淺談公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理
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【摘要】PPP項(xiàng)目近幾年發(fā)展迅速，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。同時(shí)，PPP項(xiàng)目較之傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目也更為復(fù)雜，項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)。論文通過(guò)對(duì)公路工程ppp項(xiàng)目進(jìn)行研究，分析項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并為防范和管理這些風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的措施和建議。
【關(guān)鍵詞】PPP模式；公路工程；風(fēng)險(xiǎn)管理
1公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概述
PPP項(xiàng)目一般實(shí)施周期長(zhǎng)、前期工作量巨大、資金投入量大、利益相關(guān)方較多，相較于傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目，其管理難度更大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜?，F(xiàn)以公路工程PPP項(xiàng)目的全壽命周期為主線，項(xiàng)目面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)概括為：（1）前期風(fēng)險(xiǎn)（合法合規(guī)性、征地拆遷、審批延誤等風(fēng)險(xiǎn)）；（2）建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)（籌資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)等）；（3）運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)（運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)變化、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)變更、稅務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)）；（4）交付風(fēng)險(xiǎn)。本文主要結(jié)合公路工程PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，就合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研究。
2合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)
2.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容
合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容指由于項(xiàng)目報(bào)批、規(guī)劃、招采、報(bào)建等環(huán)節(jié)程序的合法性，以及項(xiàng)目實(shí)施模式包括項(xiàng)目投資回收的保障模式，稅收、土地等優(yōu)惠，補(bǔ)償政策等的合法性。合法合規(guī)性文件的不完善宜導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施障礙甚至停擺等風(fēng)險(xiǎn)。
2.2風(fēng)險(xiǎn)案例
案例A：某公路PPP項(xiàng)目的一座大橋跨四級(jí)航道，施工圖設(shè)計(jì)后，業(yè)主未辦理航評(píng)手續(xù)。該項(xiàng)目主橋橋墩施工完成后，市航道管理部門(mén)下發(fā)了停工通知，要求辦理航評(píng)手續(xù)。由于航道由四級(jí)調(diào)整為三級(jí)，大橋的通航凈寬和凈高不滿足70m×7m的管理要求，橋梁的主橋位置需要抬高，大橋施工因此停工數(shù)月，工期和經(jīng)濟(jì)損失較大。案例B：某公路PPP項(xiàng)目已辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，項(xiàng)目進(jìn)入施工階段。環(huán)保執(zhí)法單位在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目在環(huán)評(píng)策劃中，混凝土、水穩(wěn)、瀝青和梁板均考慮外購(gòu)，未考慮相關(guān)臨時(shí)工程（攪拌站）的環(huán)境評(píng)價(jià)。因項(xiàng)目實(shí)際施工需要現(xiàn)場(chǎng)建站，生產(chǎn)混凝土等材料，由于環(huán)保手續(xù)有瑕疵，不能按時(shí)建站，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。
2.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施
結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn)：1）社會(huì)投資人應(yīng)高度重視合法合規(guī)性手續(xù)，不僅要滿足項(xiàng)目有手續(xù)，還要檢查相關(guān)手續(xù)是否完善，和項(xiàng)目的實(shí)施是否匹配。2）若項(xiàng)目的合法合規(guī)性手續(xù)有瑕疵，應(yīng)及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況完善相應(yīng)手續(xù)，避免對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。3）在合同談判的過(guò)程中，建議約定項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)建等各個(gè)環(huán)節(jié)審批的獲得，以及項(xiàng)目采購(gòu)方式、政府擔(dān)保、優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼方案、政府方參股下的項(xiàng)目公司組建等的合法性負(fù)責(zé)，若因合規(guī)性問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目終止、進(jìn)度延誤、成本增加等不利影響，由政府方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行合理補(bǔ)償。
3籌資風(fēng)險(xiǎn)
3.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容
籌資風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)原因或社會(huì)資本方自身資金實(shí)力、融資能力變化、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致的資金籌措困難，從而影響項(xiàng)目正常實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。
3.2風(fēng)險(xiǎn)案例
案例C：某公路PPP項(xiàng)目中標(biāo)單位為某央企的三級(jí)公司，項(xiàng)目資本金及融資額在建設(shè)期不計(jì)回報(bào)，在運(yùn)營(yíng)期的回報(bào)率為4.9%，項(xiàng)目條件一般。隨著市場(chǎng)資金面的緊張，綜合考慮到該央企三級(jí)公司的資信，按照4.9%的利率，多家銀行均不同意放款，該項(xiàng)目最終因籌資問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。案例D：某公路PPP項(xiàng)目，總投資約10億元。資金來(lái)源共3個(gè)渠道，項(xiàng)目資本金占25%，省補(bǔ)資金占20%，銀行融資占55%。由于省交通廳綜合計(jì)劃部門(mén)全盤(pán)考慮，新項(xiàng)目實(shí)施第一年往往投資金額較少，年初在審批全省各項(xiàng)目省補(bǔ)資金計(jì)劃時(shí)，該項(xiàng)目批復(fù)的金額非常少。由于項(xiàng)目資本金多用于前期費(fèi)用，先期實(shí)施的子項(xiàng)目省補(bǔ)資金占比較大，省補(bǔ)資金撥付的滯后已影響到項(xiàng)目的正常投資節(jié)奏，項(xiàng)目面臨資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)。
3.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施
結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于籌資風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn)：1）在項(xiàng)目的運(yùn)作和推進(jìn)過(guò)程中，注重項(xiàng)目的合法合規(guī)性手續(xù)，同時(shí)，完善項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司等各項(xiàng)流程，以滿足金融機(jī)構(gòu)的審查要求。2）根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)、投資模式及資金渠道等綜合因素，通過(guò)合理資本結(jié)構(gòu)和多元化的籌資機(jī)制，緩釋財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目籌資活動(dòng)的順利進(jìn)行。3）社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)競(jìng)標(biāo)活動(dòng)中，應(yīng)充分考慮自身的籌資能力以及融資財(cái)務(wù)費(fèi)用，理性參與市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)，避免資金財(cái)務(wù)費(fèi)用倒掛的現(xiàn)象發(fā)生。部分建筑企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目的觀念，不僅要考慮施工效益，還要重視項(xiàng)目總投資及資本金的內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)【1】。
4工程建設(shè)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)
4.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容
工程建設(shè)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是指在工程建設(shè)階段，社會(huì)資本面臨的工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、環(huán)保以及工程造價(jià)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。工程建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)防范是PPP項(xiàng)目管控的關(guān)鍵，是保障項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量滿足建設(shè)期產(chǎn)出規(guī)范的重要手段。
4.2風(fēng)險(xiǎn)案例
案例E：某公路PPP項(xiàng)目由于前期進(jìn)度滯后，為保障年底通車(chē)的節(jié)點(diǎn)目標(biāo)，項(xiàng)目部采取趕工措施在冬季施工瀝青混凝土。由于溫度較低且保障措施不足，在試通車(chē)期間，混凝土路面出現(xiàn)大面積的病害。因質(zhì)量問(wèn)題需要整改，該項(xiàng)目交工驗(yàn)收推遲，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)因此受到影響。
4.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施
結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于工程建設(shè)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn)：1）項(xiàng)目公司要優(yōu)化施工組織模式，同時(shí)優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)資信和工程能力的總承包商和承建商來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程建設(shè)，確保項(xiàng)目管控水平，保證項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量滿足要求，最大限度降低工程建設(shè)的完工風(fēng)險(xiǎn)。2）項(xiàng)目公司要加強(qiáng)工程管理力量，提升工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及造價(jià)等方面的管控水平，保障項(xiàng)目產(chǎn)出物的質(zhì)量要求。如項(xiàng)目公司要深入?yún)⑴c工程設(shè)計(jì)變更審批程序，要防范設(shè)計(jì)變更降低工程質(zhì)量等級(jí)現(xiàn)象的發(fā)生。3）項(xiàng)目公司要強(qiáng)化過(guò)程管理水平，加強(qiáng)與項(xiàng)目各參建單位、各行業(yè)主管部門(mén)的聯(lián)系，保障項(xiàng)目管理始終處于較高水平。在項(xiàng)目管理過(guò)程中，基本鎖定項(xiàng)目的質(zhì)量水準(zhǔn)（竣工為優(yōu)）、安全標(biāo)準(zhǔn)（符合平安工地要求）、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)（按期完成）、造價(jià)水平（規(guī)范有效），最終保障項(xiàng)目產(chǎn)出物的高質(zhì)量。
5運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)
5.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容
運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期，因運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)變化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的收入和成本發(fā)生變化，從而影響項(xiàng)目投資回收的風(fēng)險(xiǎn)。
5.2風(fēng)險(xiǎn)案例
案例F：某公路PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為二級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)。在該公路通車(chē)以后，實(shí)際車(chē)流量遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)預(yù)測(cè)量，項(xiàng)目公司在道路維護(hù)保養(yǎng)上的投入遠(yuǎn)超預(yù)期，但由于道路維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用在簽約時(shí)是鎖定的，項(xiàng)目公司面臨道路維護(hù)保養(yǎng)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。
5.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施
結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下兩點(diǎn)：1）在項(xiàng)目可研階段，社會(huì)資本方要充分識(shí)別影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的因素，可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估。通過(guò)PPP項(xiàng)目合作模式的調(diào)整，在一定程度上規(guī)避項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，保障投資人的利益；通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)先識(shí)別，在合同中對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)予以安排具體措施。2）項(xiàng)目公司需要強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理水平，最大程度按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)向政府方提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足績(jī)效考核要求，防止或減少因績(jī)效導(dǎo)致的扣費(fèi)。同時(shí)，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)需細(xì)化管理，針對(duì)運(yùn)營(yíng)條件變化等情況，做好運(yùn)營(yíng)期間的索賠管理工作。
6稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
6.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容
稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，在項(xiàng)目公司設(shè)立、建設(shè)運(yùn)營(yíng)直至終止的各個(gè)階段，因稅收政策變化、項(xiàng)目公司設(shè)立模式不同、稅務(wù)認(rèn)定等原因，引起稅務(wù)成本的變化導(dǎo)致項(xiàng)目效益發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。
6.2風(fēng)險(xiǎn)案例
案例G：某公路PPP項(xiàng)目，建設(shè)期2a，運(yùn)營(yíng)期15a，項(xiàng)目享受“三免三減半”的稅收政策。項(xiàng)目建設(shè)周期短，運(yùn)營(yíng)周期相對(duì)較長(zhǎng)，成本一般需要很多年以后才能回收。一方面導(dǎo)致有效的優(yōu)惠政策因?yàn)榻ㄔO(shè)期無(wú)運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源而享受不到政策，另一方面加大了企業(yè)后續(xù)運(yùn)營(yíng)期間稅收政策變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
6.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施
結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn)：1）在項(xiàng)目可研階段，社會(huì)資本方在進(jìn)行稅務(wù)測(cè)算時(shí)，要考慮不同稅務(wù)處理對(duì)項(xiàng)目盈利水平的影響及其敏感性。要加強(qiáng)與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通，避免因?qū)ι娑愂马?xiàng)的不同理解，導(dǎo)致項(xiàng)目公司在投入運(yùn)營(yíng)后實(shí)際發(fā)生的稅收成本超過(guò)期初預(yù)測(cè)【2】。2）項(xiàng)目公司要做好項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃工作，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中可能存在的涉稅環(huán)節(jié)做到全面了解，掌握各項(xiàng)涉稅風(fēng)險(xiǎn)并做好應(yīng)對(duì)措施，確保PPP項(xiàng)目各個(gè)階段平穩(wěn)運(yùn)行，將稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。3）社會(huì)資本方需要在與政府的協(xié)議中對(duì)稅收規(guī)范性規(guī)定發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確約定，即由政府方承擔(dān)或者作為社會(huì)資本方調(diào)整運(yùn)營(yíng)收費(fèi)的依據(jù)。
7結(jié)語(yǔ)
綜上所述，在公路工程PPP項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管理工作中，一方面，社會(huì)資本方要和政府建立密切的合作伙伴關(guān)系、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與利益共享機(jī)制；另一方面，社會(huì)資本方要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，針對(duì)公路工程的特點(diǎn)，系統(tǒng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和防范，通過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，在事前、事中和事后采取相應(yīng)措施，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。
【參考文獻(xiàn)】
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作者：周劍榮 單位：中交第三航務(wù)工程局有限公司