農(nóng)村財務(wù)管理的困境及化解路徑

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摘要：由于農(nóng)民思想認(rèn)知有局限、財務(wù)審計監(jiān)督有缺陷、財務(wù)管理機制有漏洞，使得農(nóng)村財務(wù)管理普遍存在會計基礎(chǔ)工作薄弱、資產(chǎn)管理混亂、法制意識淡薄等等問題。為此，建議從財務(wù)規(guī)章制度、財務(wù)監(jiān)督能力以及財務(wù)執(zhí)行力度等角度切入，提出改善農(nóng)村財務(wù)管理工作的有效對策，從而為農(nóng)村財務(wù)管理工作的開展提供必要的參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；財務(wù)管理；困境

農(nóng)村財務(wù)管理是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是農(nóng)村和諧發(fā)展的重要組成部分。科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村財務(wù)管理，對于提高三農(nóng)資金的有效使用，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值具有重要的現(xiàn)實意義。但是近年來，農(nóng)村財務(wù)問題已成為激化干群矛盾、影響農(nóng)村穩(wěn)定、制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，必須給予高度的重視。

一、農(nóng)村財務(wù)管理的現(xiàn)實困境

農(nóng)村財務(wù)管理的本質(zhì)就是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的各種資產(chǎn)進行核算、計劃、監(jiān)督、控制等財務(wù)工作，旨在實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟效益的有效提升。目前，我國農(nóng)村財務(wù)管理工作面臨著一系列困境：一是會計基礎(chǔ)工作普遍薄弱。具體來說：第一，原始憑證有問題，存在記錄不全面現(xiàn)象，缺乏經(jīng)辦人、審批人、證明人等等要素，少數(shù)情況還可能出現(xiàn)打白條，造成大量公款流失。第二，記賬憑證不規(guī)范，存在會計科目使用不當(dāng)，會計核算不正確等問題。第三，原始憑證、記賬憑證等各類檔案保管不善，存在賬務(wù)管理主體混亂，導(dǎo)致會計檔案出現(xiàn)丟失、毀損等現(xiàn)象。二是資產(chǎn)管理比較混亂。集中體現(xiàn)在以下幾點：第一，私設(shè)小金庫。不少村莊在收到款項之后，受多種因素影響，或者延遲入賬，或者根本不入賬；個別村莊受利益驅(qū)使，可能會用虛假開支抵頂收入，從而導(dǎo)致村里集體款項被非法使用。第二，多頭管錢現(xiàn)象屢見不鮮。不少村的會計人員形同虛設(shè)，村里管錢又管賬的真正主體是村干部，但因村干部任期限制，常常出現(xiàn)賬目交接不及時，最終產(chǎn)生“斷頭賬”。第三，非生產(chǎn)性支出數(shù)額大。通常情況下，非生產(chǎn)性支出包括招待費、車輛使用費、贊助費等，其數(shù)額也比較大。第四，政策性資金雖然不少，但因涉及主體多、環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致資金被非法挪用，無法實現(xiàn)?？顚Ｓ谩Ｈ秦攧?wù)管理法制意識淡薄。理論上看，農(nóng)村財務(wù)管理工作的全部流程都有相關(guān)制度與之對應(yīng)，但在具體實踐中，絕大多數(shù)村干部對財務(wù)管理制度及財經(jīng)紀(jì)律的認(rèn)識不到位，面對會計中的不規(guī)范行為總是視而不見，使得制度規(guī)范成為一紙空文，未能起到應(yīng)有的規(guī)制作用。另外，農(nóng)村不良風(fēng)氣依然存在，大吃大喝現(xiàn)象較為普遍，由此產(chǎn)生的費用數(shù)額較大，同時，一些村委會領(lǐng)導(dǎo)法律意識淡薄，急功近利思想嚴(yán)重，有的甚至肆無忌憚，作出損害集體利益的行為，最終使得財務(wù)管理出現(xiàn)混亂。

二、農(nóng)村財務(wù)管理困境的原因分析

要解決農(nóng)村財務(wù)管理所遇到的問題，首先要弄清楚其內(nèi)在原因。通常來說，每個問題的產(chǎn)生都與其自身特性、內(nèi)在運行機制以及其所處的客觀環(huán)境都分不開的，農(nóng)村財務(wù)管理問題的產(chǎn)生根源同樣如此。

（一）農(nóng)民思想認(rèn)知有局限

當(dāng)前，農(nóng)民在民主意識方面趨于“畸形化”。隨著市場經(jīng)濟對農(nóng)村的沖擊，農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念也逐漸受到了影響，在傳統(tǒng)文化和市場經(jīng)濟元素的融合下，由于農(nóng)民沒有民主理論和足夠的民主素養(yǎng)，導(dǎo)致其在民主意識方面逐漸變得“畸形”，這種特征在農(nóng)村各項事業(yè)建設(shè)中有表現(xiàn)明顯。這種民主意識的“畸形化”對農(nóng)村的財務(wù)管理主要有如下方面的影響：其一，農(nóng)民在身份認(rèn)同、鄉(xiāng)土觀念方面逐漸弱化，導(dǎo)致其參與農(nóng)村財務(wù)管理的熱情大大降低；農(nóng)村人口的持續(xù)流出，使得農(nóng)民自身在對其身份定位方面逐漸脫離的農(nóng)民群體的范疇，對于農(nóng)村的認(rèn)可程度也大大降低，對于農(nóng)村事務(wù)的參與態(tài)度更是冷漠，尤其是對于嚴(yán)重影響干群關(guān)系和諧的財務(wù)管理問題，村民在提高自身的經(jīng)濟水平之后，對其關(guān)注程度大大降低。其二，鄉(xiāng)村權(quán)威逐步由過去普遍的年長、德高轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟地位為衡量標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)向。這樣一來，農(nóng)村社會就由過去“熟人社會”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘岳鏋閷?dǎo)向的“半熟人”社會，過去農(nóng)民靠集體組織的合力逐漸減弱，對農(nóng)村財務(wù)的監(jiān)督力度大大降低，導(dǎo)致在農(nóng)民財務(wù)管理與監(jiān)督方面，農(nóng)民群體長期發(fā)揮不到應(yīng)有的主體作用，也間接導(dǎo)致了大量的農(nóng)村集體組織資產(chǎn)被侵占、村干部財務(wù)管理違法違規(guī)事件的發(fā)生。

（二）財務(wù)審計監(jiān)督有缺陷

第一，我國農(nóng)村財務(wù)審計監(jiān)督機制不健全，難以真正遏制農(nóng)村集體組織資產(chǎn)的持續(xù)流出，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到有效的維護，對農(nóng)村經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展形成了嚴(yán)重阻礙。在2008年之前，我國的農(nóng)村財務(wù)審計機構(gòu)不僅僅要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，還必須接受農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門的監(jiān)督。2008年，國務(wù)院頒布了新的《審計法》，并沒有將集體經(jīng)濟組織歸入國家審計范疇中，可以說，國家審計進入到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計是沒有足夠的法律依據(jù)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的審計模式也沒有相應(yīng)的法律文件作為支撐，這種監(jiān)督不夠獨立，也解決不了經(jīng)營者與集體經(jīng)濟組織成員之間的信息不對稱。各個省市、地方都制定了自己的村級財務(wù)管理制度或規(guī)章，據(jù)此各自開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計，而且許多具體審計內(nèi)容的可操性較差，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計的權(quán)威性與規(guī)范性難以保證。第二，農(nóng)村財務(wù)審計獨立性較差。在農(nóng)村財務(wù)審計環(huán)節(jié)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站對于村級的財務(wù)管理起到了正面的規(guī)范與促進作用。但是，這種“村賬鄉(xiāng)管”的審計模式并不是完全獨立的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的主要職能是管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)工作，而它有承擔(dān)著農(nóng)村村級的財務(wù)審計工作。這樣一來，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是村級財務(wù)工作的管理者，又是財務(wù)管理質(zhì)量的監(jiān)督者，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的財務(wù)審計獨立性較差。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站在村級財務(wù)審計中發(fā)現(xiàn)問題時，一般都會出于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益考慮，難以按照規(guī)章制度嚴(yán)格處理，甚至可能還會受到政府的干涉。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的審計職權(quán)范圍相當(dāng)有限，主要有賬目檢查權(quán)、資料取審權(quán)以及公布審計結(jié)果權(quán)，過于狹窄的職權(quán)范圍也限制了審計工作開展的形式，因此，審計質(zhì)量也會受到一定影響。

（三）財務(wù)管理機制有漏洞

客觀地看，我國當(dāng)前農(nóng)村基層干部違法違規(guī)的事件層出不窮，其中在村級財務(wù)管理中更是問題發(fā)生的重災(zāi)區(qū)，這也間接地折射出了當(dāng)前村干部的待遇水平問題。相較于國家公務(wù)員而言，村干部的績效考核機制并不健全，村干部的工作水平與其未來的任用、獎罰以及待遇水平都沒有直接掛鉤，這也挫敗了部分農(nóng)村基層干部群體以及財務(wù)管理人員的工作積極性與主觀能動性。第一，考核獎懲機制不健全。具體來說：一方面，沒有制定明確的績效考核目標(biāo)。在工作考核中，主要是對經(jīng)濟指標(biāo)的考核，而公共服務(wù)、社會醫(yī)療教育等指標(biāo)卻沒有引起足夠的重視。目前，在績效考核當(dāng)中，財務(wù)管理的重點工作不能得到良好的體現(xiàn)，農(nóng)村財務(wù)收支情況、資金的使用效率等指標(biāo)都沒有納入到績效考核當(dāng)中，這也影響了村干部對村級財務(wù)資料完整保存工作的重視程度。另一方面，在制定績效考核機制時，村民、村干部的參與程度都很低。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的管理者、經(jīng)營者，村干部的工作績效理應(yīng)受到村民的評價與監(jiān)督，在進行績效考核時，應(yīng)重視考核者與被考核者之間的互動交流。但是，上級主管部門在制定績效考核的內(nèi)容時，并沒有對村干部的具體工作開展較為深入的調(diào)查，也沒有深入農(nóng)民群眾中去了解村民的訴求，忽視了那些關(guān)乎村民自身權(quán)益的社會保證、醫(yī)療、補助等問題，尤其是對村級財務(wù)公開的滿意程度、財務(wù)管理的水平等問題缺乏足夠重視。第二，財務(wù)監(jiān)控制度不完善。集中表現(xiàn)為：一方面，財務(wù)監(jiān)督主體對自身的定位不夠明確。目前，負(fù)責(zé)村級財務(wù)監(jiān)督的主體主要是全體村民、民主理財小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其中，會計委托、村賬鄉(xiāng)管等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使村級財務(wù)監(jiān)督的主要方式，這種方式是不符合我國農(nóng)村自治組織“自我服務(wù)、自我管理”宗旨的。村民由于自身的文化教育水平受限，懂得財務(wù)管理專業(yè)知識者極少，因此在行使村級財務(wù)監(jiān)督方面難以奏效。民主理財小組是對村委會的功能補充，以更專業(yè)地形式財務(wù)監(jiān)督，但是，由于該小組成員主要是由村干部委任，因此在進行村級財務(wù)監(jiān)督時，其立場不夠獨立。另一方面，我國村級財務(wù)監(jiān)督的具體內(nèi)容也不夠明確。盡管我國的《村合作經(jīng)濟組織會計制度》、《村合作經(jīng)濟組織財務(wù)制度》等法律法規(guī)文件中對村級財務(wù)監(jiān)督有明文的規(guī)定條款，但是，這些條款往往是框架性的，不夠具體。由于我國農(nóng)民缺乏較強的民主監(jiān)督意識，而且自身的文化素質(zhì)水平也相對較低，因此在缺乏具體、明確、有效的村級財務(wù)管理行政性的文件時，其民主監(jiān)控的功能很難有效發(fā)揮。

三、農(nóng)村財務(wù)管理困境的解決路徑

隨著農(nóng)村稅費體系的改革，各類新的財務(wù)問題逐漸凸顯，舊的農(nóng)村財務(wù)管理模式在一定程度上阻礙了農(nóng)村財務(wù)管理工作的開展。因此，解決好新的歷史條件下的村級財務(wù)管理問題，將對我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（一）建立財務(wù)規(guī)章制度，使農(nóng)村財務(wù)管理有章可循

在實施財務(wù)管理時，首先必須建立有效、健全的財務(wù)管理制度。各個村應(yīng)根據(jù)自身的實際情況，以可操作性、有效性為原則，建立科學(xué)的財務(wù)規(guī)章制度。例如，建立《民主理財制度》、《債權(quán)債務(wù)管理制度》、《資產(chǎn)資源管理制度》、《現(xiàn)金收支管理制度》等。在資產(chǎn)管理方面，首先應(yīng)界定好村集體資產(chǎn)的范圍與內(nèi)容，并建立完善的固定資產(chǎn)臺賬，當(dāng)發(fā)生資產(chǎn)變動時，及時記錄保存并反映。定期對固定資產(chǎn)開展盤點工作，保證賬目與實物吻合。當(dāng)需要采購單價較高的固定資產(chǎn)時，必須以投招標(biāo)的方式進行，不可私自進行集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或出售。當(dāng)?shù)拇_需要對集體資產(chǎn)進行處置時，應(yīng)召開村民代表大會并經(jīng)兩委討論通過，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后，方可實施。無論是集體資產(chǎn)的處置、經(jīng)營，還是資產(chǎn)購置，都需要簽訂有效的法律合同，以保證集體資產(chǎn)的安全。在現(xiàn)金收支管理方面，收支兩條線的原則必須嚴(yán)格執(zhí)行，禁止出現(xiàn)坐支現(xiàn)金、差額入賬、以收抵支等現(xiàn)象。對于財政資金、集體資金以及其他類型的項目資金，禁止混存混用，嚴(yán)格執(zhí)行專款專用，尤其是對于財政撥入的款項，必須設(shè)置專門的賬戶進行核算。對于農(nóng)村的集體資金，必須存入到專門開設(shè)的銀行賬戶中，原則上不允許有現(xiàn)金留存，都必須在銀行賬戶中入賬，以確保集體資金的收入款項足額、及時地入賬管理；各項支出應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的審批程序，禁止出現(xiàn)“小金庫”、公款私存、“白條”入賬等現(xiàn)象。在債權(quán)債務(wù)管理方面，應(yīng)注意資金的回籠，加強管理好應(yīng)收款項。應(yīng)定期核對應(yīng)收款項，對于長期掛賬的項目，應(yīng)及時確認(rèn)是否壞賬，并在確認(rèn)后經(jīng)過村民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門審查之后，核銷該應(yīng)收款項。當(dāng)由于責(zé)任人原因給集體資產(chǎn)造成損失的，責(zé)任人應(yīng)擔(dān)負(fù)一定的賠償責(zé)任。

（二）規(guī)范財務(wù)管理工作，提升基層民主管理能力

第一，規(guī)范財務(wù)工作，推進會計核算規(guī)范化。一方面，應(yīng)區(qū)分好會計核算的主體，將村委會與村集體經(jīng)濟組織兩類主體的核算內(nèi)容與范圍明確開來。國家應(yīng)通過制定完善的法規(guī)政策與會計制度，將村集體經(jīng)濟組織與村委會的管理事項、管理職能區(qū)分界定明確，以更規(guī)范地建立會計核算科目。村委會是一種公益組織，負(fù)責(zé)村級內(nèi)部的公共事務(wù)管理，因此其會計核算可參考行政事業(yè)性單位實施；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是帶有企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織，因此其會計核算應(yīng)參考企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施。另一方面，對于不同的會計核算主體，應(yīng)由不同的會計監(jiān)督機構(gòu)來試試監(jiān)督。會計核算與會計監(jiān)督二者相輔相成，會計監(jiān)督是保障會計信息準(zhǔn)備、齊備的關(guān)鍵。村委會負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)傳達與實施政府下達的行政任務(wù)，在醫(yī)療補助、農(nóng)業(yè)補貼、國家財政轉(zhuǎn)移支付等經(jīng)濟業(yè)務(wù)當(dāng)中，承擔(dān)著分配、結(jié)算、收支工作，因此，其會計監(jiān)督主體應(yīng)為來自村集體的民主理財小組和上級的政府主管部門；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運營與企業(yè)類似，其獨立的經(jīng)營活動涉及集體經(jīng)濟，因此，會計監(jiān)督主體應(yīng)為能夠代表全民村民意志的受委托的審計中介機構(gòu)或民主理財小組。第二，加強監(jiān)督、提升基層民主管理能力。其一，應(yīng)明確村級財務(wù)管理的主體，堅持落實“村賬村管”。村集體經(jīng)濟組織與村委會是農(nóng)村地區(qū)會計核算的主體，在保證村集體資金的使用權(quán)、所有權(quán)以及資金收益不受到損害的情況下，各級財經(jīng)主管部口應(yīng)當(dāng)加大對村級組織的財務(wù)管理與監(jiān)督，“村賬村管”制度能夠調(diào)動農(nóng)民參與到村級財務(wù)管理的積極性與熱情，也保證了廣大農(nóng)民自身的利益。當(dāng)前，我國農(nóng)村財務(wù)管理所面臨的政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境都有重大變革，尤其是推行農(nóng)村稅費改革以后，各類重大投資項目、國家財政轉(zhuǎn)移支付專項等都有了更高要求的財務(wù)管理需求，而“村賬鄉(xiāng)管”制度帶來的財務(wù)管理與會計核算分離使得村級財務(wù)管理職能大大弱化，不符合國家稅費改革的要求與方向。其二，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，農(nóng)村集體組織會逐漸趨于集中化、規(guī)模化，而隨之而來的是村級管理事務(wù)項目的擴大，因此，這些客觀上的變化都要求農(nóng)村財務(wù)管理制度必須進行調(diào)整，以更好地服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。其三，應(yīng)注意發(fā)揮農(nóng)民群體的基礎(chǔ)性監(jiān)督作用，重視民主理財小組的日常監(jiān)督功能。民主理財小組的產(chǎn)生一般都是全體村民意志的體現(xiàn)，負(fù)責(zé)對財務(wù)活動進行監(jiān)督，防止集體利益受到損害，因此，應(yīng)充分發(fā)揮出民主理財小組應(yīng)有的監(jiān)督功能。同時，民主理財小組應(yīng)明確自身在村級財務(wù)管理中的地位，以獨立地開展有效的財務(wù)監(jiān)督，而非村民委員會的附屬。對于涉及到村民重大利益的事件，民主理財小組應(yīng)行使自身的權(quán)力，開展民主決策、全民會議，并與村委會之間形成財務(wù)管理的制衡。

（三）優(yōu)化財務(wù)人才隊伍建設(shè)，強化財務(wù)管理執(zhí)行力度

第一，注重財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高整體素質(zhì)。對于不同的財會人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)開展切實有效的培訓(xùn)措施，以提高財會人員的理財能力、業(yè)務(wù)水平與專業(yè)素養(yǎng)。開展財會人員的考核監(jiān)督，對于未能通過監(jiān)督考核的財務(wù)人員，應(yīng)堅決辭退。定期開展針對財會人員的法制宣傳與黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，以提高財會人員抵抗腐敗的能力。定期開展針對財會人員的電算化技能培訓(xùn)工作，提高財會人員的信息化素質(zhì)以及計算機水平，為農(nóng)村財務(wù)管理信息化升級儲備人才。加強財會人員的職業(yè)道德與思想道德教育，提高從業(yè)人員的社會責(zé)任感。建立農(nóng)村財會人員信息檔案制度，形成完備齊全的農(nóng)村財務(wù)管理人才的數(shù)據(jù)庫。第二，建立任職責(zé)任制，強化執(zhí)行力度，確定農(nóng)村財務(wù)人員權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。推行農(nóng)村財會人員從業(yè)的合同聘任制，明確聘任期限并按照規(guī)定簽訂責(zé)任書。當(dāng)農(nóng)村財會人員在職期間出現(xiàn)重大失職時，應(yīng)根據(jù)責(zé)任大小進行經(jīng)濟處罰；開展農(nóng)村財會人員考評制度，當(dāng)從業(yè)人員在職期間各項考核領(lǐng)先時，可給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。實施農(nóng)村財會人員的合同聘用制，推行淘汰制用人機制，既維護了農(nóng)村財會人員的自身權(quán)益，又充分調(diào)動了財務(wù)人員的工作積極性。另外，對于經(jīng)濟條件較好的地區(qū)，還可以酌情加強對財務(wù)管理人員的物資激勵，除保證財會人員正常、平等的福利待遇與勞動報酬之外，還可以為優(yōu)秀農(nóng)村財會人才發(fā)放退休補貼、養(yǎng)老保險等，以激勵財會人員合理、正當(dāng)?shù)匦惺箥徫宦氊?zé)。

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作者：馬建軍 單位：新鄉(xiāng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院