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現(xiàn)行土地管理制度的思考與重構(gòu)

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現(xiàn)行土地管理制度的思考與重構(gòu)

摘要:土地資源是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)財(cái)富,從建國(guó)以來(lái),中央政府建立了一系列嚴(yán)格的土地管理制度體系。本論文通過(guò)對(duì)當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述,分析了現(xiàn)行土地管理制度失靈的原因,提出了中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)的具體措施。

關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問(wèn)題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施

1.當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述

1.1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)

《土地管理法》以及《刑法》作為我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn),明確了我國(guó)土地管理制度的目標(biāo),即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過(guò)程中,主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度,從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施,例如,加強(qiáng)土地管理制度的專(zhuān)業(yè)化,建立完善的土地管理體系;對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)制度,防止在農(nóng)田使用過(guò)程中對(duì)農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用,應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度,依據(jù)對(duì)農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi),應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡,具體到每個(gè)農(nóng)村時(shí),應(yīng)保證每戶(hù)一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段,主要通過(guò)《土地管理法》的國(guó)有土地有償出讓制度對(duì)土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過(guò)程中,可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程,同時(shí)農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造,并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對(duì)于一些非農(nóng)的建設(shè)工程,或者企業(yè)單位以及個(gè)人對(duì)土地進(jìn)行建設(shè),需要向有關(guān)部分依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)。

1.2現(xiàn)行土地管理制度存在的問(wèn)題

首先,隨著時(shí)間的不斷推移,我國(guó)每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢(shì)修訂了《1997-2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次,雖然中央政府在進(jìn)行國(guó)有土地的管理時(shí),對(duì)土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中,常常出現(xiàn)以下情形。例如,在占用土地的階段,占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積,并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用,甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問(wèn)題。最后,根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來(lái)說(shuō),農(nóng)民也失去了對(duì)自家農(nóng)地進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo),只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對(duì)于大部分的農(nóng)民來(lái)說(shuō),只能通過(guò)外出務(wù)工來(lái)解決發(fā)展的問(wèn)題。這就造成城市的人口在逐年增加,城市的各種資源的使用頻率越來(lái)越高,城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房?jī)r(jià)也越來(lái)越高。而相對(duì)于城市,農(nóng)村則逐漸敗落,農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。

2.現(xiàn)行土地管理制度失效的原因

2.1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突

盡管在建立國(guó)家土地管理制度的初始階段,政府的主要目標(biāo)是確保國(guó)家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定,從而保證國(guó)家能夠生產(chǎn)出滿(mǎn)足全國(guó)人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上,加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐,增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,提高我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的地位。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系,增加國(guó)有土地的經(jīng)濟(jì)效益,并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利,防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段,通常會(huì)由于各種外界因素而對(duì)制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如,在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下滑階段,地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求,從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段,則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來(lái)說(shuō),隨著我國(guó)的不斷發(fā)展,土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。

2.2地方官員過(guò)分提升自身利益

地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會(huì),省級(jí)以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段,會(huì)盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo),同時(shí)從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)官員來(lái)說(shuō),只是相對(duì)的作為耕地保護(hù)責(zé)任人,定期對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo),省級(jí)人員沒(méi)有直接的動(dòng)力去檢測(cè)地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具體位置。

3.中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)

3.1確定國(guó)有和集體土地的產(chǎn)權(quán)

通過(guò)研究表明,只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個(gè)農(nóng)民,才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國(guó)家的主人,公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利,土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會(huì)隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。

3.2通過(guò)比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率

在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過(guò)程中,應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如,必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過(guò)程是必要的。同時(shí)不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱(chēng)性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下,對(duì)其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約,同時(shí)應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對(duì)平衡。

參考文獻(xiàn):

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作者:竇金野 竇國(guó)友 單位:遼寧阜新市國(guó)土資源局海州分局 遼寧阜新市國(guó)土資源局清河門(mén)分局

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