城鎮(zhèn)化進程農(nóng)村集體土地研究
前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了城鎮(zhèn)化進程農(nóng)村集體土地研究范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。
一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有制實現(xiàn)過程中存在的問題
2015年中央一號文件提出，要探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。從政策層面對農(nóng)村集體土地所有制的有效實現(xiàn)進行的制度設(shè)計主要集中在三個視點：一是通過確權(quán)登記實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化；二是通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能再分解實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營高效化；三是通過配套制度改革和公共服務(wù)改進構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。但當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)過程中面臨的問題已現(xiàn)實地制約了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)功能實現(xiàn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的提高。
（一）土地確權(quán)多難題
農(nóng)村土地確權(quán)是清晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本手段，也是發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制價值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，簡單地以土地擴張即農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為手段的發(fā)展方式中，除區(qū)分了土地所有權(quán)的國有和集體所有以外，并沒有在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認等土地使用權(quán)層面解決好產(chǎn)權(quán)清晰化的問題，為當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)帶來諸多的難題，形成了農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的痼疾。目前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中存在的難點問題主要包括：一是地籍資料失準，造成確權(quán)依據(jù)不足。有些地方在過去的土地統(tǒng)計與登記中行為人為隨意較強，以至土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動和承包人個人信息等都存在較大偏差。加上二輪承包之初，為了幫助農(nóng)民規(guī)避較重的農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)，村組織進行承包地登記時，往往會刻意少填農(nóng)戶承包的田畝數(shù)，以至出現(xiàn)最初的土地登記面積與現(xiàn)在的實測面積不一致情況，有些地方甚至實測面積比二輪承包時登記土地的面積多出近五成左右。部分農(nóng)民間的私下流轉(zhuǎn)造成的地籍變動情況并未報經(jīng)村集體組織同意或備案，地籍資料中對其土地權(quán)屬變動情況也沒有記載。這些問題都給農(nóng)村土地確權(quán)登記工作上的順利推進帶來極大的困擾。二是土地邊界不明，造成土地確權(quán)操作困難。農(nóng)村很多地方在確定承包地邊界時都以村干部手指邊界為準，經(jīng)過村容村貌的變遷，這些手圈邊界已不復(fù)存在，土地的空間四至也難以確定。三是土地權(quán)屬不穩(wěn)，造成農(nóng)村確權(quán)矛盾積累。農(nóng)村人口流動性加大使得農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)成為常態(tài)，加上家庭人口的自然增減，農(nóng)村土地權(quán)屬也變得極不穩(wěn)定，這在確權(quán)過程中就直接形成了諸多矛盾。
（二）土地流轉(zhuǎn)藏風(fēng)險
當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險主要表現(xiàn)在三個方面：第一，契約風(fēng)險。受自身素質(zhì)的限制，相當(dāng)一部分農(nóng)民和村集體組織都缺乏契約意識，在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)往往會超出流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定提出提租要求，當(dāng)要求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流入方的生產(chǎn)作業(yè)。有的農(nóng)民將自家的牲畜、家禽放入流轉(zhuǎn)地破壞作物生長；有的村集體組織代表農(nóng)民談判時，以虛構(gòu)墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補償。尤其在土地流轉(zhuǎn)出去后，在土地流入方已經(jīng)為土地進行大量前期投入的情況下，部分農(nóng)民利用流入方資金投入的顧忌不敢抽離脫逃的心態(tài)，漫天要價，從而造成流轉(zhuǎn)雙方的合作難以順利推進，為土地糾紛的發(fā)生埋下隱患。第二，準入風(fēng)險。有部分土地流入方進行土地流轉(zhuǎn)的動機不純，純粹是為了騙領(lǐng)政府土地流轉(zhuǎn)的財政補貼。還有部分地區(qū)允許流轉(zhuǎn)大戶（公司）采用期末結(jié)算的方式支付租金也暗藏很大的風(fēng)險。部分地區(qū)已出現(xiàn)了流入方期末時未向農(nóng)戶支付租金便一走了之的情況，農(nóng)民利益受到損害。還有部分地區(qū)在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，未對流轉(zhuǎn)方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營范圍等作出嚴格把關(guān)，尤其是有些城市工商資本開始瞄準農(nóng)村土地市場，有的假土地流轉(zhuǎn)之名行發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)之實，占用大量耕地的同時也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產(chǎn)開發(fā)商到農(nóng)村流轉(zhuǎn)了千畝土地開挖魚塘發(fā)展甲魚養(yǎng)殖，而相關(guān)法律法規(guī)對使用流轉(zhuǎn)耕地開挖池塘、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)早已作明確禁止。第三，監(jiān)管風(fēng)險。因為種糧利潤偏低，農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)種植糧食作物的甚少，而地方政府對土地流轉(zhuǎn)的資方引入關(guān)注度顯著高于土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營流向的把控，流轉(zhuǎn)中“顧頭不顧尾”的現(xiàn)象普遍存在，這樣極易出現(xiàn)漫長的土地流轉(zhuǎn)期間流轉(zhuǎn)方經(jīng)營行為走形的現(xiàn)象。第四，融資風(fēng)險。中央政策放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制后，并沒有帶來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的融資困境，幾乎所有的商業(yè)銀行都不愿意經(jīng)營此類貸款項目，少數(shù)商業(yè)銀行迫于行政指令經(jīng)營了少量農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款項目也面臨著后期資金受償?shù)娘L(fēng)險。
（三）宅基地使用存隱憂
當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范問題不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)民用地行為隨意上，更重要的是，土地城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)增值的心理期許日益增長，現(xiàn)實的宅基地確權(quán)不到位又使得這一心理期許反向加劇了農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范，宅基地利用的惡性循環(huán)怪圈正在悄然形成。
1．農(nóng)民宅基地使用行為失范
（1）超標準占用宅基地現(xiàn)象普遍。
隨著外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)和就地城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村超標準占用宅基地的現(xiàn)象日漸常態(tài)化。一戶兩宅、翻建擴地、亂搭亂建等現(xiàn)象激發(fā)了農(nóng)村鄰里糾紛的同時也產(chǎn)生了效仿效應(yīng)，為今后農(nóng)村土地的全面確權(quán)留下后患。
（2）違規(guī)搭建行為時有發(fā)生。
少數(shù)農(nóng)民在自己沿路責(zé)任田上建房，有的是為了坐等征地補償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設(shè)用地、自留地、廢棄地和未利用的亂搭建房屋的情況也時有發(fā)生。農(nóng)村由于執(zhí)法資源的短缺，對此類現(xiàn)象也難以尋找到有效的解決辦法。
（3）個體建房行為無規(guī)劃。
在新村建設(shè)中，很多非示范點的農(nóng)民蓋房具有隨意性，從外觀設(shè)計和空間布局上，都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程加快的情況下，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)不斷攀升、收入逐年增加，翻蓋、改建房屋的頻率也在加快，這些農(nóng)戶個體化的建房行為普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，完全隨個體需要自行設(shè)計，以至農(nóng)村的房屋格調(diào)不一、坐落無序，既不美觀，又無法實現(xiàn)土地集約利用的效果。
2．宅基地退出政策實施效果不理想
宅基地退出對解決當(dāng)前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動作用，是配合人口城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的正確選擇。為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，全國很多地方都積極嘗試通過有償激勵的辦法鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，2013年10月，安徽省人民政府出臺的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》（皖政〔2013〕69號）中提出要建立農(nóng)村宅基地退出補償激勵機制。但就目前的運作情況來看，農(nóng)民和村級集體組織對推動此項工作的積極性都不高，宅基地退出有償激勵的政策實施效果并不理想。
二、制約農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的原因分析
（一）農(nóng)村土地確權(quán)難的原因
造成農(nóng)村土地確權(quán)難的原因是多方面的，一是歷史原因。二輪承包之初，在沒有先進測量手段輔助的條件下，地籍資料的形成主要依靠手工統(tǒng)計，人為性和隨意性都較大，加上自然災(zāi)害、村干部調(diào)整等多重因素，有的地方已經(jīng)找不出完整的土地登記存根。二是政策原因。二輪承包期內(nèi)，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)稅政策的大幅度調(diào)整，為規(guī)避稅負負擔(dān)，刻意少填田畝數(shù)的做法幾乎在各地都普遍存在，這為如今進行的農(nóng)村土地確權(quán)工作帶來了較多難以調(diào)解的矛盾。三是主體原因。隨著近十幾年來城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村人口流動不斷增強，但在“增人不增地、減人不減地”的政策紅線指導(dǎo)下，家庭承包地數(shù)量卻并未隨之調(diào)整，土地承包權(quán)分配的事實上不公引發(fā)農(nóng)民產(chǎn)生極大的不滿情緒，成為推進農(nóng)村土地確權(quán)的又一障礙。四是確權(quán)方式選擇的原因。2014年中央一號文件提出在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。但是，截至目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)基本上都是采用“確權(quán)確地”的方式進行土地確權(quán)，這對土地四至不清、空間不明的爭議土地確權(quán)是非常不利的，確權(quán)進度受阻，確權(quán)目標實現(xiàn)難以保障。
（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的形成原因
1．利益博弈誘發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾
一方面，有些采用貨幣化方式支付租金的流轉(zhuǎn)合同面臨著物價上漲、通貨膨脹和農(nóng)民收益預(yù)期提高的考驗，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)租金過程中雙方的利益博弈日益加劇。另一方面，政府準入措施和后續(xù)性監(jiān)管措施的缺位也給土地流入方以利用政策漁利的空間，利用農(nóng)村土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮，尤其對工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)制不足，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營面臨用途失控的風(fēng)險系數(shù)逐年提高。
2．土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利配置固化激化土地流轉(zhuǎn)矛盾
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以會遭遇到“釘子戶”現(xiàn)象，主要是因為這部分年齡偏大的農(nóng)民多認為承包地屬于個人私有，流轉(zhuǎn)土地等于剝奪自己的私有財產(chǎn)權(quán)。由于土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)始終處于一體化的狀態(tài)，由此造成土地流轉(zhuǎn)糾紛常常發(fā)生。
3．“占補平衡”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營效率提高產(chǎn)生消極影響
“占補平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農(nóng)村耕地質(zhì)的降低。部分地區(qū)連片開發(fā)的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)占用了很多位置相對較好的農(nóng)村“熟地”，而補占建設(shè)用地指標則是通過整理“生地”的手段取得，“生地”復(fù)墾需要的成本高、時間長，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都降低了土地產(chǎn)出率。
4．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的融資困境始終難以消解
在以租賃為主流形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，對先期資金投入需求極大，衍生的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資需求也更為強烈。但金融機構(gòu)的營利法人特性決定了其貸款發(fā)放的衡量標準是資金回報率，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在用途管制制度的限制下，不僅資金回報率低，而且還可能面臨本金都難以收回的現(xiàn)實風(fēng)險。因此，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的方式所籌集到的商業(yè)金融機構(gòu)貸款資金的數(shù)量極少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所要實現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營始終沒有辦法通過外部融資渠道解決資金難題。
5．農(nóng)村社會公共服務(wù)體系的不健全制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模效益的發(fā)揮
公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元體制最突出的問題是犧牲了農(nóng)村的發(fā)展。在城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)配置不均衡，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施配備不到位的情況下，農(nóng)村土地收益的提高將難以得到保障，“最后一公里防線”的問題將永難得以解決。大量的公共服務(wù)設(shè)施常年失修，“面子工程”隨處可見，垃圾、污水處理工程形同虛設(shè)。同時，農(nóng)村社會化服務(wù)組織多數(shù)都存在過度重經(jīng)營、輕服務(wù)的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的公共服務(wù)供給始終難以同步跟進，集體土地所有制有效實現(xiàn)遭遇公共服務(wù)供給不足的難題。
（三）宅基地退出難的原因
1．地方政府財力緊張導(dǎo)致工作推進難度大。農(nóng)村的進行如果沒有經(jīng)費作保障，后續(xù)工作將很難進行，宅基地退出亦是如此。推行此項工作的縣級財政吃緊，大范圍推進宅基地退出補償激勵機制尚存在一定的資金難題。
2．“一刀切”的量化計償方式難以取得農(nóng)民的認同。
在推行宅基地退出補償機制過程中，沒有考慮到不同農(nóng)戶家庭住房新舊、面積和家庭人口差異，采用統(tǒng)一的補償標準很難取得農(nóng)民的認同，從而致使宅基地退出也難以形成農(nóng)民的一致行動。
3．基層村組織對宅基地退出工作推動的積極性不高。
農(nóng)戶退出的宅基地相當(dāng)一部分都用于換取建設(shè)用地指標，村集體組織從中獲益的比例相對較小，很多農(nóng)村干部對推行此項工作的積極性不高。在沒有村干部支持配合下進行的宅基地退出補償激勵機制很難有序運行。
4．農(nóng)村社會保障體系不健全制約了農(nóng)民退出宅基地的積極性。
在當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障體系未實現(xiàn)有效銜接、社會保障水平懸殊的情況下，土地仍然是大部分農(nóng)民生活甚至生存必須倚重的物質(zhì)資料，農(nóng)村宅基地也仍被農(nóng)民視作自己最后的歸宿，通過低補償水平的激勵措施很難調(diào)動農(nóng)民退出宅基地的積極性。
三、促進農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的對策建議
（一）土地確權(quán)政策要進一步充實內(nèi)容
明晰土地產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地和國有土地平等的權(quán)能，是實現(xiàn)土地高效配置的基礎(chǔ)。針對當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的現(xiàn)實問題，農(nóng)村土地確權(quán)的政策尚待進一步充實。對一些確權(quán)空間或面積有爭議的土地，可以綜合采用確權(quán)不確地或確權(quán)、確股不確地的方式進行，這樣既可降低成本，也可減少矛盾。此外，除要繼續(xù)推動當(dāng)前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)外，還應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作。
（二）土地流轉(zhuǎn)推動的側(cè)重點應(yīng)有所轉(zhuǎn)移
今后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的側(cè)重點調(diào)整思路應(yīng)該是：一要轉(zhuǎn)變工作方向。要從過去單一地鼓勵土地流轉(zhuǎn)的工作方向上轉(zhuǎn)移到加強對土地流向和經(jīng)營行為的監(jiān)控上來，實行土地流轉(zhuǎn)的準入政策，監(jiān)管涉農(nóng)工商資本的運作行為，預(yù)防“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向繼續(xù)發(fā)展。二要轉(zhuǎn)移工作重點。改變過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度關(guān)注流轉(zhuǎn)率的“重量不重質(zhì)”工作思路，盡快建立起土地流轉(zhuǎn)效果監(jiān)測評價體系，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中資方引入的優(yōu)勝劣汰機制。三要完善配套建設(shè)。對制約土地規(guī)?；?jīng)營的陳舊配套設(shè)施要盡快修繕和更新，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。
（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化機制的完善
當(dāng)前多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)中心僅僅起到信息和交易中介的作用，在土地糾紛預(yù)防和調(diào)處方面發(fā)揮的作用還非常有限。構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化機制，尚需進一步發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心的三大作用：一是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對交易行為的指導(dǎo)性作用；二是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心在糾紛防范方面的功能；三是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對土地流轉(zhuǎn)績效的評估作用。
（四）宅基地退出補償激勵機制的有序推廣
有序推行宅基地退出補償激勵機制必須把握三點：一是分步驟、分地區(qū)逐步推開。根據(jù)財政保障能力的大小，宅基地退出補償激勵機制對地域經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)可以先推行，而地域經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則要后推行；二是加大上級政府對基層政府開展此項工作的財政支持力度。為全面推廣宅基地退出補償激勵機制，省級財政可以采用以獎代補的方式加大對基層財政的支持力度，市、縣級財政則可以通過用地補償?shù)姆绞街苯又С执寮壒彩聵I(yè)發(fā)展。三是宅基地退出補償激勵辦法還尚待進一步細化。在農(nóng)村宅基地退出補償辦法的細化上可以適當(dāng)借鑒城市房屋征遷補償辦法，擴大補償范圍和補償項目，避免“一刀切”式的補償。
（五）農(nóng)村社會化服務(wù)體系要向內(nèi)涵式發(fā)展
農(nóng)村社會化服務(wù)體系的建立要朝向內(nèi)涵式發(fā)展的方向進一步健全。一方面，配合土地規(guī)模經(jīng)營的需要，農(nóng)村社會化服務(wù)體系要進一步完善，盡快培養(yǎng)一些專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)營提供農(nóng)技服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)。另一方面，農(nóng)村社會保障體系應(yīng)進一步完善，盡快出臺城鄉(xiāng)社會保障的有序銜接的具體辦法，促進城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)均等化。
四、結(jié)語
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)并進，對農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)提出了更高的要求，農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段，也是在實現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須預(yù)先予以解決的問題。在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，解決好農(nóng)村土地權(quán)能配置并實現(xiàn)好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)收益的問題，將是激活農(nóng)村土地集體所有制能效的最有效選擇。因此，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系為基本思路，提高農(nóng)村土地資源配置效率，促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢。
作者：劉艷 單位：安徽行政學(xué)院 安徽經(jīng)濟管理學(xué)院政法社文教研部