行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制策略

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摘要:隨著«預(yù)算法»和«行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)»的頒布,內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的作用日益顯現(xiàn).行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制能夠完善預(yù)決算和收支管理、保障國(guó)有資產(chǎn)安全、提高財(cái)政資金使用效率和財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量,從而在財(cái)務(wù)層面有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗,因此加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義.首先闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生的背景,然后分析了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制現(xiàn)狀,最后就如何完善內(nèi)部控制,加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提出了見解.

關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)管理

1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生背景

近年來,我國(guó)一直在加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法,完善預(yù)防和懲治腐敗的體系,進(jìn)而形成不敢腐、不能腐和不想腐的有效監(jiān)督機(jī)制,在制度建設(shè)方面從源頭上遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象.而內(nèi)部控制制度就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的有效機(jī)制.2012年11月29日,國(guó)家財(cái)政部正式了«行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)»,并規(guī)定從2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位正式施行.該規(guī)范為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的框架和內(nèi)容提供了清晰、全面的指導(dǎo).行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,是指行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo),通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)包括:合理保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)安全完整、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、從而有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗、進(jìn)而提高公共服務(wù)效率和效果.行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要有財(cái)政預(yù)決算管理、財(cái)務(wù)日常收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和經(jīng)濟(jì)合同管理等.行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本包涵了財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容,因此規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制,防范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),必須加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制.

2行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀

從«行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)»(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))以下簡(jiǎn)稱為«單位內(nèi)控規(guī)范»)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以來,行政事業(yè)單位都在積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè),目前已經(jīng)取得了初步成效.然而也存在部分單位不夠重視、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保障行政單位權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段,同時(shí)也是行政事業(yè)單位預(yù)防腐敗的長(zhǎng)效保障機(jī)制.為調(diào)查«單位內(nèi)控規(guī)范»在行政事業(yè)單位的實(shí)施情況,國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究所和用友軟件公司聯(lián)合了«2014中國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告».就目前來看,我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制存在的主要問題有三種.

2．1財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

雖然從2014年1月1日起就開始實(shí)施«單位內(nèi)控規(guī)范»,但是仍然有部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制意識(shí)依然很薄弱,內(nèi)部控制制度不夠健全.良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)控制度健全和實(shí)施的重要保證.部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制不夠重視,以至于上至領(lǐng)導(dǎo),下至基層員工對(duì)內(nèi)部控制都了解甚少,忽視了內(nèi)部控制在財(cái)務(wù)管理中所起的作用.

2．2財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的制度不健全,內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行不力

一方面,部分行政事業(yè)單位本身可能存在財(cái)務(wù)管理制度不健全,缺少書面文件制度約束,管理不夠嚴(yán)格.另一方面,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度更新緩慢,特別是最近幾年行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理一直處于改革期,從國(guó)庫(kù)單一賬戶到公務(wù)卡使用的規(guī)定,再到2015年10月23日財(cái)政部頒布的«政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則»等改革措施,部分行政事業(yè)單位可能會(huì)存在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度改革嚴(yán)重滯后,新舊財(cái)務(wù)制度銜接不暢,從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制出現(xiàn)混亂的局面.特別是«單位內(nèi)控規(guī)范»頒布以來,部分行政事業(yè)單位尚未將«單位內(nèi)控規(guī)范»的要求落實(shí)到本單位的制度建設(shè)中,或者已經(jīng)落實(shí)在制度建設(shè)中,但僅僅重視內(nèi)部控制制度的建立,但是忽視了內(nèi)部控制的執(zhí)行和執(zhí)行效果的評(píng)價(jià),從而導(dǎo)致內(nèi)部控制僅停留在“紙上談兵”的情形.

2．3財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)不夠完善

財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制有效實(shí)施和有力執(zhí)行,離不開信息化系統(tǒng)的支撐.信息化系統(tǒng)一方面可以固化流程,對(duì)于超預(yù)算報(bào)銷和不符合流程的報(bào)銷等,即使領(lǐng)導(dǎo)簽字了,信息化系統(tǒng)可以有效地阻止,這對(duì)于講究人情的行政事業(yè)單位是很好的防控機(jī)制,能有效地加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理.另一方面信息化系統(tǒng)也能嚴(yán)格控制現(xiàn)金報(bào)銷比例,對(duì)于不符合財(cái)務(wù)制度的報(bào)銷設(shè)置預(yù)警機(jī)制,能提高財(cái)務(wù)管理水平.但是,目前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制信息化方面還非常落后,大部分單位只是做到了簡(jiǎn)單的賬務(wù)處理,并沒有完善的信息化系統(tǒng).

3完善內(nèi)部控制,加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

3．1增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí),創(chuàng)造“人人學(xué)內(nèi)控,處處講內(nèi)控”的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實(shí)效,關(guān)鍵在于單位負(fù)責(zé)人.只有“一把手”重視內(nèi)部控制建設(shè),強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)內(nèi)部控制,通過組織與內(nèi)部控制相關(guān)的培訓(xùn)學(xué)習(xí),使單位全員樹立起對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí),落實(shí)到個(gè)人實(shí)施并監(jiān)督內(nèi)部控制制度建設(shè),使內(nèi)部控制制度成為單位的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度.同時(shí),在單位內(nèi)部廣泛宣傳內(nèi)部控制的知識(shí),聘請(qǐng)專家對(duì)內(nèi)控相關(guān)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)、舉行內(nèi)控知識(shí)競(jìng)賽和充分利用微信公眾號(hào)開展內(nèi)控專題學(xué)習(xí)等活動(dòng),普及內(nèi)控知識(shí),形成“人人學(xué)內(nèi)控,處處講內(nèi)控”的內(nèi)部控制環(huán)境.

3．2建立健全單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制體系,梳理內(nèi)部控制流程

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理是財(cái)務(wù)管理工作的重要組成部分,行政事業(yè)單位應(yīng)該建立合理的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度,以完善單位的財(cái)務(wù)管理工作.行政事業(yè)單位應(yīng)以«單位內(nèi)控規(guī)范»為指引,在單位負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下,根據(jù)單位的實(shí)際情況,全面梳理財(cái)務(wù)管理的業(yè)務(wù)流程,主要控制單位預(yù)決算、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié),分析各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患.同時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中的財(cái)政預(yù)決算管理、財(cái)務(wù)日常收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和經(jīng)濟(jì)合同管理等采用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)務(wù)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制以及信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制的基本方法,進(jìn)而全面建立財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系.對(duì)已經(jīng)建立并實(shí)施財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位,應(yīng)提高執(zhí)行力,完善監(jiān)督措施,確保財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制有效實(shí)施.

3．3建立單位的內(nèi)部審計(jì)部門,完善內(nèi)控的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制

良好的評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障.行政事業(yè)單位建立好財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制體系后,還需通過開展內(nèi)控實(shí)施的評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查,查找內(nèi)控實(shí)施過程中存在的問題,管理的漏洞以及薄弱環(huán)節(jié),提出改進(jìn)的建議,并督促落實(shí)整改方案,從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在財(cái)務(wù)管理中的作用.而這一系列的工作可由內(nèi)部審計(jì)部門完成.雖然財(cái)政部門實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、對(duì)預(yù)算外資金和“八項(xiàng)收入”采用了收支兩條線管理,也編制了部門預(yù)決算,但是仍不能忽視內(nèi)部審計(jì)的作用.行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)在單位負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下,獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)的職能.內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該按照«單位內(nèi)控規(guī)范»的要求,對(duì)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督,更有效地做好財(cái)務(wù)管理工作.

3．4充分利用外部審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查,做好財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作

在內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督的基礎(chǔ)上,行政事業(yè)單位還應(yīng)該接受外部審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查.行政事業(yè)單位要將財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制與外部審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合起來,充分發(fā)揮外部各部門的重要作用,及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制中存在的問題,從而更全面的對(duì)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理.特別是中央“八項(xiàng)規(guī)定”的頒布后,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的力度不斷加強(qiáng),在擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面的同時(shí),加強(qiáng)了重點(diǎn)部門、重點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)干部、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì),對(duì)“八項(xiàng)規(guī)定”的落實(shí)情況也作為審計(jì)的重要內(nèi)容.除經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之外,審計(jì)部門也開展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)、離任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)等多審計(jì)方式監(jiān)督預(yù)算單位.財(cái)政部門也開展定期檢查和專項(xiàng)檢查,對(duì)財(cái)政預(yù)算資金和各種專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行跟蹤反饋,掌握預(yù)算資金和專項(xiàng)資金的流向,監(jiān)督好財(cái)政資金的使用.八項(xiàng)規(guī)定后紀(jì)檢部門在行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用日益顯現(xiàn),上級(jí)紀(jì)委直接派駐紀(jì)檢部門在各單位開展紀(jì)律檢查工作,這也有效地監(jiān)督了內(nèi)部控制的執(zhí)行.在審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、紀(jì)檢等部門的共同監(jiān)督檢查下,全面推進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)和有效執(zhí)行,做好財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作.與此同時(shí),還可以積極探索建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)的制度.

3．5完善財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng),建立內(nèi)部控制報(bào)告制度,促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開

財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系最終的落地實(shí)施依賴于信息化系統(tǒng)建設(shè).行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上,還應(yīng)不斷完善內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng),如財(cái)政部門建立的國(guó)庫(kù)單一賬戶財(cái)政平臺(tái),包含賬務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、支付管理系統(tǒng)和專項(xiàng)資金系統(tǒng)等模塊;單位內(nèi)部報(bào)銷可以建立資金管理系統(tǒng),規(guī)范報(bào)銷程序,嚴(yán)格審批制度等.根據(jù)內(nèi)部控制建立和實(shí)施的實(shí)際情況,可以在將單位部門財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告中增加內(nèi)部控制評(píng)價(jià)情況進(jìn)行報(bào)告.同時(shí)通過單位的門戶網(wǎng)站或者微信公眾號(hào)公開內(nèi)部控制信息,規(guī)定主動(dòng)公開的信息內(nèi)容,加大信息公開的力度,逐步建立規(guī)范有序的內(nèi)部控制公開機(jī)制,在內(nèi)部控制的建設(shè)中發(fā)揮好信息公開的促進(jìn)和監(jiān)督作用.

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作者：鄭娟娟 單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局計(jì)劃財(cái)務(wù)處