農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機(jī)制創(chuàng)新研究

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摘要：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)民落地下田的主推方式，小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在的困境要求必須在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。結(jié)合山西省實(shí)際，建議創(chuàng)新機(jī)制，在山西省試行推廣“政策試驗(yàn)+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+服務(wù)主體+農(nóng)戶+金融保險(xiǎn)創(chuàng)新”五位一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管合作機(jī)制，探索建立保底分紅、貨幣返還型和實(shí)物返還型等收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)戶、服務(wù)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)多方共贏的改革效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管；機(jī)制創(chuàng)新；收益分配

2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，農(nóng)業(yè)也要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，未來15年我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化。2018年中央一號(hào)文件指出“培育各類專業(yè)化市場(chǎng)化服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效”。黨的報(bào)告指出“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)民落地下田的主推方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是承包農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在不需要流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕地、播種、植保防護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品收獲等所有或部分環(huán)節(jié)委托給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織實(shí)施管理的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。

1山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管基本情況

2017年農(nóng)業(yè)部辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于大力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》，山西省認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神，在全省開展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)項(xiàng)目，先后出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等文件。2017年8月山西省以中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)為突破口，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，選擇了10個(gè)糧食產(chǎn)量靠前的大縣開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)項(xiàng)目，完成補(bǔ)助面積超過3萬hm2。2018年山西省托管服務(wù)任務(wù)的試點(diǎn)項(xiàng)目縣27個(gè)，完成托管服務(wù)補(bǔ)助面積超過5萬hm2。2019年山西省在81個(gè)縣開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，完成托管服務(wù)面積23萬hm2。山西省試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、生產(chǎn)規(guī)?；?、經(jīng)營(yíng)集約化、產(chǎn)品綠色化方面實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的機(jī)制創(chuàng)新

2.1機(jī)制創(chuàng)新的必要性

從農(nóng)戶角度來講，小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須解決如何對(duì)接社會(huì)化大生產(chǎn)，如何對(duì)接資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素等問題，新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能依然主要來源于農(nóng)民群眾和市場(chǎng)需求。推進(jìn)新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)順應(yīng)向以機(jī)械化為主轉(zhuǎn)變的歷史趨勢(shì)，順應(yīng)大部分農(nóng)民退出繁重作業(yè)方式但不愿意退出家庭經(jīng)營(yíng)模式的期望，順應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)零碎式外包轉(zhuǎn)向系列式、全程式外包的愿景。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體來講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須解決普遍規(guī)模小、輻射帶動(dòng)農(nóng)戶能力弱、缺乏資金、缺乏人才和技術(shù)、與小農(nóng)戶對(duì)接不暢等現(xiàn)實(shí)問題。就資金來源而言，服務(wù)主體融資能力較弱，農(nóng)村金融體制機(jī)制不順暢導(dǎo)致的貸款難，限制了服務(wù)主體提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的相關(guān)能力。家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等所擁有的生產(chǎn)技能大多屬于經(jīng)驗(yàn)性技能，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和技術(shù)研發(fā)不足，向農(nóng)戶提供專業(yè)性技術(shù)指導(dǎo)的服務(wù)能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)。從近幾年山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管情況來看，普遍存在以下問題。服務(wù)鏈條較短，服務(wù)環(huán)節(jié)主要在耕、種、防、收環(huán)節(jié)，純農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)的多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸存儲(chǔ)及加工銷售方面服務(wù)內(nèi)容少，不能滿足現(xiàn)階段農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的需求?；谝陨弦蛩?，必須深入研究小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效聯(lián)接機(jī)制，從全省層面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機(jī)制方面進(jìn)行完善創(chuàng)新，研究探索適合山西省發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機(jī)制，推動(dòng)全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。

2.2機(jī)制創(chuàng)新思路

充分把握山西省情農(nóng)情，結(jié)合山西省實(shí)際，試行“政策試驗(yàn)+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+服務(wù)組織+農(nóng)戶+金融保險(xiǎn)創(chuàng)新”五位一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管合作機(jī)制。政府部門制訂政策引導(dǎo)帶動(dòng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮組織居間協(xié)調(diào)管理作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織承接托管項(xiàng)目，承包農(nóng)戶規(guī)范開展委托托管、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保障。建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的收益分配機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)戶、服務(wù)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)多方共贏的改革效果。

2.1.1政策試驗(yàn)引導(dǎo)帶動(dòng)在政策制訂推動(dòng)方面,立足中國(guó)特色農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,以健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系為突破口重塑農(nóng)業(yè)政策體系,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的重要作用，為服務(wù)需求與服務(wù)供給牽線搭橋，優(yōu)化資源配置，引導(dǎo)規(guī)范服務(wù)組織健康發(fā)展。用法治思維規(guī)范經(jīng)營(yíng)主體和市場(chǎng)行為，創(chuàng)造良好有序的營(yíng)商環(huán)境。加大政策試驗(yàn)推廣的廣度和深度，實(shí)行政策補(bǔ)貼資金制度，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼資金“四兩撥千斤”的作用，按照服務(wù)主體與小農(nóng)戶互惠互利的原則進(jìn)行分配。調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織的積極性，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，培育和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)健康持續(xù)發(fā)展。通過專項(xiàng)扶持、政策引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃等措施，在完成承包土地確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)戶通過“互換并地”實(shí)現(xiàn)土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)，充分利用國(guó)土土地整理項(xiàng)目提高土地利用率，方便農(nóng)機(jī)使用，提高服務(wù)效率，降低服務(wù)成本，促進(jìn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2.2農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展組織協(xié)調(diào)管理服務(wù)山西省農(nóng)村地形地貌復(fù)雜、土地分散、細(xì)碎化程度高，承包農(nóng)戶人多地少的情況普遍存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織存在服務(wù)對(duì)象多、服務(wù)難度大、服務(wù)成本高、對(duì)接困難等問題。集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有權(quán)人，與承包農(nóng)戶是發(fā)包方與承包方的關(guān)系。在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中，集體經(jīng)濟(jì)組織在組織農(nóng)戶集中經(jīng)營(yíng)、協(xié)調(diào)農(nóng)戶簽訂服務(wù)合同、評(píng)價(jià)托管服務(wù)效果方面具有天然優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)著“一手托兩家”居間服務(wù)，農(nóng)戶對(duì)其信任度高。集體經(jīng)濟(jì)組織參與組織協(xié)調(diào)管理，可以有效解決服務(wù)服務(wù)成本高、服務(wù)難度大、交易成本高等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、服務(wù)組織多贏的效果。具備條件的集體經(jīng)濟(jì)組織也可以直接為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

2.2.3農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織承接托管項(xiàng)目參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)主體及服務(wù)內(nèi)容包括以下方面。（1）農(nóng)民專業(yè)合作社。提供引進(jìn)新品種、新技術(shù)，提供技術(shù)和信息服務(wù)，采購(gòu)農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料，組織銷售，承接國(guó)家涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目。（2）家庭農(nóng)場(chǎng)。有一定生產(chǎn)規(guī)模、有較高管理能力的種養(yǎng)大戶成立家庭農(nóng)場(chǎng)，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。（3）龍頭企業(yè)。立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)與人文特色，發(fā)揮加工流通服務(wù)特長(zhǎng)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。（4）農(nóng)業(yè)專業(yè)性或綜合性服務(wù)公司。為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上下游的生產(chǎn)者、加工企業(yè)、供應(yīng)商、終端商等提供多元化交易、專業(yè)及時(shí)的信息資訊、第三方智能倉儲(chǔ)、多式聯(lián)運(yùn)物流配送等綜合服務(wù)。（5）農(nóng)業(yè)服務(wù)類專業(yè)合作社及聯(lián)合社。開展植保防護(hù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)加工等多種服務(wù)。（6）供銷合作社。供銷合作社在全省服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)多、服務(wù)內(nèi)容廣，可以在原有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上拓展服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、延伸服務(wù)鏈條，增加服務(wù)內(nèi)容。（7）多元化融合主體。各種不同類型的服務(wù)組織橫向聯(lián)合、縱向拓展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合共生，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以資本、裝備、技術(shù)、管理、服務(wù)等為結(jié)合點(diǎn)，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)合體、服務(wù)聯(lián)盟、協(xié)會(huì)等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，為農(nóng)民提供全方位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

2.2.4承包農(nóng)戶規(guī)范開展委托托管堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)地位，尊重承包農(nóng)戶主體地位，維護(hù)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體地位，按照“托管自愿、有償服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則委托服務(wù)組織開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，簽訂權(quán)責(zé)明確的托管合同。

2.2.5金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保障針對(duì)制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展存在的融資難、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品不夠豐富，覆蓋面少，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系不夠健全等問題，突破保險(xiǎn)思維，保險(xiǎn)公司聯(lián)合擔(dān)保公司和銀行主體，實(shí)現(xiàn)跨界融合，多重增信，推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，提升農(nóng)業(yè)綜合金融服務(wù)水平，全方位滿足小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織融資需求。

2.3收益分配機(jī)制

托管雙方按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，探索建立保底分紅、貨幣返還型和實(shí)物返還型等分配機(jī)制。托管服務(wù)組織每年給予村集體經(jīng)濟(jì)組織一定的組織協(xié)調(diào)費(fèi)用。

2.3.1保底分紅型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織為農(nóng)民提供從耕作、播種、植保、收獲等環(huán)節(jié)的全程服務(wù)。農(nóng)戶與服務(wù)組織簽訂委托合同，合同約定農(nóng)民獲得收獲物。服務(wù)組織承諾保底產(chǎn)量。完成保底產(chǎn)量農(nóng)戶向托管服務(wù)主體支付托管服務(wù)費(fèi)，完不成保底產(chǎn)量托管服務(wù)主體支付違約金。超出保底產(chǎn)量部分形成的收益由農(nóng)民和服務(wù)主體按雙方約定比例進(jìn)行分配。

2.3.2貨幣返還型托管服務(wù)組織向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，雙方約定由服務(wù)主體提供墊資服務(wù)，同時(shí)提供土地耕作、播種、施肥、澆水、收獲和加工、銷售等服務(wù)。農(nóng)產(chǎn)品完成銷售后，農(nóng)資成本和服務(wù)費(fèi)歸托管服務(wù)組織，總收益扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和服務(wù)費(fèi)后歸農(nóng)戶。農(nóng)戶全程監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程，水、旱、洪、澇、地質(zhì)災(zāi)害等自然風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)戶承擔(dān)。

2.3.3實(shí)物返還型托管服務(wù)組織提供農(nóng)資、土地耕作、播種、施肥、澆水、收獲和加工等服務(wù)。種植收獲農(nóng)產(chǎn)品歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶根據(jù)合同約定向托管服務(wù)組織支付托管服務(wù)費(fèi)，一般要約定產(chǎn)量。

作者：李秀川 單位：山西省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站