加強中央銀行會計核算管理的思考
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摘要:本文剖析了中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線后對中央銀行會計核算管理工作帶來的挑戰(zhàn)，并從COSO框架五大要素的角度，提出了構(gòu)建會計核算內(nèi)部管理體系的對策建議。
關鍵詞:ACS;COSO;會計核算管理
2014年6月30日，中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(ACS)在全國正式上線運行，ACS系統(tǒng)的上線運行對進一步暢通貨幣政策傳導機制、促進金融穩(wěn)定運行、提高資源配置效率具有重要意義。在當前數(shù)據(jù)大集中的背景下，如何在制度框架層面加強內(nèi)部控制管理以應對系統(tǒng)風險等諸多問題，成為中央銀行會計核算管理工作亟需解決的課題。本文基于借鑒國際通行的COSO框架，嘗試從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)控活動等五個方面構(gòu)建會計核算的內(nèi)部管理體系，以期有效化解相關風險。
一、ACS系統(tǒng)運行給中央銀行會計核算管理工作帶來的挑戰(zhàn)
(一)時序管理更為嚴格。ABS系統(tǒng)運行時期，各營業(yè)部門除涉及清算賬戶業(yè)務需在17:00前處理完畢外，其余業(yè)務可根據(jù)當日處理情況做適當延長，各核算主體在時序管理上有較大自主性。ACS系統(tǒng)上線后，原核算主體均變?yōu)楹怂憔W(wǎng)點，網(wǎng)點受理并掃描上傳憑證影像至總行業(yè)務處理中心集中錄入、審核，數(shù)據(jù)全國范圍集中存儲，實現(xiàn)了會計核算全國“一本賬”。由于是全國集中記賬，各核算網(wǎng)點就需嚴格遵守ACS系統(tǒng)運行時序安排，在9:00前完成簽到處理、17:00左右網(wǎng)點簽退。如遇緊急特殊業(yè)務需延長ACS系統(tǒng)業(yè)務處理時間，需嚴格按照有關規(guī)定向總行申請，批準后方可進行。
(二)管理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。ACS系統(tǒng)上線后，由于其流程的再造、崗位職能的變化，使得不同級別的支付結(jié)算管理部門人員的會計核算管理理念發(fā)生了重要變化。一是省級支付結(jié)算部門人員工作要由管理型向操作型轉(zhuǎn)變。ABS時期，省級支付結(jié)算部門人員不參與具體核算，在ABS崗位設置中不承擔任何角色，主要負責轄內(nèi)有關會計核算制度的制定、定期開展會計核算檢查、組織做好應急演練等工作，工作重心偏管理。ACS系統(tǒng)上線后，大部分省份，省級運管中心設在支付結(jié)算部門，省級支付結(jié)算部門人員在ACS系統(tǒng)中承擔著一定的角色，除了要繼續(xù)做好管理型工作外，還需向操作型轉(zhuǎn)變，負責具體有關參數(shù)的設置、崗位人員角色的設置及調(diào)整、轄內(nèi)業(yè)務的監(jiān)測、解答有關核算類各種疑問。二是市級支付結(jié)算部門人員工作由操作型向管理型轉(zhuǎn)變。2015年，根據(jù)人民銀行總行《關于調(diào)整中國人民銀行地(市)中心支行內(nèi)設機構(gòu)設置的指導意見》的要求，原地市中支營業(yè)部門變更為支付結(jié)算部門。變更前營業(yè)人員主要負責本網(wǎng)點日常會計核算基本操作，對會計核算人員要求較低。變更后，支付結(jié)算人員除了要做好本網(wǎng)點會計核算業(yè)務外，還需對內(nèi)做好轄內(nèi)各營業(yè)網(wǎng)點會計管理工作及事后監(jiān)督工作，對外做好各銀行機構(gòu)的監(jiān)督檢查工作。
(三)對系統(tǒng)安全依賴性更強。ACS系統(tǒng)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中存儲、業(yè)務集中處理、風險集中控制，并以總賬系統(tǒng)為核心，以業(yè)務處理子系統(tǒng)、業(yè)務監(jiān)督子系統(tǒng)、會計數(shù)據(jù)信息管理子系統(tǒng)、會計檔案管理子系統(tǒng)、協(xié)同平臺、流動性查詢、綜合前置業(yè)務系統(tǒng)等子系統(tǒng)或模塊共同組成的會計核算業(yè)務系統(tǒng)，與支付系統(tǒng)連接，成為了人民銀行重要的綜合業(yè)務系統(tǒng)。一方面，在數(shù)據(jù)全國集中存儲、業(yè)務集中錄入的模式下，若總行對外服務中斷，可能會波及全國大部分地區(qū)乃至全國ACS系統(tǒng)業(yè)務的處理，相較于以往的系統(tǒng)只波及局部地區(qū)而言，系統(tǒng)風險的傳染性更強，因此全國業(yè)務的成功處理與總行級系統(tǒng)運行的穩(wěn)定密切相關。另一方面，各營業(yè)網(wǎng)點憑證影像能否完整上傳而最終被成功記賬，也依賴于本行軟硬件設施、通信網(wǎng)絡、科技人才力量等多重因素，局部系統(tǒng)安全也是決定本營業(yè)網(wǎng)點業(yè)務處理的關鍵。
(四)風險點發(fā)生轉(zhuǎn)移。一是人員整體素質(zhì)下降的風險。一方面ACS系統(tǒng)上線后，營業(yè)網(wǎng)點主要職責是業(yè)務受理及憑證的掃描上傳，業(yè)務處理由后臺集中處理，網(wǎng)點不再承擔具體的記賬工作。由于操作的單一定勢，使業(yè)務人員對賬務處理“只知其一，不知其二”，長此以往業(yè)務人員在工作中較易形成只簡單操作，而不觀察思考，工作能力及水平得不到提高。另一方面，由于各營業(yè)網(wǎng)點業(yè)務人員平均年齡在40歲以上且較年輕的人員也多為聘用制人員，由于受到年齡及編制的影響，學習能力及學習動力不強。二是對憑證真實性審核壓力加大。由于后臺記賬依據(jù)的是掃描上傳后的憑證影像，而不是原始紙質(zhì)憑證，為了確保所記賬務的真實性、完整性，網(wǎng)點對原始憑證的審核就顯得尤為重要，成為ACS系統(tǒng)數(shù)據(jù)集中處理模式下，營業(yè)網(wǎng)點承擔的主要風險點，也是確保會計核算質(zhì)量的第一道關口。
二、COSO內(nèi)部控制框架對加強中央銀行會計核算管理的啟示
(一)COSO內(nèi)部控制框架簡介。COSO是從屬于美國反虛假財務報告委員會(也被稱為Treadway委員會)的自愿性私人組織，其于1992年的《內(nèi)部控制———整體框架》是最為廣泛認可的針對內(nèi)部控制整合框架的國際標準，并于2013年進行了最新版本的。COSO內(nèi)部控制框架包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)控活動作為框架的五大要素，這五要素包含范圍廣且相互關聯(lián):控制環(huán)境是其他控制要素的基礎，如果沒有良好的控制環(huán)境，任何健全的內(nèi)部控制制度也不可能有效執(zhí)行;在規(guī)劃控制活動時，必須對企業(yè)可能面臨的風險進行詳細分析;風險評估和控制活動必須借助于信息與溝通;同時，內(nèi)部控制的設計和執(zhí)行必須受到有效監(jiān)控。
(二)啟示。1.關注會計核算環(huán)境新變化。COSO內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎，由于ACS系統(tǒng)上線運行，會計核算環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，會計核算形式采取了集中化處理、系統(tǒng)運行時序也遵循全國統(tǒng)一標準，根據(jù)環(huán)境變化，從制度建設入手是有效控制環(huán)境變化的主要手段。2.從多個層面分析內(nèi)部控制風險。COSO內(nèi)控理念強調(diào)風險評估是內(nèi)部控制的重要要素，是內(nèi)部控制的前提，為內(nèi)部控制提供了條件。ACS系統(tǒng)會計核算模式下，可借鑒COSO風險評估方法，建立風險評估體系，并從多層面、多角度對會計核算可能面臨的風險進行有效評估。3.實現(xiàn)控制活動由單一“人控”向“技控+人控”轉(zhuǎn)變。COSO控制活動強調(diào)關于開展技術(shù)的一般控制活動要以支持目標的實現(xiàn)為原則，也就是說要針對風險采取必要的措施。當前中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中模式下，確保ACS系統(tǒng)運行安全顯得尤為重要，同時，強調(diào)人的作用，加強人員控制，實現(xiàn)“技控+人控”的雙控模式，是確保ACS系統(tǒng)穩(wěn)定運行防范資金風險的有效手段。4.重視信息與溝通在中央銀行會計核算內(nèi)部管理中的作用。COSO內(nèi)控理念強調(diào)信息與溝通是有效實施內(nèi)部控制的保障，其直接影響著單位經(jīng)營目標的實現(xiàn)。以往中央銀行會計核算管理更強調(diào)制度建設、監(jiān)督檢查等方面，對信息與溝通較少涉及，忽略了其在內(nèi)部管理中的橋梁紐帶作用。5.建立動態(tài)可持續(xù)的監(jiān)督方式。COSO內(nèi)控理念強調(diào)監(jiān)督與經(jīng)營活動是有機結(jié)合，經(jīng)營活動不停止，因此內(nèi)部監(jiān)控也應不停止。由于中央銀行會計核算環(huán)境及風險點的變化，監(jiān)督工作應由傳統(tǒng)的注重事后監(jiān)督向事前、事中風險控制轉(zhuǎn)變，逐步形成以風險防范為導向的監(jiān)督模式，實現(xiàn)監(jiān)督從靜態(tài)操作向動態(tài)預警轉(zhuǎn)變。
三、對策建議
(一)根據(jù)環(huán)境變化，合理推進內(nèi)部控制制度建設。在新環(huán)境下，人民銀行各省會中支應根據(jù)總行近年來不斷制定或修訂的會計核算相關制度細化本省有關實施細則或補充規(guī)定，并抓好各項制度的具體落實;同時應根據(jù)崗位的變化修訂相應崗位職責，建立獎懲考評機制，對未落實崗位職責、制度執(zhí)行不嚴、風險防范不力的做到責任追究有據(jù)可依。
(二)加強風險評估，提高應急處置能力。一方面應建立風險評估體系，對可能影響ACS系統(tǒng)會計核算、造成資金風險的各要素進行梳理和評估，對各風險進行分級，建立風險評估模型。另一方面對現(xiàn)有的已暴露出來的網(wǎng)絡技術(shù)風險、人員風險、憑證審核風險等風險采取必要的防范措施。一是采取以真實業(yè)務為背景的ACS應急演練。ACS應急演練必須落到實處，要從過去注重“演”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍熬殹?，要以真實業(yè)務為背景，對手工應急及異地應急兩種方式熟練掌握。二是注重會計隊伍人才建設。加強崗位職責、業(yè)務知識等基礎知識的學習，將送知識下基層、集中培訓、網(wǎng)絡學習、自學等多種方式相結(jié)合，不斷提高基層會計核算人員的履職能力。三是加強前端風險防范。加強業(yè)務受理及憑證要素的審核力度，嚴格履行重大會計事項審批制度，會計主管定期檢查及會計檢查輔導都應將查看原始憑證納入檢點。
(三)明確內(nèi)控要素，科學構(gòu)建內(nèi)部控制體系。一是加強計算機及網(wǎng)絡安全控制。不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能，增強系統(tǒng)的穩(wěn)定性及控制風險的能力，做好系統(tǒng)的運行維護及監(jiān)控工作，遇到問題早發(fā)現(xiàn)早處理。二是嚴格做好對會計人員的人員控制。履行好請銷假手續(xù)，妥善保管個人登錄密碼及數(shù)字證書，在人員允許的條件下定期進行崗位輪換。三是引入非現(xiàn)場監(jiān)管，豐富日常監(jiān)控手段。省級支付結(jié)算管理部門可充分利用ACS系統(tǒng)功能，對全轄營業(yè)網(wǎng)點人員系統(tǒng)登錄簽退、業(yè)務差錯、參數(shù)設置、系統(tǒng)運行等情況進行非現(xiàn)場監(jiān)控，不斷提高日常監(jiān)控效率。
(四)增強信息共享，完善溝通協(xié)調(diào)機制。一是對內(nèi)要加強與會計、科技、貨幣金銀、貨幣信貸等部門的溝通協(xié)作，特別是要將ACS系統(tǒng)運行時序管理有關要求在有關部門進行宣傳介紹，避免因相互之間配合不當而影響全國業(yè)務的正常辦理。二是要將影響ACS系統(tǒng)運行的異常情況、發(fā)現(xiàn)ACS系統(tǒng)及業(yè)務辦理中需改進的地方及時向上級部門反映。三是對外要加強與開戶金融機構(gòu)的溝通培訓工作，要將業(yè)務辦理中的新規(guī)定、新制度及時向有關單位培訓講解到位，避免因政策理解的誤差而影響業(yè)務處理的效率及水平。
(五)注重實時監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)型。一是ACS系統(tǒng)上線后，監(jiān)督工作應由原來的事后監(jiān)督向?qū)崟r監(jiān)督和事后監(jiān)督轉(zhuǎn)移，由于風險點的前移，監(jiān)督人員應充分發(fā)揮實時監(jiān)督在監(jiān)督系統(tǒng)中的作用，對參數(shù)類業(yè)務及符合實時監(jiān)督條件的核算業(yè)務切實履行好監(jiān)督職責。二是各地市中心支行監(jiān)督工作應做好由集中監(jiān)督向分散監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，利用分散監(jiān)督監(jiān)督方式靈活、便于防范操作風險的優(yōu)勢，可適時開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對會計核算過程進行現(xiàn)場監(jiān)督，實時發(fā)現(xiàn)業(yè)務操作中的違規(guī)行為，有效防范操作風險。
參考文獻:
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作者：張麗麗 單位：中國人民銀行銀川中心支行