生育保險體制實施狀況與改善路徑

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本文作者：李蕊、高云鵬 單位：濟南大學法學院

在2007年《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》實施后，各地市相繼出臺生育保險辦法或?qū)嵤┺k法，在全省范圍內(nèi)，生育保險制度得到空前的發(fā)展。參見表1。從表1中我們看到，在健全生育保險制度方面，青島市一直率先走在前面，在全省范圍內(nèi)居于領(lǐng)軍地位，相比較而言，煙臺市有關(guān)生育保險制度的建設(shè)方面比較薄弱，落后于全省其他各地市。到目前為止，頒布實施有關(guān)城鎮(zhèn)職工的生育保險制度的只有青島與德州兩市；頒布實施有關(guān)企業(yè)職工生育保險制度的有淄博、棗莊、東營、濟寧、萊蕪、臨沂、濱州等七個地市；而濟南、泰安、威海、煙臺、濰坊、日照、聊城、菏澤等八個地市則采用試行辦法或通知、意見等臨時或零散文件形式規(guī)范保險問題。由此可見，山東省并沒有形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的生育保險規(guī)范與制度。雖然2007年《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》實施后，山東省各地生育保險制度有了快速發(fā)展，但是包括濟南、泰安、威海在內(nèi)的八個城市在生育保險的制度構(gòu)建上仍然欠缺。要發(fā)展生育保險事業(yè)，制度應先行，因此，八個地市需要盡快完善制度建設(shè)。

除了青島市行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)所有企業(yè)、國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工都參保之外，濟南市行政區(qū)域內(nèi)的各類企業(yè)、自收自支事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位﹙以下通稱用人單位﹚和與其形成勞動關(guān)系的勞動者參保，泰安的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工、自由職業(yè)者、靈活就業(yè)人員納入生育保險，德州逐步將城鎮(zhèn)有雇工的個體工商戶、靈活就業(yè)者、民辦非企業(yè)單位及職工納入生育保障體系，其它城市只有企業(yè)參與生育保險。職工個人都不繳費。濟南由用人單位按照上月職工工資總額的0.8%繳納，青島用人單位以在職職工工資總額為基數(shù)，按0.9%的比例繳納生育保險費。淄博由企業(yè)按照上年度本單位職工工資總額的0.7%按月繳納生育保險費。其余的或由用人單位按在職職工工資總額的1%繳納生育保險費；或由用人單位按上年度本單位在職職工工資總額的1%繳納。

產(chǎn)假待遇、生育津貼、生育補助金基本與省規(guī)定相同，差別在于生育醫(yī)療費用的支付，各地規(guī)定不一，差距比較大，如濟南順產(chǎn)或懷孕滿4個月以上引、流產(chǎn)的1600元；陰式手術(shù)產(chǎn)的2000元；剖宮產(chǎn)的3800元。又如青島，實行單病種最高限額結(jié)算，如正常分娩1400元；一般陰道手術(shù)產(chǎn)1600元；一般剖宮產(chǎn)最高限額為2400元等。女職工因生育引起的疾病醫(yī)療費，按照市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如濰坊，具體定額由各市、縣政府根據(jù)生育保險費收支及基金結(jié)余情況確定。如中心城區(qū)城鎮(zhèn)居民院分娩醫(yī)療費用，實行定額結(jié)算，定額標準為：剖宮產(chǎn)1500元；非剖宮產(chǎn)800元。又如駐濰城、奎文兩區(qū)的市屬及中央、省屬企業(yè)，生育醫(yī)療費定額標準為：剖宮產(chǎn)2500元；非剖宮產(chǎn)1000元。4.生育保險社會統(tǒng)籌的范圍。東營、淄博實行了全市統(tǒng)籌，青島實行了七區(qū)的全市統(tǒng)籌，其他絕大部分城市和地區(qū)實行市、縣﹙市、區(qū)﹚分級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層級比較低。

山東省的生育保險制度實施狀況

我們通過圖表2的數(shù)據(jù)予以分析。分析圖表2，我們不難看出：第一，從業(yè)人數(shù)中的職工人數(shù)從2006年到2008年變化不大，2009年至2010年稍有加速，而生育保險的參保人數(shù)卻逐年穩(wěn)步增長，生育保險人數(shù)越來越接近職工人數(shù)。職工人數(shù)包括企業(yè)、機關(guān)和事業(yè)單位以及其他形式單位﹙主要是個體與自謀職業(yè)者﹚的職工。在山東省大部分區(qū)域的機關(guān)事業(yè)單位沒有納入社會保險的范疇，生育保險參保人數(shù)絕大部分是來自企業(yè)。第二，從圖表中我們看到，自2008年以來，山東省生育保險參保人數(shù)，遠遠超出了企業(yè)在崗職工。這說明，不僅僅是企業(yè)職工參與了生育保險的范疇，其他性質(zhì)的單位職工也參與進來了，而且參與程度正在以百萬計的速度增長，生育保險的范疇在擴大。第三，雖然從生育保險參保人數(shù)與職工人數(shù)以及企業(yè)職工人數(shù)的比例看，山東省生育保險的范疇在大幅度擴大，2006年至2010年山東省的勞動從業(yè)人數(shù)與生育保險參保人數(shù)的比例在逐年縮小，但生育保險參保人數(shù)與勞動從業(yè)人數(shù)的比例數(shù)仍然很大。2006年以來，各年勞動從業(yè)人數(shù)和生育保險的參保人數(shù)的比值分別是：2006年12.19:1；2007年10.80:1；2008年9.7:1；2009年8.95:1；2010年8.27:1。到2010年，仍然是8個多人中才有1人參與保險。在勞動從業(yè)人員中還有大量的非職工人員，如農(nóng)民工、臨時工等也應納入生育保險的范疇，然而這些人員目前都不在生育保險范圍之內(nèi)。

隨著社會的發(fā)展，山東省近年來的生育保險在全省各地呈發(fā)展的趨勢，山東省各地市在2006年至2010年間的生育保險參保人數(shù)在不斷提高。參見表3。分析圖表3，我們發(fā)現(xiàn)：第一，山東各地市的生育保險參保人數(shù)與職工人數(shù)相比較從2006年到2010年都在迅速提高，2008年全省各市的生育參保人數(shù)有大幅度的提高。第二，在市區(qū)中青島市生育保險發(fā)展迅速，2008年青島市的生育保險參保人員超出企業(yè)職工人數(shù)10萬多，至2010年生育保險參保人員超出了企業(yè)職工人數(shù)22萬，說明青島市的生育保險逐步走向社會化、全面化，生育保險的范疇在不斷擴大，國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工納入生育保險中的速度在加快。威海市從2007年參保人數(shù)就超出了企業(yè)在職職工人數(shù)，其生育保險的范疇不斷擴大。第三，各市的生育保險發(fā)展極其不平衡。從企業(yè)職工人數(shù)與參保人數(shù)的比例來看，進展快、起龍頭作用的是青島和威海兩個市區(qū)，而發(fā)展最緩慢的應是聊城、菏澤；從整體看，西部城市和地區(qū)發(fā)展比較遲緩，如棗莊、萊蕪、臨沂、德州、聊城、濱州和菏澤等，而東部城市和地區(qū)發(fā)展比較快。這種發(fā)展不平衡的狀況，將嚴重阻礙生育保險的全省統(tǒng)籌。

山東省生育保險存在的問題與分析

近幾年山東省及其各地市的生育保險制度在不斷改革，生育保險在全省各地有了快速的發(fā)展，各地市生育保險的范圍在不斷擴大，生育保險的社會統(tǒng)籌程度在不斷提高，生育保險的標準也在不斷提升，山東省及其各地市的生育保險制度的發(fā)展，有力地促進了女職工的合法權(quán)益的保障和實現(xiàn)，從一定意義上也促進了山東社會與經(jīng)濟的安定發(fā)展。但是，仍存在著許多不容忽視的問題。

山東省及其各地市的生育保險制度所規(guī)定的生育保險覆蓋對象主要是城鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)職工，而廣大農(nóng)村的生育保險幾乎沒有制度保障，僅對農(nóng)村計劃生育實行政策上的獎勵或給予一定優(yōu)惠待遇和一定的生育補助。2006年山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省人口計生委、省財政廳關(guān)于對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的實施意見的通知，明確規(guī)定了計劃生育獎勵扶助金，且規(guī)定發(fā)放的計劃生育獎勵扶助金不計入獎勵對象的家庭收入中，不影響其享受農(nóng)村居民最低生活保障和“五保戶”待遇。又如濟南市人民政府于2005年《關(guān)于建立對農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的通知》中規(guī)定：對符合計劃生育等條件的農(nóng)村村民予以獎勵扶助，標準為：“自滿60周歲的當年起，按每人每月50元的標準發(fā)放獎勵扶助金，直到退出獎勵扶助范圍為止。已超過60周歲的，以本制度開始執(zhí)行時的實際年齡為起點發(fā)放。”2008年濟南市實施農(nóng)村雙女絕育戶獎勵制度。其他各地也都相繼出臺了相類似的農(nóng)村計劃生育的獎勵與扶助的措施。2009年省修訂《山東省實施﹤中華人民共和國婦女權(quán)益保障法﹥辦法》，進一步規(guī)定符合計劃生育的農(nóng)村孕產(chǎn)婦的生育費用問題，要求縣級以上人民政府應當將其納入農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷范圍，按照規(guī)定標準予以報銷。此后，2010年青島市規(guī)定區(qū)﹙市﹚人民政府應當安排農(nóng)村產(chǎn)婦專項生育補助資金。2011年濟南市也規(guī)定了市、縣﹙市、區(qū)﹚人民政府應當按照省有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩進行補助，重點保障符合條件的農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩所需費用。但農(nóng)村的計劃生育醫(yī)療費用等始終沒有納入生育保險制度中，在廣大農(nóng)村，生育保險幾乎為零。在生育保險制度上人為地將城市與農(nóng)村二元分化，這是對農(nóng)村生育的婦女嚴重的不公待遇，不利于提高農(nóng)村人口的素質(zhì)，應逐步實現(xiàn)農(nóng)村生育的保險。

《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》第5條規(guī)定：生育保險費的繳費比例按照“以支定收、收支平衡”的原則確定。具體繳費比例由市勞動保障行政部門會同財政部門，按照不超過用人單位職工工資總額1%的比例確定和調(diào)整，報本級人民政府批準后執(zhí)行。省各地市根據(jù)這一規(guī)定確立了適用本市區(qū)的具體繳費比例，從0.7%到1%不等，大部分地區(qū)和城市確定了1%的比例，只有濟南、青島、淄博等少數(shù)地區(qū)、城市所規(guī)定繳費比例低于1%。雖然相對養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險，生育保險的繳納比例不高﹙專家認為，在我國多數(shù)地區(qū)，僅僅養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險，雇主的繳費比例就已經(jīng)達到工資總額的30%左右［3］﹚，但合計起來，對企業(yè)是一個沉重的負擔。山東省各地市企業(yè)生育保險實行社會統(tǒng)籌，從一定程度上減輕了原來的企業(yè)對生育費用的負擔，不再由企業(yè)完全承擔生育的一切費用，然而，從現(xiàn)實情況來看，企業(yè)對生育的負擔只不過是從完全責任過度到主要責任，企業(yè)仍對社會生育問題肩負著主要的責任。主要體現(xiàn)為：一是生育保險費用完全由企業(yè)交納；二是生育女職工多的企業(yè)負擔自負，沒有任何社會補償。女性生育價值長期未被列入社會補償范圍中，本該由社會承擔的人類再生產(chǎn)的費用，不公平地分攤在女職工所在的企業(yè)中，而企業(yè)在加強內(nèi)部管理、抓經(jīng)濟效益的同時，又難以承擔也不愿承擔女職工的生育費用。許多企業(yè)被迫采取招頂替工的辦法，來解決女職工的生育、撫育問題。一旦遇上生育女職工多，企業(yè)就只好為超額的頂替工支付額外的工資，結(jié)果造成女性勞動力成本增加、產(chǎn)品成本提高和企業(yè)利潤下降。于是企業(yè)抵制“性別虧損”，不愿招收女職工。一些企業(yè)與職工簽訂合同時，將合同期限制在生育年齡以下，以避開女職工生育期，致使合同制女工潛在婚育期失業(yè)的危機。一些私營企業(yè)、三資企業(yè)甚至明確規(guī)定，在勞動合同期內(nèi)不得生育。［4］目前，女性勞動力下崗多、就業(yè)難已成為市場經(jīng)濟下一個重大的社會問題。因此，應當對當前山東的生育保險制度進一步改革，首先，由企業(yè)、個人、政府按比例共同負擔生育保險費用，其次，生育女職工獲得生育保險的同時，其所在企業(yè)則亦應得到適當?shù)纳鐣摀a償金。

生育保險待遇的局限性主要體現(xiàn)為三個方面：生育醫(yī)療費用標準的局限性；生育保險待遇受益人范圍的局限性；產(chǎn)假制度的局限性。首先，生育醫(yī)療費用標準。關(guān)于生育醫(yī)療費用標準《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》并沒有詳盡的規(guī)定，各地市根據(jù)自己的情況加以規(guī)定，大部分地市確定了定額的生育醫(yī)療費用標準，但是高低差別比較大，如剖宮產(chǎn)的醫(yī)療費標準最低的菏澤1300元，最高的濟南3800元。據(jù)調(diào)查，菏澤市的剖宮產(chǎn)實際費用一般在3000左右［5］，濟南市剖宮產(chǎn)實際費用一般在6000元左右﹙以濟南婦幼保健院為例﹚。目前的生育醫(yī)療費用標準也遠遠不足支付一般情況的所需支付費用，這種普遍較低的生育醫(yī)療費用標準不能切實保障山東女職工的身體健康等合法權(quán)利。且各地生育醫(yī)療費用標準差別大、不均衡。其次，生育保險待遇受益人的范圍。山東省及各地市的生育保險法規(guī)中都明確規(guī)定了女職工的生育保險待遇，生育保險待遇的受益人的范圍主要限于生育的女職工，對生育的婦女給予生育醫(yī)療費、生育津貼、產(chǎn)假三種生育保險待遇。男子只有當其配偶無工作單位，生育符合計劃生育政策規(guī)定的，才享有一定的補助金；女方晚育的，男方享有7天的護理假﹙參見《山東省人口與計劃生育條例》第30條明確規(guī)定﹚，這一規(guī)定并沒有被省及各地市的生育規(guī)章和規(guī)范文件落實。生產(chǎn)后的婦女不僅面臨著自己身體康復的問題，還面臨著育兒的巨大任務。不管是生產(chǎn)婦女的康復，還是孩子的養(yǎng)育，作為生產(chǎn)婦女的丈夫都有著不可推卸的責任和義務，生育是男女共同的責任。最后，產(chǎn)假制度的局限性。各地的產(chǎn)假待遇基本與省里的規(guī)定一致，假期比較短﹙正常產(chǎn)假90天，晚婚晚育增加60天﹚且死板，不利于生育婦女恢復體力和精力參與工作。完善山東省生育保險制度應盡快消除生育保險待遇的局限、逐步縮小區(qū)域間的不均衡性。第一，提高生育醫(yī)療費用給付標準和生育津貼標準，特別是逐步提高西部地區(qū)的生育醫(yī)療費用給付標準和生育津貼標準。第二，擴大生育保險待遇的對象。學習我國沈陽、西安等城市已實行的男職工帶薪護假制度。第三，采取多種形式的休假制度。學習西方國家的育兒休假制，如瑞典和德國長達一年半，芬蘭產(chǎn)假為33周。西方許多國家實行照看兒童或女職工減薪育嬰假制，使產(chǎn)假和育嬰假制相結(jié)合。

生育保險參保人數(shù)仍偏低。山東省從整體來講，生育保險覆蓋面仍然比較窄，雖然個別城市已經(jīng)將生育保險的對象從企業(yè)職工擴大到機關(guān)、事業(yè)等單位，還有多個城市從企業(yè)制職工擴大到城鎮(zhèn)居民，如青島、濟南、威海、煙臺、泰安、德州等，但是，目前參與生育保險的企業(yè)職工仍是主力軍，且國有企業(yè)的職工占絕對多數(shù)。對企業(yè)參與生育保險的狀況進行考察發(fā)現(xiàn)，私營企業(yè)和集體企業(yè)參險率明顯偏低，在這些企業(yè)中，育齡女職工遇到的主要問題有：用工單位不與勞動者簽合同，而是在懷孕、生孩子期間被辭退或下崗；產(chǎn)假期間，單位不發(fā)工資，不能享受企業(yè)的福利待遇；生孩子的產(chǎn)前檢查、住院、分娩費用，單位不給報銷或按一般醫(yī)療費給予部分報銷；單位將產(chǎn)假視為一般病假，累計超過一定時間就影響評職稱、漲工資等。［6］同時還有一個要注意的問題：以非正規(guī)方式就業(yè)的城鎮(zhèn)女性勞動者，如家庭保姆、鐘點工、臨時工、非全日制等，也包括正規(guī)部門的非正規(guī)雇員，基本享受不到社會保險。在非正規(guī)就業(yè)中，生孩子又成了個人和家庭的私事，多數(shù)人不能享受產(chǎn)假和孕期保健工資。甚至很多人一旦懷孕，就被辭退或被迫自愿離開工作崗位。所以，從整體上看，以職工相對于全省的勞動從業(yè)人數(shù)來講，生育保險參保人數(shù)明顯偏低。

社會統(tǒng)籌層級普遍低。雖然山東省有些地區(qū)和城市生育保險統(tǒng)籌工作已取得了很大的進展，統(tǒng)籌的層級不斷提高，如東營實行市級統(tǒng)籌，青島實現(xiàn)了市七區(qū)的統(tǒng)籌工作。但是，大部分地區(qū)和城市僅僅實行了區(qū)一級的統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次低，造成基金調(diào)劑功能差。同時，在一些經(jīng)濟發(fā)展不是很快的邊緣區(qū)域，由于經(jīng)濟的制約、參保意識不強、征繳力度不夠等原因，生育保險制度的推廣工作遲緩，生育保險覆蓋面更窄，這些區(qū)域的保險統(tǒng)籌基金相對于先進市區(qū)來講相差懸殊，進一步降低了邊緣區(qū)域參保女工的生育保障功能。因此，各地市應逐步提高統(tǒng)籌的層級，逐步走向全省統(tǒng)籌。