社會保險先行支付制度淺析
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［提要］我國社會保險基金先行支付制度保障勞動者在不能及時獲得費用補償時的合法權益，是一項大膽的制度創(chuàng)新。但目前我國社會保險基金先行支付制度立法工作尚不完善，存在較大的進步空間。本文從保護勞動者合法權益和完善社會保險立法體系兩個方面分析制度的必要性，指出目前存在的問題，并提出對策建議。
關鍵詞：社會保險基金；先行支付；費用追償
引言
2011年5月10日，在重慶遠潤建筑勞務公司工作的匡中明不慎從鋼管架上墜落，依法認定為工傷，但此前雙方并未簽訂勞動合同，匡中明也未參加工傷保險。2012年，重慶市江津區(qū)人民法院判決遠潤建筑公司支付匡中明各項費用共201，442.38元。申請強制執(zhí)行生效過程中，江津法院裁定中止執(zhí)行。2013年6月21日，匡中明向江津區(qū)醫(yī)保中心提交《社?；鹣刃兄Ц渡暾垥?，醫(yī)保中心以此前匡中明并未參加工傷保險且不屬于江津區(qū)醫(yī)保中心服務對象為由不予支付，后經人民法院判決，撤銷醫(yī)保中心做出的《關于匡中明同志申請工傷保險基金先行支付的回復》，判令其審核并發(fā)放工傷保險待遇?！吨腥A人民共和國社會保險法》第三十條和第四十二條規(guī)定，醫(yī)療費用依法應由第三人負擔，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫(yī)療保險基金或工傷保險基金先行支付，再向第三人追償。本案例涉及的便是我國社會保險基金先行支付制度。建立先行支付制度的目的是確保參保人員或未曾繳納工傷保險的單位職工能夠及時獲得醫(yī)療救治，避免受害人在第三人不能及時支付補償費用時無法保障基本生活的問題。但正如本案中醫(yī)保中心最初拒絕先行支付，我國先行支付制度在實際執(zhí)行過程中仍面臨許多困境，多依賴于行政訴訟的手段以保證執(zhí)行，制度落地情況有待進一步加強。此外，由于《社會保險法》中并未就先行支付的具體流程和方式加以規(guī)定，各地多依照《社會保險基金先行支付暫行辦法》，再加以地方具體規(guī)定，制度的一致性有所欠缺，因此人民法院在執(zhí)行判決時尚未形成統(tǒng)一的意見，判決結果也多有不同。本文對社會保險基金先行支付制度進行淺要分析，指出該制度目前存在的問題，并就其立法推進路徑進行探討，以期助力《社會保險法》的進一步完善。
一、文獻綜述
當前，學術界對社會保險基金先行支付制度進行了多樣化的探討，主要集中為對工傷保險和醫(yī)療保險兩個方面的探討。在工傷保險方面，諸多學者對工傷保險先行支付的內涵概念進行了界定分析。有學者分析了先行支付制度“追償困難”的難題，并從主客觀兩方面提出了“彈性追償”的政策建議；有研究分析了先行支付的經辦管理風險，并提出從事前控制和事后追償兩個方面完善先行支付制度；詹通認為，工傷保險先行支付的前置性條件存在不正當性，可能會加劇受害者的不利處境，應當予以取消。在醫(yī)療保險方面，蔣曉燕以云南省的實踐為例，對醫(yī)療保險先行支付的經辦管理進行了分析；有學者就醫(yī)療保險先行支付制度中第三人的無力支付及追償問題進行了研究；此外，有學者就醫(yī)療保險先行支付的風險性進行了探討，從法理上對《社會保險法》進行了解析。綜上所述，當前國內學者主要基于《社會保險法》的法律文本及地方具體實踐，從醫(yī)療保險和工傷保險兩個方面對先行支付制度進行了分析和探討，在社會保險先行支付制度存在實踐上的困難這一觀點上達成了共識。當前學界研究主要存在的不足是缺少從理論層面對社會保險先行支付制度合理性的論證，對其在實踐中存在的問題和不足缺乏統(tǒng)一的歸納，不利于《社會保險法》的進一步修改和完善。因此，本文對建立先行支付制度的必要性進行了論證，總結歸納了先行支付制度存在的主要不足，并進一步提出了政策建議。
二、建立先行支付制度的必要性
社會保障的救濟功能是以參保人的需要為基礎，為符合條件的參保人員支付醫(yī)療費用，而本不存在因致害原因所導致的先行支付問題。然而，在第三人存在的情況下，參保人員與社?；鹬g的關系被分割，阻礙了受害人獲得醫(yī)療費用補償的當然權利。我國的先行支付制度屬于創(chuàng)新性的探索設計，雖然目前尚存在理論與實踐層面的缺陷，但與我國國情相符合，應當肯定其制度價值。
（一）保護勞動者的合法權益。先行支付制度綜合了我國當前的勞資關系和經濟社會發(fā)展特點，是偏向于勞動者的一項制度設計。在勞動者發(fā)生工傷或急需醫(yī)療費用補償時，對于勞動者來說，最重要的便是保障其生命安全的“救命錢”。先行支付制度的設立可以為無法及時獲得醫(yī)療費用的勞動者帶來幫助，解決其“討錢難”的困境。因此，先行支付政策體現了“以人為本”的人道主義精神，有利于平衡勞資關系，解決勞動者的后顧之憂，維護社會的穩(wěn)定和諧。
（二）完善社會保險立法體系。目前，我國的社會保險制度已經取得了長足的進步，但還沒有實現真正的全覆蓋。例如，工傷保險，部分企業(yè)并未依法繳納，或者第三人不能及時支付補償費用，導致勞動者不能第一時間得到救助。將先行支付制度納入社會保險立法，既是社會保險制度的創(chuàng)新和完善，也是法律人性化的體現。先行支付制度主要包含醫(yī)療保險基金和工傷保險基金，既是對弱勢群體的傾斜保護，體現了公平的價值取向，也是強調社會保險機構應當在法律規(guī)定的情形下進行先行支付，提高工作效率，保證勞動者可以及時獲得補償費用，體現了效率的價值取向。因此，先行支付制度也是社會保險立法體系對公平與效率相統(tǒng)一的不斷追求。
三、先行支付制度存在的不足
（一）認定標準不統(tǒng)一。第三人不支付是我國社?；鹣刃兄Ц吨贫冉⒌幕A。目前，雖然我國《社會保險法》與《暫行辦法》對第三人不支付的情形做出了部分規(guī)定，但在認定標準及相關流程方面仍存在很大的空缺。例如，所謂“不支付”是指對費用的完全不支付還是部分不支付，法律對此沒有做出明確的規(guī)定。由于法律存在一定的空缺，導致司法實踐存在操作困難。在實際過程中，社保機構執(zhí)行先行支付的主動性不強，通常要求被保險人窮盡對第三人的追索，即被保險人提起仲裁訴訟，并且第三人經法律強制執(zhí)行仍沒有支付補償費用的，才進入社保機構先行支付的環(huán)節(jié)。因此，勞動者想要獲得先行支付，往往需要面對苛刻的條件限制以及復雜的流程手續(xù)，極大地阻礙了勞動者獲得醫(yī)療補償費用的權利。
（二）易引發(fā)道德風險問題。社?；鹣刃兄Ц吨贫冉⒌哪康氖窃诘谌瞬恢Ц兜那闆r下，避免勞動者發(fā)生工傷或其他情況下出現無法得到救助的問題。但這有可能造成用人單位產生故意不支付醫(yī)療保險或工傷保險的心理，甚至與勞動者沆瀣一氣。若用人單位有未繳納社會保險的違法行為，當勞動者需要獲得醫(yī)療費用補償時，便需要由社會保險基金進行先行支付，而社會保險基金隨后的追償卻需要花費大量的成本，這就導致了道德風險問題的產生，違背了制度設立的初衷。另外，我國目前缺乏與先行支付制度相匹配的事后懲戒機制，因此對用人單位的懲戒力度不足，這是社?；鹣刃兄Ц吨贫攘⒎ǚ矫娲嬖诘牟蛔悖瑢е掠萌藛挝徊挥贸袚鄳呢熑?，助長了道德風險問題的產生。
（三）相關配套制度缺乏。2011年7月1日，《社會保險基金先行支付暫行辦法》正式實施，至今已有10年的時間，雖然時間較長，但我國目前仍然缺少與該文件相匹配的具體實施細則和詳細流程規(guī)定，規(guī)定大多偏向宏觀層面，較為籠統(tǒng)，缺少可操作性。對于實際操作中的具體問題，例如如何界定第三人不支付、如何對第三人進行追償、基金安全如何保障等，缺乏具體的政策指導，導致各地政府部門各行其是，缺乏統(tǒng)一的標準。當前，關于先行支付制度，地方層面立法效率較低，甚至出現變通執(zhí)法的情況，使得法律的強制性不足。這說明我國需要完善《社會保險法》，并出臺相關的法律和政策配套實施，建立良性的先行支付法治環(huán)境。
四、先行支付制度立法完善路徑
（一）保證先行支付的及時性。在第三人不支付相應的醫(yī)療費用補償時，保證勞動者能夠獲得救助，是社會保險基金先行支付制度的價值所在，因此應當確保先行支付的及時性。例如，當勞動者申請工傷保險基金先行支付時，通常需要先進行工傷認定，而工傷認定又往往以認定勞動關系為前提，這會耗費勞動者大量的時間。此外，相對模糊的法律規(guī)定也使得司法程序不能達成一致。因此，在立法方面，首先應當具體化先行支付的認定標準和操作流程；其次設立專門部門負責社保基金先行支付的核查、給付、監(jiān)督等工作；最后法律文本應對于第三人不支付的情形作出明細規(guī)定，兼顧可操作性，避免各地對法律政策的不同解讀導致執(zhí)法不一，有損勞動者的合法權益。
（二）加強懲處力度。當前，我國對未依法參加社會保險繳納的企業(yè)懲處力度不足，僅要求在規(guī)定期限內補繳，并繳納一定數額的滯納金，換言之，用人單位不繳納工傷保險或醫(yī)療保險給企業(yè)所帶來的危害要遠小于給勞動者帶來的危害。用人單位所要承擔的法律后果也僅限于行政責任，上升不到刑事責任。法律的懲處力度過小，導致先行支付制度存在道德風險等不良問題。因此，法律條文應加大對用人單位未依法繳納社會保險的懲處力度，甚至追究其刑事責任。
（三）完善追償機制。社會保險基金先行支付制度能夠正常運轉的關鍵是有完善、合理、嚴格的追償機制。一方面我國應當建立詳細明確的追償程序。社保機構可以適當培養(yǎng)、引入先行支付領域的專業(yè)人才，設立專門部門負責追償的相關流程以及懲處等職責，同時法律應當對追償的具體時限作出具體規(guī)定。另一方面法律文本應對先行支付追償過程中各方主體的責任進行明確規(guī)定，例如對于不積極配合追償流程的第三人執(zhí)行罰款等措施，各方主體的有序配合是社保機構順利完成追償的關鍵。
作者:韓柏洵 單位:武漢大學社會保障研究中心
