn)成本,因而不僅有利于提高他們的生產(chǎn)積極性,而且有利于適當(dāng)降低有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格,避免因價(jià)格過高導(dǎo)致有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品難以拓展市場(chǎng)。不僅如此,為了體現(xiàn)國家支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策,還應(yīng)當(dāng)要求中央財(cái)政加大對(duì)積極發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。其次,國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證費(fèi)用。如前所述,在有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段,由于有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模較小,盈利能力較低,因而認(rèn)證費(fèi)用在其生產(chǎn)成本中占據(jù)很大比例,對(duì)一些小型農(nóng)戶來說,認(rèn)證費(fèi)用甚至可能構(gòu)成其進(jìn)入有機(jī)農(nóng)業(yè)的行業(yè)門檻。在此情況下,由國家承擔(dān)部分或者全部認(rèn)證費(fèi)用,無疑有利于減少有機(jī)農(nóng)戶的生產(chǎn)成本,降低其進(jìn)入有機(jī)農(nóng)業(yè)的門檻。不僅如此,由國家承擔(dān)認(rèn)證費(fèi)用,客觀上有利于強(qiáng)化對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證行為的監(jiān)督,防止認(rèn)證機(jī)構(gòu)為爭搶客戶和市場(chǎng)進(jìn)行違規(guī)認(rèn)證現(xiàn)象的發(fā)生。

2.市場(chǎng)推廣

如前文所述,消費(fèi)者對(duì)有機(jī)產(chǎn)品的接受程度主要取決于其對(duì)這類產(chǎn)品安全性的認(rèn)知,他們很難自覺接受有機(jī)農(nóng)業(yè)因保護(hù)環(huán)境而增加的成本。有機(jī)農(nóng)業(yè)要獲得長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展,必須獲得多數(shù)消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)業(yè)全方位的認(rèn)知,也即多數(shù)消費(fèi)者認(rèn)識(shí)到該產(chǎn)業(yè)與自身生存環(huán)境存在密切關(guān)系,并心甘情愿地為與之相關(guān)的成本買單。要使多數(shù)消費(fèi)者認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),僅僅依靠有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和銷售者的力量顯然是不夠的,政府部門作為公共利益的維護(hù)者,有義務(wù)通過宣傳教育等多種方式協(xié)助有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和銷售者進(jìn)行市場(chǎng)推廣。具體而言,有機(jī)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)推廣可以從以下兩個(gè)方面著手:首先,對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者減免稅費(fèi)。由于有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)較高,因而目前很多消費(fèi)者都是把有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品作為高檔消費(fèi)品,如禮物、孕產(chǎn)婦食品,而非一般消費(fèi)品對(duì)待。相對(duì)于一般農(nóng)產(chǎn)品,有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品所占有市場(chǎng)份額相對(duì)較小。正因?yàn)槿绱?經(jīng)營有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品可能面臨盈利空間有限,甚至是虧本的問題。在這種情況下,經(jīng)營稅費(fèi)的高低直接影響著經(jīng)營者經(jīng)營有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的積極性,也決定著有機(jī)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的空間。其次,國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的宣傳。由于有機(jī)農(nóng)業(yè)維護(hù)消費(fèi)者健康以及保障自然資源環(huán)境的效果不是立竿見影的,需要一個(gè)潛移默化的長期積累過程。因此,只有通過長期而充分的宣傳教育工作,使一般公眾不僅認(rèn)識(shí)到,而且堅(jiān)定地相信有機(jī)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)價(jià)值,才能真正促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)上述目的,國家有關(guān)部門有必要制定相關(guān)法律法規(guī),明確要求各級(jí)農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)有機(jī)農(nóng)業(yè)的宣傳和推廣。