公共管理的鐘擺效應
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【摘要】
鐘擺原本是物理學的一個現(xiàn)象，后被運用到心理學的研究，以描述某些政治現(xiàn)象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務理論等，從理論上實現(xiàn)了“效率—公平—效率—公平”的轉換。
【關鍵詞】
公共管理；鐘擺效應；公平；效率
公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產(chǎn)生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
（一）鐘擺效應鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現(xiàn)象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應（PendulumEffect）。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復討論，并各占上風。
（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠實現(xiàn)權利、義務、經(jīng)濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經(jīng)濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率；第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
（一）傳統(tǒng)公共行政理論傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創(chuàng)立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發(fā)展起到了推動作用。三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現(xiàn)公平為最終目標?；诖?，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學說是近現(xiàn)代以來指導歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權而不是服務；第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預見的政府：預防而不是治療；第九，分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作；第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。新公共管理理論是學者們根據(jù)歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據(jù)有利地位。
（四）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規(guī)劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標?？梢哉f在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
關于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學者討論的熱點話題，但如何將二者結合、兼顧，想必是公共管理學更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。
作者：曾艷 單位：四川省社會科學院
