部門預(yù)算績(jī)效管理問題及對(duì)策
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摘要：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)提高財(cái)政資源的配置效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量，是目前各級(jí)政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，建設(shè)高效廉潔政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工作。文章從財(cái)政政策方面著手，著重關(guān)注政府部門及所屬事業(yè)單位績(jī)效管理問題，整理歸納預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)情況及存在的問題，并圍繞加強(qiáng)部門預(yù)算績(jī)效管理話題提出對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：部門預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀問題對(duì)策
一、引言
預(yù)算績(jī)效管理理念始于二十世紀(jì)中期，發(fā)端于英、美等西方國家，二十世紀(jì)末、二十一世紀(jì)初進(jìn)入中國。在起步階段，首先對(duì)中國預(yù)算績(jī)效管理工作做出貢獻(xiàn)的是財(cái)政學(xué)界、管理學(xué)界的專家、學(xué)者。他們?cè)诎褔H公共財(cái)政領(lǐng)域最前沿、最新管理理念引入的同時(shí)，也對(duì)相關(guān)理論以及如何推廣應(yīng)用進(jìn)行了諸多有益探討。預(yù)算績(jī)效管理早期應(yīng)用階段呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容還僅僅局限在項(xiàng)目支出范疇內(nèi)，以一般公共預(yù)算內(nèi)的項(xiàng)目支出為支點(diǎn)開始起步。2003年，十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，并確立財(cái)政預(yù)算改革的核心內(nèi)容為“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。2015年開始實(shí)施的《預(yù)算法》首次在法律層面奠定了基礎(chǔ)，加速預(yù)算體制轉(zhuǎn)型，使預(yù)算體制逐步由傳統(tǒng)預(yù)算變?yōu)榭?jī)效預(yù)算。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。”2018年，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，意見中提出要構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系，用時(shí)3-5年，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的同步。預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)從此有了大幅進(jìn)展，過去以財(cái)政支出為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容，而現(xiàn)在則變革為全面預(yù)算績(jī)效管理。
二、管理部門預(yù)算績(jī)效的現(xiàn)存問題
世紀(jì)之初，中央本級(jí)財(cái)政以及部分省市逐步推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的進(jìn)程，財(cái)政部門從項(xiàng)目支出效益評(píng)價(jià)起步，并且逐步向轉(zhuǎn)移支付支出以及其他支出資金拓展。自從2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布實(shí)施以來，距今已有五年，在財(cái)政部以及各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)主管部門的有力推動(dòng)下，預(yù)算績(jī)效管理工作正在由過去的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)向全面績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算績(jī)效管理工作作為預(yù)算績(jī)效管理整體工作的子系統(tǒng)，在不同時(shí)期相應(yīng)都得以開展，但無論從形式到程度都不足。一些部門按照要求已經(jīng)成立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，制定了本部門“預(yù)算績(jī)效管理辦法”。但具體實(shí)踐中，目前也存在重視程度不同，開展情況不一等諸多問題?？v向看，中央財(cái)政范圍內(nèi)的部門實(shí)施情況要好于地方部門。橫向看，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份、一線城市情況要好于偏遠(yuǎn)地區(qū)。
（一）缺乏完善的管理制度
現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理工作體制中，尚缺乏針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理完善的法律體系?，F(xiàn)有制度缺少具體內(nèi)容，并且相對(duì)分散。由于預(yù)算績(jī)效管理正在起步階段，如果想獲得更高的推動(dòng)效率，必須要出臺(tái)強(qiáng)有力的制度。目前，部門預(yù)算績(jī)效管理辦法尚未普及到全國層面，一些地方出臺(tái)的部門預(yù)算績(jī)效管理辦法也是原則性內(nèi)容多，規(guī)程性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)少。按照這些辦法工作，指導(dǎo)性差，實(shí)際效果不佳。如果這種狀況不能盡快改變，僅憑借行政力量推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的改革，不可避免地會(huì)發(fā)生績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)、運(yùn)行不均衡的客觀問題。
（二）評(píng)價(jià)體系不完善
在某些發(fā)達(dá)國家，其預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)過逐年建構(gòu)，已經(jīng)基本形成了完整的體系，體系中各部分呈現(xiàn)互相支撐，交叉縱橫的狀態(tài)，能夠有效地涵蓋各部門的、中央和地方的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。但中國在建設(shè)預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)方面由于經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致缺乏嚴(yán)密性，呈現(xiàn)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不完善，目前各項(xiàng)指標(biāo)仍處于分散狀態(tài)，難以滿足不同層級(jí)、不同行業(yè)的綜合要求。部門之間的差異性又使評(píng)價(jià)體系的建立難度大大增加。如果能單獨(dú)對(duì)政府各部門所負(fù)責(zé)管理的政策、項(xiàng)目預(yù)算資金進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，則因?yàn)椴块T預(yù)算績(jī)效管理的同質(zhì)性較強(qiáng)，一旦確定了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，就能較為順利地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，并進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。但各類事業(yè)單位行業(yè)不同，屬性不一，單位間差異巨大。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)積累不夠，對(duì)各個(gè)行業(yè)設(shè)置什么樣的績(jī)效指標(biāo)，怎樣設(shè)置績(jī)效指標(biāo)都極具挑戰(zhàn)性，績(jī)效管理難度較大。
（三）內(nèi)生動(dòng)力和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)不足
內(nèi)生動(dòng)力和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)不足，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍有限績(jī)效管理理論性強(qiáng)，對(duì)實(shí)踐要求高。相關(guān)人員不但要具備績(jī)效管理的理論知識(shí)，掌握績(jī)效管理的技術(shù)方法，同時(shí)還要熟悉本單位的主要工作內(nèi)容。做好這些工作專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累同等重要。從前期實(shí)踐看，從中央到部分省市，由政府財(cái)政部門主導(dǎo)的以部門項(xiàng)目支出為評(píng)價(jià)內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效管理工作有不同程度的開展，但普遍程度較差。目前從全國總體情況來看，前期工作開展好，經(jīng)驗(yàn)積累較為豐富的地區(qū)占比不高，大部分地方政府部門的預(yù)算績(jī)效管理工作才剛剛開始起步，各個(gè)部門普通經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)也缺少工作所需的符合型技術(shù)人才。此類情況在省級(jí)以下部門表現(xiàn)尤為突出，這些部門當(dāng)前的主要工作還處于建立工作標(biāo)準(zhǔn)和體系，推動(dòng)工作開展階段。因此，隨之而來的是，一方面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還不夠全面、客觀，還不具有權(quán)威性；另一方面評(píng)價(jià)結(jié)果基本還未得到應(yīng)用。為此，“結(jié)果導(dǎo)向”的作用尚未顯現(xiàn)。
三、加強(qiáng)部門預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策
（一）持續(xù)改善部門預(yù)算績(jī)效管理的外部環(huán)境
1.大力促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理法律體系建設(shè)。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部門預(yù)算績(jī)效管理影響工作全面有效開展的較為突出的問題就是現(xiàn)存法律體系建設(shè)不完善，而解決預(yù)算績(jī)效管理疏漏的行之有效的方法之一就是加強(qiáng)建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理法律體系。有法可依，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作才能有序開展。完善的制度加上法律的保障才有可能合理有效地提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際效果，才有可能合理管控預(yù)算，提高對(duì)其的統(tǒng)一約束。預(yù)算績(jī)效管理法律體系建設(shè)應(yīng)該以開展績(jī)效管理工作的目的為中心，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作開展中的反饋和總結(jié)不斷進(jìn)行補(bǔ)充和完善，從而得到更完善高效的法律體系，約束預(yù)算績(jī)效管理工作。得到有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并在完善的法律保障下財(cái)政才能更有效地推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作向縱深發(fā)展。2.建立完善的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系。前期實(shí)踐證明，如果想建立起一套新的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并使其符合中國國情與行業(yè)特點(diǎn)，必須把能想到的與部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)的共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)通盤納入其中，這樣才能使部門的績(jī)效與預(yù)算評(píng)價(jià)體系合二為一，變成一個(gè)整體，促進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效管理效率的提升，包括項(xiàng)目的產(chǎn)出指標(biāo)如數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本等以及效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度等內(nèi)容。要區(qū)分部門自評(píng)指標(biāo)體系和財(cái)政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的建設(shè)不能一蹴而就，要靠長(zhǎng)期不斷實(shí)踐積累?？梢灶A(yù)見，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各級(jí)財(cái)政部門包括各級(jí)政府組成部門及所屬事業(yè)單位都會(huì)將建設(shè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系視作一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工作任務(wù)。3.強(qiáng)調(diào)公眾的投入和支持。部門預(yù)算方式的改革為財(cái)政資金使用者和財(cái)政資金服務(wù)群體，同時(shí)，獲得單位業(yè)務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)往來單位的支持，對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的開展也是十分必要的。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)，由于實(shí)際參與人員較少，績(jī)效編制的專業(yè)性和特殊性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)與實(shí)際工作的不匹配。為提升部門預(yù)算績(jī)效管理的工作效率，需要進(jìn)一步提升公眾參與度和支持度。預(yù)算績(jī)效管理工作一旦有成效就要展現(xiàn)出來，吸引公眾的積極參與，從而使績(jī)效改革更加可信，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效關(guān)注度，吸納真實(shí)數(shù)據(jù)，為預(yù)算績(jī)效管理改革提供切實(shí)保障，也能提升政府預(yù)算的透明度，從而提升政府部門的公信力。4.善用信息化工具，做好預(yù)算績(jī)效管理工作。合理運(yùn)用信息化技術(shù)也是部門預(yù)算績(jī)效管理中不可或缺的一環(huán)。在預(yù)算績(jī)效管理工作中加強(qiáng)信息化建設(shè)，才能保證預(yù)算績(jī)效管理高水平運(yùn)行。相關(guān)政府主管部門要組織開展部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫建設(shè)工作，在開展部門預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，為其提供指標(biāo)支撐。同時(shí)，部門也要更積極主動(dòng)地加強(qiáng)信息化理念，采用先進(jìn)技術(shù)，提升預(yù)算績(jī)效管理工作的信息化建設(shè)，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，整合、分析各類數(shù)據(jù)，包括預(yù)算支出數(shù)據(jù)、預(yù)算績(jī)效結(jié)果等內(nèi)容，通過信息技術(shù)手段大幅度減少績(jī)效管理工作量，解決人工難以完成的復(fù)雜計(jì)算問題。在資料方面，也要及時(shí)更新，隨時(shí)補(bǔ)充，從而準(zhǔn)確、完善地提供有關(guān)績(jī)效的各項(xiàng)信息，切實(shí)服務(wù)于部門預(yù)算績(jī)效管理工作，最終全面提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作水平。同時(shí)，信息技術(shù)也為預(yù)算績(jī)效公開提供便利和可能。5.為績(jī)效管理體系明確公共價(jià)值導(dǎo)向。對(duì)于績(jī)效管理工作來講，首先要明確其公共價(jià)值導(dǎo)向，才能為政府部門預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)提供原則性依據(jù)，從而引導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理體系目標(biāo)建設(shè)。財(cái)政理論界認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效管理工作的本源目標(biāo)和最終目標(biāo)都是公共價(jià)值，如果績(jī)效管理不以公共價(jià)值為導(dǎo)向，則會(huì)陷入誤區(qū)。這個(gè)具體化的價(jià)值導(dǎo)向，充分反應(yīng)了中國政治體制特征，在行政體制改革的思想指引下，立足于科學(xué)發(fā)展觀念，加強(qiáng)對(duì)政治體制特征的分析。為了優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理體系，探索更有效的管理辦法，開展對(duì)相關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效管理者考核評(píng)價(jià)并公開考核評(píng)價(jià)結(jié)果都是現(xiàn)今可行的舉措，從而達(dá)到確定績(jī)效管理體系發(fā)展方向、明確其價(jià)值導(dǎo)向，展現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算及地方政府整體的績(jī)效管理有效評(píng)價(jià)的目的。通過明確公共價(jià)值導(dǎo)向，提升財(cái)政運(yùn)行效率，全面、系統(tǒng)地評(píng)估財(cái)政運(yùn)行效率，預(yù)算績(jī)效管理工作才能夠做到克服時(shí)堅(jiān)，深化改革和探索。
（二）增強(qiáng)部門預(yù)算績(jī)效管理的自覺性
1.認(rèn)真組織，大力推進(jìn)。黨中央、國務(wù)院對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作已經(jīng)做出全面、系統(tǒng)的安排，提出明確、可行要求。接下來工作開展的好壞，很大程度取決于各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)等管理部門的組織和推動(dòng)。要有切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃，要按步驟穩(wěn)步推進(jìn)。財(cái)政部門要組織開展預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況專項(xiàng)檢查，審計(jì)機(jī)構(gòu)在常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目中增加審計(jì)內(nèi)容，同時(shí)開展專項(xiàng)審計(jì)。2.壓實(shí)責(zé)任。預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效果的責(zé)任既要通過適當(dāng)?shù)姆绞綁簩?shí)到具體單位和部門，也要通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)壓實(shí)到具體責(zé)任人身上。責(zé)任落實(shí)的越具體、越明確工作就越有效。前期工作可以考慮與單位的榮譽(yù)等相聯(lián)系，與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤。長(zhǎng)期可以作為干部使用和單位資金撥付的依據(jù)。預(yù)算績(jī)效管理工作是部門的一項(xiàng)整體工作，一定要有部門高層主持才能有效實(shí)施。如果簡(jiǎn)單的將工作交給部門財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，那么一定不會(huì)收到預(yù)期的效果，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。3.用好利益手段。盡快全面開展對(duì)部門整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，積極落實(shí)結(jié)果導(dǎo)向的思路。整體績(jī)效突出的部門，要在資源配置上給予優(yōu)先考量，在資金安排上給與足夠傾斜，真正實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，起到示范拉動(dòng)、警示懲戒作用。同時(shí)收到資源向管理傾斜，向效率、效益傾斜效果，達(dá)到優(yōu)化資源配置目的。4.增加自主權(quán)。鑒于一些部門工作成果不易量化，難于考核的實(shí)際，在實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理過程中，應(yīng)當(dāng)賦予部門更多的財(cái)政資金分配、使用自主權(quán)。要實(shí)行零基預(yù)算與總量控制相結(jié)合的新型預(yù)算管理模式。各級(jí)財(cái)政部門重點(diǎn)考核部門整體績(jī)效，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向下的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，將預(yù)算管理方式從高度控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)問責(zé)。通過關(guān)口上移，權(quán)責(zé)下放的方式，在化解績(jī)效管理難點(diǎn)的同時(shí)提高預(yù)算實(shí)施單位績(jī)效管理的積極性。
（三）解決好技術(shù)環(huán)節(jié)的問題
1.循序漸進(jìn)，先易后難。預(yù)算績(jī)效管理是生面孔、新課題。部門層級(jí)不同，性質(zhì)各異，特別是一些公益性事業(yè)單位工作內(nèi)容、工作結(jié)果差異巨大。一些部門的工作成果難以量化，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定難度大。為此，要本著循序漸進(jìn)的原則，選擇一些業(yè)務(wù)內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單的部門以及部門內(nèi)部工作成果更易描述、績(jī)效更易考核的項(xiàng)目把績(jī)效管理工作先開展起來，積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)意識(shí)，訓(xùn)練人員，逐步全面推開預(yù)算績(jī)效管理工作。2.制定標(biāo)準(zhǔn)，分類指導(dǎo)。中央與地方，行政與事業(yè)單位差異雖然較大，但仍有相同的一面。要以同質(zhì)性為主線，盡可能地建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的成本績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，設(shè)立規(guī)范化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成涵蓋各項(xiàng)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于無法建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)、領(lǐng)域，要出臺(tái)原則性的指導(dǎo)意見，保證從中央到地方預(yù)算績(jī)效管理工作能夠在高水平開展。3.完善制度，加強(qiáng)培訓(xùn)。好的制度是約束，也是行動(dòng)指南，完善的制度體系是工作長(zhǎng)期穩(wěn)定的可靠保證。聚專家學(xué)者和各行業(yè)從業(yè)代表集體智慧，積極探索，不斷完善，在預(yù)算績(jī)效管理開局階段，建立一套較為完備的制度體系是必修的功課。績(jī)效管理理論性強(qiáng)，對(duì)實(shí)踐要求高，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)人才培訓(xùn)和配備，強(qiáng)化專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，明確人員編制和崗位職責(zé)。要通過制度約束、問責(zé)等辦法，提高部門各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是主要負(fù)責(zé)人對(duì)績(jī)效管理的重視程度，自覺培養(yǎng)績(jī)效思維，樹立績(jī)效觀。
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作者:張藝 單位:中國社會(huì)科學(xué)院文學(xué)研究所
