公民參與和公共管理的實現(xiàn)
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隨著我國民主政治的不斷發(fā)展和公民參與意識的提高，公民參與公共管理的行為越來越多，與此同時公民參與中的問題也不斷出現(xiàn)，比如公民參與的過程中出現(xiàn)參與冷漠與參與無序并存，參與渠道與方式偏少，參與制度和機制不健全，參與環(huán)境不利等諸多問題。具體來說，我國公共管理中的公民參與現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個方面［2］。
（一）公民參與管理的意識薄弱，熱情不高
隨著我國政治體制改革的進一步深入，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，公共管理職能進一步強化。這就客觀上要求政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)盡可能滿足公民的需求，但現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平還不能滿足公民的需求，必須借助于公民的集體智慧和力量，充分調(diào)動公民參與的積極性。而現(xiàn)實情況是我國當(dāng)前的公民參與意識淡薄，參與熱情不高。相當(dāng)數(shù)量的公民都存在被動參與心態(tài)。許多人都認(rèn)為公共管理是國家的事情，國家一定能把事情處理好，與老百姓關(guān)系不大，決策權(quán)最終在領(lǐng)導(dǎo)，老百姓說了不算等等。這種思想的大量存在導(dǎo)致了我國公民參與的發(fā)展落后，民眾積極性不高。
（二）公民參與的機制不健全，參與渠道和方式偏少
雖然我國加快了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，政府公共管理職能不斷擴大，但政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量還遠不能滿足當(dāng)前社會公眾的需要。為提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量，必須在現(xiàn)有的經(jīng)濟條件下，充分集合公民的智慧和力量，鼓勵公民積極參與公共事務(wù)的管理。但是我國公民參與的機制不健全，公民參與渠道和方式偏少，難以滿足公共管理實踐的需要。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.傳統(tǒng)的公民參與機制有待進一步完善。比如選舉、政治協(xié)商會議、職代會、村民自治、公民監(jiān)督等政治參與方式還存在許多不完善的地方。許多地方政府的選舉還存在“走過場”現(xiàn)象，相當(dāng)數(shù)量的公民認(rèn)為地方政府的選舉并未真正體現(xiàn)選民的意圖，因此公民參與的熱情普遍不高。政治協(xié)商會議的參政議政和民主監(jiān)督大多限于政治參與，且參與的對象多是派人士，廣大群眾沒有參與機會。而職代會和村民自治雖然為廣大群眾提供了參與機會，但這類群眾組織的力量很有限，幾乎對政府的公共管理產(chǎn)生不了多大影響。公民監(jiān)督由于受到政府信息控制的影響，信息的不對稱導(dǎo)致公民監(jiān)督效率低下。
2.政府公共管理中的公民參與渠道和方式缺乏創(chuàng)新。雖然近幾年出現(xiàn)了民主評議政府、公示制、聽證制等參與方式，但這些制度執(zhí)行不到位，流于形式的多，有實際效果的少。比如公示的時間和范圍很有限，公民監(jiān)督的方式不利于操作；參加聽證會的成員代表性不夠，不能充分體現(xiàn)廣大公民的利益訴求；民主評議政府也只限于對有限進行民主評議，且參與評議的普通公民比例很低，大多是政府系統(tǒng)內(nèi)部的官員和其他政府要員，評議的效率和效能很低。這樣必然會導(dǎo)致公民的利益訴求難以實現(xiàn)，個人的切實利益得不到保障，從而影響了社會的穩(wěn)定，阻礙了民主政治的發(fā)展。
3.公民的合法參與途徑未充分發(fā)揮作用。我國憲法第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”。雖然憲法中有以上多種公民參與方式和渠道，但都只存在于法律條文中，公民真正運用的不多。分析其原因，主要是對這些方式的實施缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)保障，容易造成公民非法參與的無序發(fā)展，危害國家和社會的穩(wěn)定。
（三）公民參與公共管理的整體素質(zhì)不高，參與能力不適應(yīng)社會發(fā)展的需要
有效的公共管理要求公民要有參與公共事務(wù)處理的能力。每個參與的公民必須具備公共事務(wù)相關(guān)的知識與資訊，行政機關(guān)應(yīng)保障公民的知情權(quán)，使公民具有獲得信息的可能，具備參與的能力。而我國的公民參與能力普遍不高。主要有以下幾個方面：
1.多數(shù)公民對參與政府公共管理過程的權(quán)利和義務(wù)缺乏足夠了解，同時對哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認(rèn)識。
2.許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或?qū)α私馇勒J(rèn)識不足。加之政府的信息公開也很有限，公民了解政府信息的渠道不多，導(dǎo)致公民與政府的信息不對稱，從而影響了公民參與的信心，進而影響了公民參與能力的提高。
3.現(xiàn)有的經(jīng)濟條件限制了公民參與能力的培養(yǎng)。我國的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，地區(qū)發(fā)展差異大，有些地方的老百姓還在為解決溫飽問題而奔波，根本無暇顧及政府的公民參與。同時政府所提供的參與技術(shù)手段落后，許多公民沒有條件加入到先進的公民參與方式中來，因此無法實現(xiàn)自己的參與愿望。
（四）公民參與的法制建設(shè)滯后，公民參與缺乏相應(yīng)的法制保障
雖然我國憲法和法律對我國公民的政治參與權(quán)力都作出了原則規(guī)定，但對公民參與的具體制度、程序、方式及渠道并未作出具體的可操作性的規(guī)定，這就導(dǎo)致我國的公民參與缺乏相應(yīng)的法制保障，因此給我國的公民參與帶來了許多問題。
二、擴大公民參與能促進政府治理模式的轉(zhuǎn)變
“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大變革，它要求公民參與到公共管理過程中來，而不是被動地接受，體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，推動了我國政府機構(gòu)的改革，有利于實現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，重塑政府與市場、社會的關(guān)系。
（一）推動公民參與，建設(shè)服務(wù)型政府
改革開放以來，尤其是經(jīng)濟體制由計劃向市場的轉(zhuǎn)型以來，我國政府對社會資源配置的壟斷格局逐漸被打破，政府雖然仍然是社會資源的控制者，但社會的自主性明顯逐漸增強。相對于計劃經(jīng)濟體制下的“管制型政府”而言，“服務(wù)型政府”是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在社會民主秩序的框架中構(gòu)建和發(fā)展起來的。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，政府的定位是公共服務(wù)者的角色，政府及其工作人員是社會的公仆，因此，向人民負(fù)責(zé)、向社會負(fù)責(zé)是政府的天職。在涉及政府權(quán)力與公民權(quán)利的問題上，強調(diào)“公民權(quán)利”與“政府責(zé)任”，把“權(quán)為民所用，利為民所謀”作為宗旨。以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，服務(wù)型政府強調(diào)的是一種以公民為服務(wù)對象，以尊重公民權(quán)，實現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，重視公民參與，以實現(xiàn)公務(wù)員、公民、法律、社會協(xié)調(diào)運行的綜合治理的模式，這種模式的典型特征是以公眾服務(wù)為核心、以民主參與為手段、以是否實現(xiàn)公眾利益為評價標(biāo)準(zhǔn)。在服務(wù)型政府的治理機制中，政府角色的定位是服務(wù)者，社會、企業(yè)和公眾的意愿要求是政府治理社會的出發(fā)點，社會、企業(yè)和公眾既是治理的主體，又是服務(wù)的對象。公民獲得了與政府一樣的參與權(quán)，這使得公民在政治地位上獲得了平等。政府不再是公共事務(wù)和公共服務(wù)的唯一壟斷者，而是與各種社會組織、公民一起形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成新的社會治理聯(lián)合體。
（二）公民參與加快了非政府組織的發(fā)展
市場經(jīng)濟的發(fā)展使政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，推行公共服務(wù)社會化，依靠市場和社會的力量提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而不是直接向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在市場經(jīng)濟條件下，“不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使?！保?］因此，公共服務(wù)社會下的政府是授權(quán)的政府，強調(diào)權(quán)力向社會分散。政府通過采用公民參與、競爭機制和市場化的方式把權(quán)力授予社會非政府組織，并用政策鼓勵非政府公共組織承擔(dān)一些公共服務(wù)職能。而政府要做的是為非政府組織創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，降低成立非政府組織的門檻，出臺扶持和規(guī)范非政府組織的法律法規(guī)，加強監(jiān)管，使非政府組織的運作更加規(guī)范，真正發(fā)揮非政府組織聯(lián)系政府與公民的橋梁作用，充分發(fā)揮其整合公民不同階層利益、實現(xiàn)自治的功能。
（三）公民參與促進了政府治理模式的轉(zhuǎn)變
新公共管理背景下的現(xiàn)代政府是一個能有效動員各種社會力量，為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。“新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會的關(guān)系”［8］。通過引入競爭，動員一切可以動員的力量，建設(shè)多元化、多主體共同參與的社會公共服務(wù)體系，能夠推動公共管理和公共服務(wù)的社會化、市場化、現(xiàn)代化?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進步、信息技術(shù)的發(fā)展擴大了公民參與的渠道，公眾與政府間的互動更加方便快捷，同時，新時期政府領(lǐng)導(dǎo)人對公民參與更加重視，鼓勵公民通過多種途徑參與到公共事務(wù)的管理中來，及時回應(yīng)公眾的需求，并親自上線與網(wǎng)民進行交流，鼓勵民意的表達，積極推進電子政務(wù)的建設(shè)，促進了政府治理模式的轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)為促進公民參與的民主化進程、對政府管理和社會事務(wù)進行民主監(jiān)督、意見反饋提供了有效的技術(shù)手段，擴大了公民參與的深度和廣度，加速了社會主義民主政治的建設(shè)進程。政府治理模式的轉(zhuǎn)變，培育了公民參與意識，提高了公民參與效率，充分調(diào)動了公民參與的積極性和主動性，使得公民掌握了民主知識和技能，承擔(dān)了民主責(zé)任和義務(wù)，從而具備獨立思考和明智行動的能力，以妥協(xié)合作的精神積極參與公共事務(wù)。
三、促進公民參與公共管理的途徑
公民參與是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要一環(huán)，是促使公共部門實現(xiàn)其公共責(zé)任和良好治理的一個重要手段。在公共管理的過程中，公民參與管理的途徑也日趨多樣化，大致有以下幾種：
（一）參與公共政策
公共政策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的基礎(chǔ)，貫穿于整個公共管理過程的始終，同公眾利益密切相關(guān)。如果把公眾排除在政策過程之外，剝奪了公民政治參與權(quán)，公共政策就難以維護民眾利益。公民參與公共政策，是指公民通過合法的途徑與方式，以政策主體和客體雙重身份直接或間接參與和影響公共政策，來表達自身利益和意愿的公民增值行為及其過程［9］。公民參與公共政策，對于保證一個社會公共政策的公共利益價值取向，提高政策的科學(xué)性，優(yōu)化公共政策體系，建立公民與政府互相信任的良好關(guān)系等具有十分重要的作用。公共政策要保證公眾在經(jīng)濟、政治、文化和社會生活中的權(quán)利，就要保證廣大群眾的參與，加強政治溝通與協(xié)商，不斷修改、完善各種決策方案。同時，公眾參與制定政策的過程可以使政策取得政策對象的認(rèn)可、接受?？梢姡妳⑴c政策制定是確保政策反映民意及政策合法化的根本途徑。
（二）提高公民素質(zhì)，完善公民參與的制度建設(shè)
由于公民參與公共管理活動的范圍、程度不僅與公民自身參與的主動性有關(guān)，而且與公民所受的教育、文化水平和社區(qū)的性質(zhì)密切相關(guān)。只有提高公民自身素質(zhì)，公民參與公共管理的意識才會增強，公民才會積極關(guān)注與自己利益密切相關(guān)的公共管理活動。但在過去，公民參與過程中突出的問題是，公民參與公共管理制度的缺失，公民參與公共管理行為的缺乏以及公共管理機關(guān)對公民參與公共管理重要性認(rèn)識不足。因此，在今后的公共管理過程中，要積極拓展公民參與的渠道，在憲政的框架下，認(rèn)真貫徹“一切權(quán)力屬于人民”的原則。
（三）承擔(dān)一定的社會責(zé)任
公民承擔(dān)一部分社會責(zé)任，可以體現(xiàn)公民作為社會主體的重要性和減少政府的負(fù)擔(dān)，從而有效地推動公共參與。在傳統(tǒng)公共管理模式下，政府主宰了公共事務(wù)管理的全部內(nèi)容，其責(zé)任也全部承擔(dān)，政府之外的組織或公眾是被動接受者。實踐證明，這不利于管理目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著公民社會的復(fù)興，第三部門在社會中發(fā)揮了日益重要的作用，增加了就業(yè)機會，提供了公共物品、彌補了政府缺陷、擴大了社會公平。第三部門已經(jīng)成長為一支主要的社會力量，成為公民參與公共管理的一種重要的組織形式。而且，眾多公民志愿團體開展的自主治理行動也從實踐上證明了公民能夠不依賴政府，自行走出集體行動的困境。
（四）提供公共服務(wù)和公共物品
公共物品和公共服務(wù)的提供能夠反映公民利益的要求，在這方面加強公民參與可以更加確切地表達他們的呼聲。在很多涉及準(zhǔn)公共物品的領(lǐng)域開展自我服務(wù)與社會服務(wù)，可以打破將一切公共事務(wù)交給政府的傳統(tǒng)管理傾向，證明公民自治的合理性并拓展其自治領(lǐng)域。當(dāng)然，公民自主治理所適用的準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域范圍是有限的，這種治理更多地體現(xiàn)在政府與公民雙方都感興趣并能夠展開合作的公共物品或公共事務(wù)領(lǐng)域。民營化是新公共管理的主流，是提供公共服務(wù)的有效機制，這種機制更多地依靠公民、社區(qū)和市場［10］。如果公民能夠更多地參與公共服務(wù)的提供，那么公共服務(wù)無疑將更有效率、更能滿足人民的需要。
（五）發(fā)展社會利益團體
利益團體是增強公民參與公共管理的另一途徑。任何社會中，都不同程度地存在著各種形式的利益團體。作為非官方組織，利益團體是實現(xiàn)政府與社會、公民互動的橋梁。雖然利益團體并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力將成員的愿望轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡枰?，它可以通過有組織的游說或輿論，促使政府有關(guān)政策或法規(guī)的制定或修正，同時它還可以起到監(jiān)督政府的作用。在西方國家，如果沒有利益團體的協(xié)助，政府的很多業(yè)務(wù)很難進行，因此，利益團體在西方國家的日常事務(wù)中發(fā)揮的作用尤為巨大。這對我國來說，是個學(xué)習(xí)和借鑒的機會。
四、小結(jié)
隨著民主政治建設(shè)的不斷推進，公民參與日漸興起，參與的途徑也不斷增加。公民參與是實現(xiàn)公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，需要政府的不斷努力，首先要為公民提供和創(chuàng)造更加完善的參與環(huán)境；其次，要加強與民間團體的接觸與合作，通過制度創(chuàng)新，下放權(quán)力，放松管制等為民間組織參與公共事務(wù)創(chuàng)造更多的渠道與機會。這樣才能激發(fā)公民參與的積極性和活力，才能促進政府有效地管理公共事務(wù)，才能逐步實現(xiàn)新公共管理倡導(dǎo)的讓公眾參與到公共事務(wù)中來的目標(biāo)，從而增強公民政治參與的效能感，強化社會與國家之間的互動關(guān)系，構(gòu)建社會主義和諧社會。
作者：丁奎 單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院
