郵政普遍服務(wù)的社會(huì)學(xué)視點(diǎn)分析

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1　郵政普遍服務(wù)的社會(huì)學(xué)意義

1．1　普遍服務(wù)的社會(huì)學(xué)概念

在社會(huì)系統(tǒng)范疇，公共服務(wù)向普遍服務(wù)轉(zhuǎn)化的瓶頸是提供地域全覆蓋的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，但由于物理?xiàng)l件限制，絕大部分公共服務(wù)企業(yè)不具備無盲區(qū)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，目前只有郵政網(wǎng)絡(luò)能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村郵站，投遞郵路通過人畜合作或與其他代步工具配合，可以通達(dá)人類居住的任何地方，在服務(wù)區(qū)域、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)價(jià)格方面，基本達(dá)到了普遍服務(wù)的內(nèi)涵要求。因此，一提到普遍服務(wù)，就會(huì)讓人聯(lián)想到郵政，不難看出，郵政普遍服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)稀缺服務(wù)，提供郵政普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)資源是社會(huì)系統(tǒng)中的稀缺資源。

1．2　郵政普遍服務(wù)在社會(huì)系統(tǒng)中的地位

郵政普遍服務(wù)是特定行業(yè)范疇的狹義概念，國(guó)際郵政聯(lián)盟對(duì)郵政普遍服務(wù)沒有明確定義，也沒有明確具體的服務(wù)內(nèi)容。2004年萬國(guó)郵政聯(lián)盟國(guó)際局總局長(zhǎng)托馬斯•利維在世界郵政日賀詞中講到：“誠(chéng)然，當(dāng)我們講到一項(xiàng)服務(wù)處處在人們身邊時(shí)，我們指的是郵政普遍服務(wù)”，萬國(guó)郵政聯(lián)盟對(duì)郵政普遍服務(wù)的解釋顯然超越了行業(yè)界限。郵政聯(lián)盟鼓勵(lì)各國(guó)政府在各自國(guó)內(nèi)的郵政法中，明確規(guī)定郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容，各國(guó)政府可以根據(jù)自身?xiàng)l件，制定符合本國(guó)實(shí)際的服務(wù)內(nèi)容，因此郵政普遍服務(wù)并沒有明確的內(nèi)容邊界。行業(yè)范疇的普遍服務(wù)是社會(huì)系統(tǒng)普遍服務(wù)的組成部分，從狹義到廣義，實(shí)現(xiàn)兩者之間互聯(lián)互通的條件主要體現(xiàn)在以下兩方面。

1．2．1　政策界限

《中華人民共和國(guó)郵政法》對(duì)我國(guó)郵政普遍服務(wù)的定義為：按照國(guó)家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為中華人民共和國(guó)境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)。規(guī)定的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍包括：信件、單件重量不超過5kg的印刷品、單件重量不超過10kg的包裹寄遞以及郵政匯兌。上述業(yè)務(wù)范圍是國(guó)家規(guī)定的法定范圍，郵政企業(yè)必須提供，但上述規(guī)定并沒有明確限制郵政企業(yè)提供其他種類的普遍服務(wù)。從廣義的普遍服務(wù)屬性理解，凡由郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供的普遍性社會(huì)公共服務(wù)，都具有普遍服務(wù)屬性，包括農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的普惠金融，代辦公共、公用服務(wù)，農(nóng)資配送，政府購(gòu)買的惠民服務(wù)，“三農(nóng)”服務(wù)，縣以下快遞服務(wù)等，與社會(huì)公共服務(wù)有較大的交集。最近，國(guó)家郵政局提出了“五個(gè)郵政”概念，其中普惠郵政涉及普惠金融和普惠快遞內(nèi)容，突破了傳統(tǒng)普遍服務(wù)內(nèi)容（信函、包裹和匯兌）的狹義空間。

1．2．2　網(wǎng)絡(luò)特性

并不是所有網(wǎng)絡(luò)都具有互聯(lián)互通的物理?xiàng)l件，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò)，由于傳輸內(nèi)容單一，不具有兼容性，這些網(wǎng)絡(luò)被限制提供更多的公共服務(wù)。郵政網(wǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)主要是網(wǎng)點(diǎn)和郵路，受物理?xiàng)l件約束較小，通用性較強(qiáng)，所以郵政網(wǎng)具有較強(qiáng)的兼容性，是形成郵政新業(yè)務(wù)的關(guān)鍵資源。長(zhǎng)期以來將郵政網(wǎng)視作承載郵件傳遞的專用網(wǎng)，這是對(duì)其價(jià)值的狹義認(rèn)識(shí)。郵政營(yíng)業(yè)網(wǎng)由于密度高、分布廣，公用性強(qiáng)，它也可以是一個(gè)普惠金融網(wǎng)、快遞與物流配送網(wǎng)、商業(yè)和文化產(chǎn)品分銷網(wǎng)、公用（共）事業(yè)代辦網(wǎng)。目前郵政承載著郵政信函、包裹、儲(chǔ)蓄、匯兌、快遞、物流、集郵、報(bào)刊發(fā)行及其他代辦業(yè)務(wù)，但絕大部分局限于企業(yè)自營(yíng)業(yè)務(wù)，其社會(huì)公用性仍顯不足；郵政投遞網(wǎng)由于覆蓋無盲區(qū)，在平面媒體傳播、實(shí)物配送領(lǐng)域更是無可復(fù)制，同樣兼容性較強(qiáng)。因此，它是廣義上的泛實(shí)物傳遞網(wǎng)。

2　公共服務(wù)均等化的網(wǎng)絡(luò)瓶頸

2．1　基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和障礙

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變革，導(dǎo)致一些地區(qū)貧富差距拉大，致力于提供更多普遍服務(wù)，滿足全體公民基本生活需求和服務(wù)，向社會(huì)成員提供均等的基本公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一。黨的十六屆四中全會(huì)首次提出公共服務(wù)均等化原則，黨的十七大進(jìn)一步把社會(huì)建設(shè)列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)和任務(wù)，并確立了社會(huì)建設(shè)中改善民生、加快公共服務(wù)體系建設(shè)的基本方針和中心內(nèi)容。十七大報(bào)告指出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系已成為到2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。公共服務(wù)均等化有助于公平分配，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，并由此導(dǎo)致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大，并已成為社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一。實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的歷程剛剛起步，實(shí)現(xiàn)均等化的理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，實(shí)現(xiàn)均等化的途徑和策略不夠清晰，實(shí)現(xiàn)均等化的制度不夠健全，制度之間缺乏系統(tǒng)化安排。

2．2　中國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要有：一是公共服務(wù)需求壓力大。改革開放初期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以效率為導(dǎo)向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三駕馬車”———外貿(mào)、投資、消費(fèi)注重物質(zhì)層面的供給，而忽略了精神和文化層面的供給，造成公共服務(wù)供給不足，需求積壓，不能有效釋放；二是公共資源配置不均衡。由于我國(guó)地域跨度大、人口基數(shù)高、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)公共服務(wù)的投入有限，導(dǎo)致公共資源配置不均衡。上述挑戰(zhàn)的背后，是提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸。復(fù)制一張公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)存在以下三方面障礙。

2．2．1　建設(shè)成本瓶頸

普遍服務(wù)的基礎(chǔ)條件是必須有一個(gè)地域全覆蓋的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，由于公共服務(wù)領(lǐng)域的物理網(wǎng)絡(luò)具有固定成本偏高的經(jīng)濟(jì)特征，一般企業(yè)不具備創(chuàng)建物理網(wǎng)絡(luò)的資金和時(shí)間，加上普遍服務(wù)的價(jià)格受國(guó)家管制，價(jià)格形成機(jī)制不適用市場(chǎng)規(guī)則，資本投入與收益低于市場(chǎng)預(yù)期，降低了非公經(jīng)濟(jì)的介入。即便是國(guó)家資本也只能循序漸進(jìn)，量力而為?，F(xiàn)有的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，絕大部分都付出了較長(zhǎng)的時(shí)間成本，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò)，無不經(jīng)歷了百年以上的資源積累，但仍無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋無盲區(qū)，成為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的障礙。因此，直到今天，普遍服務(wù)仍然是公共服務(wù)行業(yè)社會(huì)責(zé)任追求的目標(biāo)，也是國(guó)際電聯(lián)發(fā)展的宗旨。

2．2．2　公共資源配置瓶頸

絕大部分公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)需要參與土地、道路、能源、環(huán)境等社會(huì)公共資源的配置，國(guó)家不會(huì)為每一項(xiàng)單獨(dú)的公共服務(wù)提供有限資源的配置。搭建社會(huì)共享的公共服務(wù)平臺(tái)，節(jié)約有限的公共資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源集約化配置，是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的有效途徑。

2．2．3　規(guī)模經(jīng)濟(jì)瓶頸

絕大部分公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，由于服務(wù)集中度偏低，業(yè)務(wù)分散，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)呈現(xiàn)不足，往往依賴國(guó)家財(cái)政或公共政策保障。服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的瓶頸環(huán)節(jié)若僅為單一業(yè)務(wù)服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)資源不可能達(dá)到最優(yōu)配置，只有允許其他企業(yè)通過這個(gè)瓶頸環(huán)節(jié)，有限的資源才能實(shí)現(xiàn)效率最大化。郵政普遍服務(wù)融入基本公共服務(wù)具有雙重意義：一是緩解公共服務(wù)供給不足問題。公共服務(wù)供給不足的背后，是服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的成本缺口，政府有提供公共服務(wù)的意愿，但私有資本沒有購(gòu)買偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)的動(dòng)力；二是解決公共資源配置不均衡問題，由于現(xiàn)有公共服務(wù)企業(yè)不具備提供普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的能力，因此政府即便有資本，也找不到提供公共服務(wù)的渠道，郵政普遍服務(wù)有望成為破解公共服務(wù)均等化的途徑。

3　郵政普遍服務(wù)內(nèi)容的拓展方向

3．1　服務(wù)多樣化是各國(guó)郵政的拓展方向

國(guó)際郵政聯(lián)盟對(duì)郵政領(lǐng)域發(fā)展的評(píng)價(jià)是：由于電子通信的替代作用和金融危機(jī)，造成了信件量的持續(xù)下降，但各國(guó)郵政都在尋求產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化，越來越多的郵政在提供金融服務(wù)、電子服務(wù)、物流服務(wù)及其他多種服務(wù)。在國(guó)際郵政聯(lián)盟框架內(nèi)，德國(guó)郵政集團(tuán)是歐洲地區(qū)處于領(lǐng)先地位的物流公司，旗下包括敦豪、德國(guó)郵政、郵政銀行、英運(yùn)物流四大著名品牌，是歐洲地區(qū)領(lǐng)先的物流公司。在過去十幾年里，德國(guó)郵政經(jīng)歷了歷史性改革，從國(guó)有制單位轉(zhuǎn)型成為德國(guó)郵政國(guó)際集團(tuán)。德國(guó)郵政被劃分為四個(gè)自主運(yùn)營(yíng)的部門，即郵政、物流、速遞和金融服務(wù)，走全球化之路，提供標(biāo)準(zhǔn)化郵件快遞、貨運(yùn)以及一站式服務(wù)是德國(guó)郵政的發(fā)展目標(biāo)，但上述業(yè)務(wù)絕大部分都要依托郵政網(wǎng)絡(luò)提供，具有社會(huì)系統(tǒng)服務(wù)普遍性特征。德國(guó)郵政依托敦豪跨國(guó)快遞企業(yè)，一方面彌補(bǔ)了郵政普遍服務(wù)的虧損，另一方面實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)快遞業(yè)務(wù)的普遍服務(wù)，并通過跨境服務(wù)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)盈利。2013年，中國(guó)郵政集團(tuán)營(yíng)業(yè)總收入3　625．4億元，同比增長(zhǎng)13％，其中郵政金融、保險(xiǎn)（自營(yíng)加）占業(yè)務(wù)總收入的60％以上，普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)正在成為多樣化服務(wù)的綜合平臺(tái)，成為減輕財(cái)政資助壓力、維持普遍服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本策略。

3．2　普遍服務(wù)面向社會(huì)系統(tǒng)的拓展內(nèi)容

公共服務(wù)可以根據(jù)內(nèi)容和形式分為：基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂活動(dòng)等需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)是指科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。社會(huì)公共服務(wù)則是指社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等。社會(huì)公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會(huì)福利等。按照郵政普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)特征，適宜介入基礎(chǔ)公共服務(wù)及社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域———郵政企業(yè)憑借普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)資源，具有參與上述公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件。

3．2．1　社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域

鑒于我國(guó)大政府、小社會(huì)的行政格局尚未根本改變，保障性資格審查和發(fā)證服務(wù)一直由龐大的政府部門直接承辦，但各類社會(huì)保障款項(xiàng)，如低保、離退休企業(yè)金、失業(yè)救助金、重大醫(yī)療救助保障金、住房?jī)?yōu)惠補(bǔ)貼金、獨(dú)生子女教育補(bǔ)助、社保補(bǔ)貼金、拆遷安置款、小城鎮(zhèn)發(fā)放的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等，由于涉及面廣、受惠群體分散、款額不大，通常委托金融部門發(fā)放，郵政企業(yè)現(xiàn)有的普惠金融網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)保障服務(wù)方面較銀行系統(tǒng)更有優(yōu)勢(shì)。今后隨著小政府、大社會(huì)行政機(jī)構(gòu)改革，部分政府職能將向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，郵政企業(yè)將有更多的參與機(jī)會(huì)。

3．2．2　基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域

郵政企業(yè)可以有條件地參與，尤其是商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的水、電、煤氣、有線電視、公共交通、鐵路、電信、普惠金融、農(nóng)村快遞等網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)，由于這些企業(yè)對(duì)外服務(wù)窗口稀缺，郵政企業(yè)可依據(jù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則，為基礎(chǔ)公共服務(wù)企業(yè)提供受理與繳費(fèi)服務(wù)，為農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)提供普惠金融、快遞服務(wù)、電子商務(wù)等服務(wù)，與企業(yè)共享服務(wù)成果。隨著人民群眾生活質(zhì)量的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)郵政基礎(chǔ)設(shè)施的要求，傳統(tǒng)的信函和包裹業(yè)務(wù)逐漸被摒棄，而時(shí)效性、便利程度更高的實(shí)物傳遞方式逐漸獲得人們的普遍認(rèn)同，狹義的郵政普遍服務(wù)向廣義的社會(huì)系統(tǒng)普遍服務(wù)轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展將是郵政業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢(shì)。中國(guó)郵政集團(tuán)公司作為國(guó)內(nèi)最大的實(shí)物傳遞企業(yè)，也是城市規(guī)劃中唯一認(rèn)定的郵政基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家普遍服務(wù)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，突破服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平約束，承擔(dān)起公共服務(wù)的主導(dǎo)職能，為人民群眾及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化提供多樣性、高質(zhì)量的郵政服務(wù)。

作者：陸培敏 朱衛(wèi)平 單位：上海郵政工程設(shè)計(jì)研究院