司法體制改革方案精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的司法體制改革方案主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：司法體制改革方案范文

而在二月份鐵道部召開的全路電視電話會議，鐵道部部長盛光祖?zhèn)鬟_了總書記在海南考察鐵路工作時的重要指示精神。主要內(nèi)容包括：推進鐵路體制機制改革、科學(xué)有序推進鐵路建設(shè)、不斷提高鐵路發(fā)展的質(zhì)量和效益、切實保證鐵路安全萬無一失、努力維護職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設(shè)。

鐵道部改革，這個十幾年來最受關(guān)注的話題，這一次又被提上了日程。

計劃經(jīng)濟“最后一個堡壘”

長期飽受爭議的中國鐵路系統(tǒng)，被外界稱為計劃經(jīng)濟“最后一個堡壘”。改革開放以來，中國鐵路的管理體制進行過多次演變，但始終保持著政企合一、政監(jiān)合一、政資合一的體制，被稱為“計劃經(jīng)濟的最后一個堡壘”，鐵路改革一直沒有取得實質(zhì)性突破。

2008年的政府機構(gòu)改革中，曾有傳聞稱，鐵道部和民航總局都將并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航總局并入交通部，鐵道部仍然獨立存在。

此后，體制改革長期讓位于大規(guī)模的路網(wǎng)建設(shè)。盡管每年的鐵路工作會議上，鐵道部都會在工作報告中提出深化改革的內(nèi)容，但大多集中在投融資改革、主輔分離、司法系統(tǒng)分離等層面，沒有涉及政企分開的實質(zhì)性內(nèi)容。

據(jù)稱，2010年下半年國務(wù)院曾經(jīng)發(fā)文，要求鐵道部盡快拿出改革方案。鐵道部也象征性地拿出了一個，但由于爭議較大，沒有獲得通過。事實上，近年來圍繞著鐵路的體制改革，鐵路內(nèi)外一直存有截然不同的兩派意見?！案母锱伞闭J為，鐵道部政企不分的體制缺陷是目前鐵路引資最大障礙，其既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的管理體制，是導(dǎo)致鐵路內(nèi)外多種矛盾的根本原因。“發(fā)展派”則認為，中國鐵路目前的主要矛盾仍是運力不足與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，必須大規(guī)模開展新線建設(shè)，鐵道部政企合一的體制有利于中國的鐵路建設(shè)。

中國龐大的鐵路體系，多重利益糾結(jié)其中，剪不斷理還亂。中國鐵路體制改革經(jīng)歷了太多的反復(fù)，難點繁多，如今鐵路改革終于走到了不得不改的地步。相對于民眾的急切，鐵路內(nèi)部人士還是強調(diào)穩(wěn)重為先?！巴獠看叽俑母锫曇舨粩?，不過，就鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的情況來看，我們并不主張盲目加快步伐?！?/p>

人事、清算、債務(wù)成改革難題

據(jù)了解，此次鐵道部改革將包括轉(zhuǎn)變鐵道部職能；擴大鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營自；推動鐵路運輸經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，調(diào)整現(xiàn)行鐵路運輸和服務(wù)清算制度及相關(guān)管理辦法等內(nèi)容

在整個鐵道部改革中人事、清算、債務(wù)成為無法回避的改革難題。

鐵路改革首先涉及人事重組問題。有消息透露，規(guī)劃中有建議提出在交通管理委員會下設(shè)立鐵路運輸管理局。

除去人動，鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國涉及鐵路行業(yè)的人員及其家屬超過1億人，如何妥善處置人事關(guān)系將是改革能否長治久安的重點。

在清算問題上，鐵道部在改革后要想更好地行使政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協(xié)調(diào)收入分成是繞不開的檻，鐵路改革的最大難點，正是在于對不同利益主體權(quán)益的平衡和協(xié)調(diào)。清算問題是由鐵路運輸自身特點決定的，鐵路是個大網(wǎng)絡(luò)，客貨運營都要經(jīng)過很多路段，牽涉多個路局利益，科學(xué)的清算辦法對企業(yè)的經(jīng)營效益和積極性的影響舉足輕重。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務(wù)清算規(guī)則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。

鐵道部巨額債務(wù)也是改革的難題。一旦要分拆鐵道部，誰來背這些債務(wù)將是一個大難題。據(jù)了解，一部分人士主張繼續(xù)保留鐵道部，以便讓其作為責(zé)任機構(gòu)處理已經(jīng)累積起來的債務(wù)并完成鐵路建設(shè)任務(wù)。另一部分人士則認為，撤銷鐵道部、建立綜合交通運輸管理體制才是鐵路債務(wù)得到有效處置的先決條件。

地方鐵路局試點改革先走一步

有消息稱，鐵道部的整體改革方案可能會在今年下半年出臺，而各個地方上的鐵路局則已經(jīng)先行一步開始邁出改革的步伐。

多年來，地方上的改革實驗連續(xù)不斷，跨入今年后，動作更是密切。

今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，由地方政府中錢建設(shè)城際鐵路。

緊接著，轄屬上海局的滬杭、滬寧兩條鐵路高調(diào)打折。“鐵老大”放低身段降價求促銷被看做是加入市場競爭機制的試水。步入5月來，鐵道部紛紛推出火車票丟失可補辦、未來購票將可選鋪位等便民措施。這些細節(jié)都讓人感受到昔日冷冰冰的“鐵老大”變得越來越和氣，市場氣息不斷加重。

5月下旬《關(guān)于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》由中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、鐵道部印發(fā)。該意見明確要求取消鐵道部和18個鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心；全國18個鐵路局(公司)管理的工程項目，分兩批進入地方公共資源交易市場招投標(biāo)。

第2篇：司法體制改革方案范文

法院是實現(xiàn)社會正義的最后一道防線，法官便是這道防線的守門員，其價值取向、行為方式、道德水準(zhǔn)對社會正義的實現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用，司法活動是專業(yè)化程度極高的專門性活動，必須要求具有高深的法學(xué)理論知識，崇高人格和對社會現(xiàn)實有著深刻理解力的法官群體來對法律進行準(zhǔn)確的解釋和適用，進而調(diào)整其作用的社會關(guān)系。法官除應(yīng)具備國家公務(wù)員的任職條件外，還應(yīng)當(dāng)具備其它一些特殊的職業(yè)要求，即法官的被動性和中立性。但多年來，尤其是在“法官法”施行前，法官職業(yè)的特殊性卻一直被忽略了。因此，在當(dāng)今的中國，建設(shè)現(xiàn)代法官制度，走法官職業(yè)化之路，是時代迫切要求。

一、法官職業(yè)化進程的困難

1、全局性的問題。法官職業(yè)化是司法體制改革的一項重要內(nèi)容，近幾年來在最高法院的推動下，司法體制改革取得了一定的成效，但始終沒有取得突破性進展，只是處在頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)。國家2002年確立了司法考試制度，并規(guī)定法官從通過司法考試的人員中擇優(yōu)選任，但至今未見出臺有關(guān)的具體規(guī)定，司法考試制度未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。司法改革是一項全局性的宏大系統(tǒng)工程，它涉及憲法和法律的修改及相關(guān)部門利益的調(diào)整，法院體制創(chuàng)新的問題，因而最高司法機關(guān)是不能也不可能進行全局、全方位的司法改革。據(jù)互聯(lián)網(wǎng)報道，2003年“非典”時期，中央成立了司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，最高司法機關(guān)積極行動，但在討論和論證時，部分法學(xué)專家出現(xiàn)了一些過激和敏感的言論，以致這次極不容易起動的改革在中央層面擱淺。因此我國的司法改革是一個漸近的過程，不能一蹴而就。

2、地方黨政機關(guān)對法院進行行政化管理的問題。法治國家的一個重要體現(xiàn)就是司法獨立，這種獨立不僅指司法作為一個獨立的機構(gòu)單獨存在，行使獨立的權(quán)力，更為重要的是支撐這種機制的一套知識體系亦是獨立的，它具有自身運行的理念和邏輯，具有自家獨立的語言系統(tǒng)。而在中國當(dāng)今的司法體制之下，支撐法律規(guī)定司法獨立的知識體系已基本形成，但在地方黨政機關(guān)首長的思維體系中，司法獨立的理念沒有占據(jù)應(yīng)有的位置，在地方行政首長的眼中，法院只是為地方中心工作服務(wù)的工具，是政府的一個部門，政府可以強令法院違規(guī)實施破產(chǎn)，按照政府的意圖強制實施拆遷。在地方黨政首長的這種知識體系的支撐下，司法不可能展現(xiàn)自己獨有的邏輯，造成地方政府對法院的行政化管理，司法權(quán)力地方化，地方保護主義盛行。不聽話的法院領(lǐng)導(dǎo)隨時有受到指責(zé)的危險，不得不參加地方的招商引資和選優(yōu)評差活動。在司法不能展現(xiàn)自己獨有的邏輯的狀況下，何談司法獨立和法官職業(yè)化，法官職業(yè)化只能是空想。法院在司法過程中，不能完全服從于法律。指望通過最高法院幾次教育整頓便可以使法院院長及法官們秉公執(zhí)行而不考慮地方領(lǐng)導(dǎo)的意志是徒勞的，這是要求他們在做超越人性的事。在法院管理行政化的體制下，法官職業(yè)化建設(shè)也就喪失了應(yīng)具備的基礎(chǔ)和條件。

3、在建設(shè)法治國家的進程中，法院的地位問題。中央“十六”大提出建設(shè)法治國家的號召，而法治國家要求法院應(yīng)居于社會關(guān)系調(diào)整過程的重要地位。我國的法院在整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于相當(dāng)邊緣化的地位，在法治比較發(fā)達的國家，幾乎所有的政治問題都要演變成法律問題，這就意味著司法權(quán)的影響力不僅及于狹義的法律領(lǐng)域，而應(yīng)是整個政治權(quán)力格局中的重要力量，法院越來越多地對政府行為進行司法審查，對議會立法的合憲性作出判斷，而我國的法院至今仍在夾縫中生存，“人財物”等重要生存環(huán)節(jié)依賴于同級黨政機關(guān)，司法機關(guān)不過是地方黨政機關(guān)的下屬科局而已，并且不是重要的科局，這是因為法院的工作在很大程度上不會給地方行政首長的政績添光加彩。因而在建設(shè)法治國家的進程中，必須對法院的地位予以明確，地位明確之后，才可以引發(fā)全社會對法院地位的重新認識和定位，只有在人們認識到法院應(yīng)成為整個國家政治權(quán)力格局中的重要力量之后，法官的職業(yè)化才能引起足夠的重視，其進程才能加快，效果才能明顯。而中國的法院在今后一段時期內(nèi)仍將處在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣地位，司法改革和法官職業(yè)化仍將處在缺少政治保證的環(huán)境之中。

二、法官職業(yè)化的改革

要實現(xiàn)司法公正，重要的問題仍在于制度，只要認真觀察，我們就可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實生活中發(fā)生的司法不公甚至司法腐敗，多半是源于制度的缺陷，而非法官的個人品行。當(dāng)今司法公正受到越來越廣泛的關(guān)注，人們對所謂的司法腐敗表現(xiàn)出強烈的不滿，可以說這為法官職業(yè)化注入了難得的契機和動力。要建立具有中國特色的法官職業(yè)化制度，我們認為，下面的幾個設(shè)想值得考慮。

1、改變目前司法權(quán)實際從屬于地方的問題。在現(xiàn)行體制下，法院的司法管轄范圍與行政管轄范圍完全重合，憲法規(guī)定法院院長以及法官由同級人大及其常委會產(chǎn)生，并對其負責(zé)，財政也完全受制于地方，這直接導(dǎo)致地方法院對地方的嚴(yán)重依賴。甚至在中國還存在企業(yè)管理的法院，如鐵路法院，森林法院，石油法院等。本來是國家設(shè)在地方的法院，卻變成了從屬于并聽命于地方或是企業(yè)的法院，于是地方法院各為其主，破壞了人們對法律統(tǒng)一性的依賴，司法的公信力明顯下降，以至成為市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙。該體制弊端的解決，部分學(xué)者和法院人士比較熱衷于“法院重直領(lǐng)導(dǎo)”的改革方案，這可以說是一個新的誤區(qū)，這種方案雖然改變了法院從屬地方的缺陷，但卻造成下級法院從屬于上級法院的后果，而司法獨立的本質(zhì)應(yīng)該是法院的獨立和法官的獨立，每個法院從行政上應(yīng)獨立于它們的上級法院和地方機關(guān)，只有這樣才是法院應(yīng)具備的“人格”。“重直領(lǐng)導(dǎo)”說，在現(xiàn)實中的可操作性亦是值得研究的，在少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，其法官的待遇是相當(dāng)高的，“重直后”，最高法院能否解決他們的高待遇問題，就是解決了，落后地區(qū)法院的法官待遇是否應(yīng)同發(fā)達地區(qū)法官的待遇一致，這部分資金如何解決。所以這種方案是不可取的。最客觀的方案就是在不與憲法和法律沖突的情況下，即在保證改革的合法性前提下，可以從制度上確保法官職業(yè)化的進程。在人事上，法院院長及法官的選任仍由地方組織部門和上級法院負責(zé)，然后履行人大及其常委會選舉、任命程序，但要對法官的員額加以嚴(yán)格的限制。同時以黨的文件形式規(guī)定地方組織部門和人大不得以任何非法定的理由和非經(jīng)法定程序?qū)Ψü偬貏e是法院院長進行調(diào)整、調(diào)動和交流，從而確保其法定的任期。在財政上，按照法官的待遇高于同級公務(wù)員的法律規(guī)定，及法院物質(zhì)裝備的實際需要，確定一個合理的法院經(jīng)費數(shù)額，交由地方權(quán)力機關(guān)審議批準(zhǔn)，作出具有法律效力的決議，由行政機關(guān)給予嚴(yán)格的執(zhí)行，即將法院的物質(zhì)裝備和經(jīng)費在法律層面上給予保證，無需法院再耗費精力到行政機關(guān)去謀取。這種作法，將在很大程度上擺脫地方對法院的非正?？刂啤Ｒ陨详P(guān)于法院人事和財政問題的變革，不涉及法律的修改，操作也易行。只有在法院取得了基本的獨立之后，法官的職業(yè)化和法官追求正義的熱情與智慧便會被激活。法院和法官才取得了法律上獨立的“人格”。法官職業(yè)化才能取得進行操作的合理性和正當(dāng)性。

2、盡快落實法官職級與待遇掛鉤。法官的職級已經(jīng)評定，但始終沒有與待遇掛鉤，法院法官的待遇仍然套用行政級別，“法官法”規(guī)定的法官待遇適當(dāng)高于公務(wù)員的規(guī)定沒有實現(xiàn)。因法官的待遇低下，造成法院特別是貧困地區(qū)的法院很難引進高層次和高素質(zhì)的人才，再就是留不住現(xiàn)有的高層次人才。另外由于編制的限制高層次人才進不來，而現(xiàn)有的不符合“法官法”要求的法官又不想退出法院的兩難境地，所以在依法治國的今天，最高院必須推動有關(guān)國家機關(guān)拿出一個切實可行的辦法，不要因為法官整體的素質(zhì)低，就不愿提升法官的待遇，這樣將造成惡性循環(huán)，法官的整體素質(zhì)隨著人才的流失可能進一步降低，只有提高法官的待遇，才能吸引到高層次的人才，只有高層次、高素質(zhì)人才，才能確保司法公正，素質(zhì)低下的法官才能逐步喪失審判權(quán)或退出法院。在法官待遇與司法公正的關(guān)系問題上，最高法院應(yīng)有一個清醒的認識，最高院包括財政部為何不利用從提升法官待遇這個投入較少的手段，來換取司法公正這個最大的價值（回報）呢？從某種意義上說，只有法官高薪，才有法官的職業(yè)化。在不違背現(xiàn)行的財務(wù)制度的前提下，對各級法院可在推行法官助理制度的過程中，對擔(dān)任法官職務(wù)的法官給予相應(yīng)的補貼，增強法官職業(yè)對高層次人才的吸引力。

第3篇：司法體制改革方案范文

2016年10月18日

省人大常委會：

今年，我院共收到省十二屆人大五次會議期間人大代表建議6件，主要涉及服務(wù)保障經(jīng)濟發(fā)展、人民陪審員制度建設(shè)、完善工作機制、林區(qū)基層法院管理體制、林區(qū)基層法院信息化建設(shè)、法律執(zhí)業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)等方面內(nèi)容，已在規(guī)定期限內(nèi)全部辦理完畢。其中，有5件已落實或正在積極推進；有1件關(guān)于組建法律執(zhí)業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)基地的建議（省司法廳主辦，我院協(xié)辦），經(jīng)我院多方研究論證，認為目前還不具備落實條件，已向主辦單位書面反饋了協(xié)辦意見?，F(xiàn)將辦理情況報告如下：

一、黨組高度重視。省十二屆人大五次會議代表建議交辦會結(jié)束后，我院立即召開黨組會議，傳達學(xué)習(xí)省人大常委會副主任胡世英同志在代表建議交辦會上的講話精神，對代表建議辦理工作進行統(tǒng)一安排部署，要求各責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門站在更好地體現(xiàn)人民意志、維護人民利益的高度，站在改進和推動全省法院各項工作的高度，切實增強自覺接受監(jiān)督的意識，高度重視代表建議辦理工作，按照第三方專家評估標(biāo)準(zhǔn)，認真分析好、研究好、辦理好每一份代表建議，給代表一個滿意的答復(fù)，增進代表對法院工作的理解和認同。

二、分級落實責(zé)任。針對代表在省十二屆人大五次會議期間和審議法院工作報告時提出的建議，我院制發(fā)了《省人大交辦的省十二屆人大五次會議代表建議意見辦理工作任務(wù)分解意見》和《2016年全省“兩會”期間代表委員所提建議意見辦理工作任務(wù)分解意見》，及時分解任務(wù)，明確辦理責(zé)任。確定5位院領(lǐng)導(dǎo)分別作為代表建議辦理的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，6個承辦部門主要負責(zé)同志作為代表建議辦理的直接責(zé)任人，督查聯(lián)絡(luò)部門主要負責(zé)同志作為協(xié)調(diào)和督促建議辦理工作的直接責(zé)任人，承辦部門分別確定專人負責(zé)具體辦理工作，形成了一級抓一級、層層抓落實的責(zé)任體系。

三、規(guī)范辦理流程。我院繼續(xù)推行辦前分析、集中交辦、限時辦結(jié)、分級負責(zé)、跟蹤督辦等在內(nèi)的一整套建議辦理工作機制，有力推動了各環(huán)節(jié)工作的順利開展。嚴(yán)把交辦關(guān)、辦理關(guān)、督辦關(guān)，由督查聯(lián)絡(luò)部門分別向承辦部門發(fā)出《人大代表建議交辦通知》，對辦理程序、辦理方法、辦理質(zhì)量、辦理時限等提出明確要求，并定期通過電話溝通、情況通報等方式進行跟蹤督辦，確保辦理工作有效落實。

四、嚴(yán)格績效考評。進一步完善了對代表建議辦理情況的考評，將是否按期完成、是否與代表溝通、代表是否滿意列為對承辦部門的年度考評內(nèi)容，促進了辦理質(zhì)量和效率的提升。

五、具體辦理情況

1.馬海濤代表提出的《關(guān)于加強人民陪審員工作的建議》。這一建議與我院人民陪審員制度改革試點內(nèi)容高度契合。在辦理此建議過程中，為讓代表更深入、更全面、更直觀地了解我省人民陪審工作和改革試點情況，我院專門制定了調(diào)研方案，明確調(diào)研時間、調(diào)研方式和調(diào)研內(nèi)容，并在第一時間與代表電話取得聯(lián)系，簡要介紹了我省人民陪審員工作開展情況和改革試點工作一年來的情況以及取得的階段性成效。今年5月，我院邀請關(guān)注人民陪審員工作的3位代表，觀摩了大慶市讓胡路區(qū)法院大合議庭陪審模式的庭審，參加了大慶市中級法院召開的人民陪審工作新聞會，以及部分人民陪審員和法官參加的座談會，并將此次調(diào)研活動的內(nèi)容制作成多媒體文件，分送相關(guān)代表。馬海濤代表對此表示滿意。

2.李景華代表提出的《關(guān)于完善工作機制的建議》。我院責(zé)成齊齊哈爾市中級法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊，專程到代表所在地當(dāng)面介紹全省及齊齊哈爾市法院系統(tǒng)工作情況，使代表對法院工作有了更深了解。代表在收到書面答復(fù)后，親筆致函我院黨組，對我院高度重視代表建議辦理工作給予充分肯定。

3.曹麗代表提出的《充分運用破產(chǎn)重整等法律手段依法解決僵尸企業(yè)問題的建議》。我院將依法有序處置“僵尸企業(yè)”，為我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力司法保障作為全省商事審判的調(diào)研重點，于3月中旬組織部分中級法院相關(guān)部門干警赴浙江、江蘇等地法院學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，積極做好審理相關(guān)案件的司法應(yīng)對工作，并于5月制發(fā)了《黑龍江省高級人民法院關(guān)于規(guī)范我省法院破產(chǎn)案件受理審理工作的通知》（黑高法〔2016〕151號），明確規(guī)定對當(dāng)事人申請企業(yè)破產(chǎn)的案件，嚴(yán)格執(zhí)行立案登記制度，由受理法院直接依法審查立案，不再履行報請上級法院審批備案手續(xù)。目前，我院正在加快推進全省各中級法院審理公司清算和破產(chǎn)案件審判組織的設(shè)立，積極依法審理涉及公司強制清算、破產(chǎn)清算、重整案件，做好執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)的銜接工作，引導(dǎo)和督促市場主體有序退出。曹麗代表對我院緊緊圍繞全省發(fā)展大局開展審判工作的做法給予充分肯定。

4.于興桃代表提出的《關(guān)于林區(qū)基層法檢兩院信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地而異的建議》。我院承辦部門將“人來人往”與“文來文往”有機結(jié)合起來，堅持以“請進來、走出去”的方式，邀請代表共同調(diào)研，面對面溝通，共商解決辦法。為使代表全面了解林區(qū)基層法院信息化建設(shè)情況，我院邀請于興桃代表到鐵力市法院進行現(xiàn)場調(diào)研，視察鐵力市法院信息化建設(shè)情況，聽取雙豐、桃山、朗鄉(xiāng)、鐵力4個林區(qū)基層法院信息化建設(shè)情況的匯報，并就代表關(guān)心的因地而異確定林區(qū)基層法院信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題進行了座談交流，共同分析林區(qū)基層法院在信息化建設(shè)方面的現(xiàn)狀和所面R的困難，研究改進措施。于興桃代表對此表示滿意。

5.于興桃代表提出的《關(guān)于理順林區(qū)基層法檢兩院管理體制的建議》。于興桃代表的建議與我院正在積極推進的司法體制改革是一致的。為進一步理順我省林區(qū)法院的管理體制，優(yōu)化整合審判資源，科學(xué)確定案件管轄，更加充分地發(fā)揮司法效能，我院成立了林區(qū)法院體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，從相關(guān)部門抽調(diào)人員組成辦公室，上半年就全省林區(qū)法院管理體制的改革進行了深入調(diào)研，初步形成了改革方案。總的想法是：以黨的十和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導(dǎo)，深入貫徹系列重要講話精神，認真落實中央關(guān)于“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”和最高人民法院關(guān)于“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的部署要求，對我省林區(qū)法院進行整合，從體制上解決布局不合理、配置不科學(xué)的問題，促進全省法院審判能力和審判體系現(xiàn)代化，保障依法獨立公正行使審判權(quán)，努力實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。具體改革措施正在向最高法院、省委匯報和與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)之中。于興桃代表對此表示滿意。

第4篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞:會計委派制;會計人員;管理體制

會計人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭奪的焦點對象。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下,游戲的制定者———國家(貓)憑借特權(quán)直接控制會計人員,并授予他們許多耀眼的桂冠和美麗的花環(huán)。游戲參與者———企業(yè)(鼠)始終處于嚴(yán)密監(jiān)控下,雖然解決了信息真實問題,但整個社會運行機制的懶惰、浪費、效率低下等社會垢弊也難免。成熟的市場經(jīng)濟體制中,游戲的制定者根據(jù)有效制度,制定游戲規(guī)則。游戲規(guī)則對任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規(guī)則范圍內(nèi)可以自由發(fā)揮。即政府僅限于確認會計人員從業(yè)資格,并不爭奪會計人員直接管理權(quán)。會計人員的待遇、職業(yè)道德等屬于微觀組織運行機制的內(nèi)容,由企業(yè)自行確認。真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟健康運行的基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟運行機制正處于“轉(zhuǎn)軌變型”特殊時期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導(dǎo)致了當(dāng)前我國會計信息嚴(yán)重失真,并影響到國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟的健康運行。會計信息失真嚴(yán)重,會計人員難辭其咎,改革會計人員管理體制亦是必然。目前關(guān)于會計人員管理體制改革的主流觀點是“會計委派制論”和“回歸企業(yè)論”。本文以管理學(xué)原理為指導(dǎo),以社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度為背景,在對會計委派制理性評價的基礎(chǔ)上,探討我國會計人員管理體制改革的價值取向。

1會計委派制述評

會計委派制并沒有進行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義,一般是指由政府有關(guān)部門,包括財政部門、國有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責(zé)人和一般會計人員,經(jīng)考核錄用后,派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務(wù)會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內(nèi)推廣。從我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長遠戰(zhàn)略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:

1.1會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向,獨立的法人財產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求。現(xiàn)代企業(yè)依靠獨立的法人財產(chǎn)具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威,而服從于市場權(quán)威,使現(xiàn)代企業(yè)對行政命令產(chǎn)生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權(quán)益,進而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此,不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要,服務(wù)于企業(yè)管理,企業(yè)有機組成部分之一的職能機構(gòu)———企業(yè)會計與會計機構(gòu)獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系,與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。

1.2會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度,是否符合市場經(jīng)濟體制的要求,關(guān)鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制能夠協(xié)調(diào)一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動力結(jié)構(gòu)的脫節(jié),導(dǎo)致了企業(yè)會計人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié),在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾,當(dāng)國家與企業(yè)存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。

1.3會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監(jiān)督的誤解

提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導(dǎo)致會計信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會計法》,企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督形式,主要是衡量和評價企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構(gòu)對會計的認識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構(gòu)對會計合理化建議的采用率。根據(jù)《會計法》,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關(guān)對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴(yán),保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務(wù)會計報告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務(wù)所。單位內(nèi)部會計監(jiān)督主要是指會計機構(gòu)和會計工作在單位“管理層”的授權(quán)下,對單位的財務(wù)經(jīng)濟活動進行監(jiān)督控制,對授權(quán)“管理層”負責(zé)?！稌嫹ā吠怀隽藘?nèi)部控制的要求,體現(xiàn)了單位負責(zé)人對法律負責(zé)、單位其他人員對單位負責(zé)人負責(zé)的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責(zé),這是一種“錯位監(jiān)督”,這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計,而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。

1.4會計委派制實際操作問題

1.4.1企業(yè)會計人員的身份問題

會計委派制意味著會計機構(gòu)中的負責(zé)人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財務(wù),身份卻變成了準(zhǔn)國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。

1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經(jīng)濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進行,則原經(jīng)濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預(yù)算,統(tǒng)一收取,勢必倒退回到以財政代替財務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。

1.4.3機構(gòu)設(shè)置龐大的問題

會計委派制后,財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責(zé),原財政部門下屬的會計管理機構(gòu)設(shè)置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟學(xué)理念。

1.4.4委派會計人員業(yè)績考核和考評問題

委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學(xué)的方法與措施。

1.5會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用

現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務(wù)體系。注冊會計師作為市場經(jīng)濟條件下不拿薪水的“經(jīng)濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質(zhì)量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]

1.6會計委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾

在市場經(jīng)濟條件下,政府對經(jīng)濟的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實現(xiàn)財政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變,國務(wù)院決定取消在全國范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀(jì)檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監(jiān)督,而是調(diào)整財政監(jiān)督的方式,更好地履行財政監(jiān)督職能?！盵4]有些人認為強化政府管理職能就應(yīng)對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經(jīng)濟條件下,政府對會計的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會計法規(guī),頒布會計準(zhǔn)則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)

1.7“會計委派制”存在的其它問題

1)割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內(nèi)在關(guān)系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據(jù);反之,沒有控制,核算就沒有真實性。

2)為加強會計監(jiān)督對會計人員進行委派,那么,為加強統(tǒng)計監(jiān)督是否需要對統(tǒng)計人員進行委派呢?為加強國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經(jīng)理們進行委派呢?

3)會計委派制缺乏法律依據(jù),與《公司法》等法律矛盾。

4)與國際慣例不協(xié)調(diào),其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計人員的管理,會計人員的聘用、職務(wù)、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè),不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是:向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會范疇,不應(yīng)屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財務(wù)總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進行研究。

綜上所述,會計委派制是高風(fēng)險的改革方案,不符合我國經(jīng)濟體制改革目標(biāo),與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳,不應(yīng)成為會計人員管理體制改革的主流目標(biāo),我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據(jù)《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制。

2“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制運行機制新模式

“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內(nèi)容:

2.1宏觀措施國務(wù)院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系,認定會計人員從業(yè)資格等,政府部門與會計職業(yè)團體相結(jié)合的宏觀會計運行機制。《

會計法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作。”明確了全國會計工作的主管部門是國務(wù)院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經(jīng)濟條件下,應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下,國務(wù)院財政部會計司的主要職責(zé)是:

1)負責(zé)制訂、完善國家統(tǒng)一的會計制度和會計準(zhǔn)則體系,為社會主義市場經(jīng)濟體制下會計系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行創(chuàng)造條件?！稌嫹ā返诎藯l規(guī)定:“國家實行統(tǒng)一的會計制度?！睂嵭薪y(tǒng)一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統(tǒng)一會計制度進行企業(yè)會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計準(zhǔn)則體系是按會計要素、分經(jīng)濟事項制定,對某個會計要素或經(jīng)濟業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復(fù)雜,經(jīng)營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟?yīng)考慮上市公司采用會計準(zhǔn)則形式,中小企業(yè)采用會計制度形式;”[7]

2)積極與立法部門合作,完善會計法律、法規(guī)體系。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟,為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務(wù)院財政部門應(yīng)為會計法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等)涉及會計內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范,強化對會計工作的宏觀指導(dǎo),依法懲處違法行為,為會計行業(yè)的發(fā)展提供服務(wù);

3)負責(zé)我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預(yù)測我國會計發(fā)展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節(jié)的矛盾問題;

4)負責(zé)國際會計發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結(jié)合起來,協(xié)調(diào)好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會主義市場經(jīng)濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務(wù)所為主體的社會監(jiān)督體系,依據(jù)《注冊會計師法》和獨立審計準(zhǔn)則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù);財政、審計、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé),對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度(《會計法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合,形成強有力的監(jiān)督機制。同時,建立司法監(jiān)督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下,應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務(wù)院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體(如中國會計學(xué)會、中國注冊會計師協(xié)會等)應(yīng)是非營利組織,其主要作用是負責(zé)會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業(yè)技術(shù)資格考試;組織實施會計專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實施會計人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn);對違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會員進行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協(xié)調(diào)會計行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達國家的會計職業(yè)團體相比,我國的會計職業(yè)團體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小,應(yīng)大力發(fā)展諸如高級會計師協(xié)會、管理會計師協(xié)會等民間會計職業(yè)團體。

2.2微觀上:會計人員和會計機構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門

會計人員須取得相應(yīng)會計資格認證后,由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請?！皢挝粡氖聲嫻ぷ鞯娜藛T,必須取得會計從業(yè)資格,持有會計從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請的會計人員依法為單位服務(wù),向單位相應(yīng)經(jīng)理層負責(zé)。被聘請會計人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會計人員在國家統(tǒng)一會計制度、會計準(zhǔn)則體系的約束下,遵守會計職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下,有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好,進行資金、財產(chǎn)、成本、費用和利潤等的會計核算,有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務(wù)報告經(jīng)注冊會計師審計后,應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會計責(zé)任應(yīng)分為兩類:有意過失責(zé)任和無意過失責(zé)任。前者指會計人員及單位負責(zé)人由于獲利動機驅(qū)使,有意違反會計法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計責(zé)任。根據(jù)《會計法》,單位負責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責(zé)任,此類責(zé)任會計人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體,單位負責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。

“立法主導(dǎo)型”會計管理體制框架以社會主義市場經(jīng)濟體制為背景,基于如下考慮:

體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務(wù)的宏觀調(diào)控,又有利于單位會計工作為單位經(jīng)營管理服務(wù),實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù);

2)理順企業(yè)會計與國家財政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調(diào)控的角度出發(fā),運用財政杠桿和財政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經(jīng)濟效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調(diào)控下實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù);

3)與國際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家對會計事務(wù)的管理,也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風(fēng)險都較小,而且與我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致,是現(xiàn)實和理性的必然選擇。

需要指出的是:此運行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業(yè)的會計人員的管理權(quán)限賦予微觀會計運行機制,使企業(yè)會計人員回歸企業(yè),使會計機構(gòu)和財務(wù)機構(gòu)等一樣,成為企業(yè)管理中的一個職能部門,體現(xiàn)企業(yè)行為,維護企業(yè)利益,這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運行機制中的游戲規(guī)則。

參考文獻:[1]中國會計學(xué)會會計理論與會計準(zhǔn)則研究組會計準(zhǔn)則問題專集[M]北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1991,10

[2]中華人民共和國財政部企業(yè)會計準(zhǔn)則———收入[S]北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1998,11

[3]中華人民共和國財政部股份有限公司會計制度———會計科目和會計制度[S]北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1998,4

[4](美)羅伯特C·希金斯,沈藝峰等譯財務(wù)管理分析[M]北京:北京大學(xué)出版社,科文(香港)出版有限公司,2000

[5]MBA必修核心課程編譯組理財:資金籌措與適用[M]北京:中國國際廣播出版社,1997

[6]梁漢星資本委托管理制度〔M〕廣東:廣東經(jīng)濟出版社,2000

[7]郭復(fù)初財務(wù)專論[M]上海:立信會計出版社,1998

第5篇：司法體制改革方案范文

1 會計委派制述評

會計委派制并沒有進行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義，一般是指由政府有關(guān)部門，包括財政部門、國有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門，向社會公開招聘會計主管、財會機制負責(zé)人和一般會計人員，經(jīng)考核錄用后，派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務(wù)會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行，如湖北、四川、江蘇、重慶等地，并在全國范圍內(nèi)推廣。從我國社會主義市場經(jīng)濟和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長遠戰(zhàn)略來看，“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向，因為它存在以下缺陷：

1.1 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向，獨立的法人財產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求?，F(xiàn)代企業(yè)依靠獨立的法人財產(chǎn)具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威，而服從于市場權(quán)威，使現(xiàn)代企業(yè)對行政命令產(chǎn)生了“抗逆機制”，以維護單位和投資者的合法權(quán)益，進而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制。現(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此，不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要，服務(wù)于企業(yè)管理，企業(yè)有機組成部分之一的職能機構(gòu)-企業(yè)會計與會計機構(gòu)獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系，與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容，是會計委派制最根本的缺陷。

1.2 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系，將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度，是否符合市場經(jīng)濟體制的要求，關(guān)鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認為：一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此，會計委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制能夠協(xié)調(diào)一致，形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化，另一方面意味著動力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動力結(jié)構(gòu)的脫節(jié)，導(dǎo)致了企業(yè)會計人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié)，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)與國家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾，當(dāng)國家與企業(yè)存在矛盾時，委派的會計人員怎么辦？傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”，偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖，會計人員必將處于兩難境地。

1.3 會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖，是對會計監(jiān)督的誤解

提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導(dǎo)致會計信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會計法》，企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督形式，主要是衡量和評價企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身，而取決于決策機構(gòu)對會計的認識程度、利用程度和信任程度，取決于決策機構(gòu)對會計合理化建議的采用率。根據(jù)《會計法》，我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關(guān)對違法會計案件的判決來維護的尊嚴(yán)，保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務(wù)會計報告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會計行為，這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動來矯正會計行為，從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務(wù)所。單位內(nèi)部會計監(jiān)督主要是指會計機構(gòu)和會計工作在單位“管理層”的授權(quán)下，對單位的財務(wù)經(jīng)濟活動進行監(jiān)督控制，對授權(quán)“管理層”負責(zé)?！稌嫹ā吠怀隽藘?nèi)部控制的要求，體現(xiàn)了單位負責(zé)人對法律負責(zé)、單位其他人員對單位負責(zé)人負責(zé)的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責(zé)，這是一種“錯位監(jiān)督”，這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解，沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計，而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。

1.4 會計委派制實際操作問題

1.4.1 企業(yè)會計人員的身份問題

會計委派制意味著會計機構(gòu)中的負責(zé)人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè)，而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”，其工作范疇屬企業(yè)財務(wù)，身份卻變成了準(zhǔn)國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中，企業(yè)的高層管理人員（諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理）必然對委派人員懷有戒備之心，要么違背委派初衷，與企業(yè)管理人員“同流合污”，要么被架空，認認真真做假賬。

1.4.2 委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經(jīng)濟效益有好壞之分，則其所屬的會計人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則工作相同，待遇不同，不合理；如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進行，則原經(jīng)濟效益好的會計人員不愿接受委派；若委派人員的開支納入國家預(yù)算，統(tǒng)一收取，勢必倒退回到以財政代替財務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”，按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”，無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的市場分配原則。

1.4.3 機構(gòu)設(shè)置龐大的問題

會計委派制后，財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?，會計人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責(zé)，原財政部門下屬的會計管理機構(gòu)設(shè)置必然增加，不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟學(xué)理念。

1.4.4 委派會計人員業(yè)績考核和考評問題

委派會計人員是由委派單位提供證明，寫出鑒定，還是由會計局直接考核；考核和考評采取什么樣的措施和，考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題，很難確定的方法與措施。

1.5 會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用

現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務(wù)體系。注冊會計師作為市場經(jīng)濟條件下不拿薪水的“經(jīng)濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用，受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質(zhì)量，加強注冊會計師的作用，財政部制定了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》，企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度，實行注冊會計師審計制度。[3]

1.6 會計委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾

在市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實現(xiàn)財政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，國務(wù)院決定取消在全國范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀(jì)檢組長金蓮淑指出“取消大檢查，不是取消或弱化財政監(jiān)督，而是調(diào)整財政監(jiān)督的方式，更好地履行財政監(jiān)督職能。”[4]有些人認為強化政府管理職能就應(yīng)對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經(jīng)濟條件下，政府對會計的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理（主要是通過制定會計法規(guī)，頒布會計準(zhǔn)則；通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束；對會計案件的審判等手段來完成。）

1.7 “會計委派制”存在的其它問題

1） 割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內(nèi)在關(guān)系：會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算，控制就失去了依據(jù)；反之，沒有控制，核算就沒有真實性。

2） 為加強會計監(jiān)督對會計人員進行委派，那么，為加強統(tǒng)計監(jiān)督是否需要對統(tǒng)計人員進行委派呢？為加強國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經(jīng)理們進行委派呢？

3） 會計委派制缺乏法律依據(jù)，與《公司法》等法律矛盾。

4） 與國際慣例不協(xié)調(diào)，其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計人員的管理，會計人員的聘用、職務(wù)待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠如劉玉延副司長指出的那樣，“會計人員委派制”既是問題，又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約，不能全盤否定，更不能認為它是靈丹妙藥，適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認為，“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè)，不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表-股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是：向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)，根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事，屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會范疇，不應(yīng)屬于委派會計人員范疇，有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財務(wù)總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進行。

綜上所述，委派制是高風(fēng)險的改革方案，不符合我國體制改革目標(biāo)，與建立制度背道而馳，不應(yīng)成為會計人員管理體制改革的主流目標(biāo)，我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā)，根據(jù)《會計法》的立法宗旨，建立有特色并與我國經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制。

2 “立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制運行機制新模式

“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的：

2.1 宏觀措施國務(wù)院財政部門與其它部門運用立法手段，通過頒布實施統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系，認定會計人員從業(yè)資格等，政府部門與會計職業(yè)團體相結(jié)合的宏觀會計運行機制?！稌嫹ā返谄邨l規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作?！泵鞔_了全國會計工作的主管部門是國務(wù)院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下，國務(wù)院財政部會計司的主要職責(zé)是：

1） 負責(zé)制訂、完善國家統(tǒng)一的會計制度和會計準(zhǔn)則體系，為社會主義市場經(jīng)濟體制下會計系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行創(chuàng)造條件。《會計法》第八條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的會計制度?！睂嵭薪y(tǒng)一會計制度有利于提高會計信息的可比性，而且按統(tǒng)一會計制度進行企業(yè)會計核算，相對比較容易，簡單，主要適用于非上市企業(yè)；會計準(zhǔn)則體系是按會計要素、分經(jīng)濟事項制定，對某個會計要素或經(jīng)濟業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述，主要適用于會計事項復(fù)雜，經(jīng)營規(guī)模較大，股票上市交易的股份有限公司?！八茟?yīng)考慮上市公司采用會計準(zhǔn)則形式，中小企業(yè)采用會計制度形式；”[7]

2） 積極與立法部門合作，完善會計、法規(guī)體系。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟，為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務(wù)院財政部門應(yīng)為會計法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)（如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等）涉及會計內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范，強化對會計工作的宏觀指導(dǎo)，依法懲處違法行為，為會計行業(yè)的提供服務(wù)；

3） 負責(zé)我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性，預(yù)測我國會計發(fā)展的前景和趨勢，及時、合理地制訂、完善統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系，盡快解決我國會計研究中與實踐脫節(jié)的矛盾；

4） 負責(zé)國際會計發(fā)展趨勢及對策研究，將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好我國會計的本國化與國際化，為加入“WTO”后，我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會主義市場經(jīng)濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務(wù)所為主體的社會監(jiān)督體系，依據(jù)《注冊會計師法》和獨立審計準(zhǔn)則，接受客戶委托，獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)；財政、審計、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查（《會計法》第三十三條）；各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度（《會計法》第二十七條）。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合，形成強有力的監(jiān)督機制。同時，建立司法監(jiān)督體系，加大對會計違法案件的懲處力度，推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務(wù)院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多，應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體（如中國會計學(xué)會、中國注冊會計師協(xié)會等）應(yīng)是非營利組織，其主要作用是負責(zé)會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格和評定工作；組織會計專業(yè)技術(shù)資格考試；組織實施會計專業(yè)繼續(xù)；制訂頒布實施會計人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)；對違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會員進行處理（觸犯刑律的，依法懲處）；協(xié)調(diào)會計行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達國家的會計職業(yè)團體相比，我國的會計職業(yè)團體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小，應(yīng)大力發(fā)展諸如高級會計師協(xié)會、管理會計師協(xié)會等民間會計職業(yè)團體。

2.2 微觀上：會計人員和會計機構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門

會計人員須取得相應(yīng)會計資格認證后，由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請?！皢挝粡氖聲嫻ぷ鞯娜藛T，必須取得會計從業(yè)資格，持有會計從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請的會計人員依法為單位服務(wù)，向單位相應(yīng)經(jīng)理層負責(zé)。被聘請會計人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會計人員在國家統(tǒng)一會計制度、會計準(zhǔn)則體系的約束下，遵守會計職業(yè)道德規(guī)范，在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下，有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好，進行資金、財產(chǎn)、成本、費用和利潤等的會計核算，有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務(wù)報告經(jīng)注冊會計師審計后，應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會計責(zé)任應(yīng)分為兩類：有意過失責(zé)任和無意過失責(zé)任。前者指會計人員及單位負責(zé)人由于獲利動機驅(qū)使，有意違反會計法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計責(zé)任。根據(jù)《會計法》， 單位負責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會計人員個人原因（如會計業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等）形成的會計責(zé)任，此類責(zé)任會計人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體，單位負責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。

“立法主導(dǎo)型”會計管理體制框架以社會主義市場經(jīng)濟體制為背景，基于如下考慮：

1） 體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務(wù)的宏觀調(diào)控，又有利于單位會計工作為單位經(jīng)營管理服務(wù)，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù)；

2） 理順企業(yè)會計與國家財政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制有利于財政部門集中精力，從國家宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，運用財政杠桿和財政政策，優(yōu)化資源配置，提高資源使用的經(jīng)濟效益和社會效益，更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調(diào)控下實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展，更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)；

3） 與國際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家對會計事務(wù)的管理，也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式；

4） 有利于“抓大放小”；[9]

5） 建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比，其改革成本、風(fēng)險都較小，而且與我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致，是現(xiàn)實和理性的必然選擇。

需要指出的是：此運行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會計運行機制，而將具體從事會計工作，從屬于企業(yè)的會計人員的管理權(quán)限賦予微觀會計運行機制，使企業(yè)會計人員回歸企業(yè)，使會計機構(gòu)和財務(wù)機構(gòu)等一樣，成為企業(yè)管理中的一個職能部門，體現(xiàn)企業(yè)行為，維護企業(yè)利益，這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運行機制中的游戲規(guī)則。

：

[1]　中國會計學(xué)會會計理論與會計準(zhǔn)則研究組 會計準(zhǔn)則問題專集[M] 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1991，10

[2] 中華人民共和國財政部 企業(yè)會計準(zhǔn)則-收入[S] 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998，11

[3] 中華人民共和國財政部 股份有限公司會計制度-會計科目和會計制度[S] 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998，4

[4] （美）羅伯特C.希金斯，沈藝峰等譯 財務(wù)管理[M] 北京：北京大學(xué)出版社，科文（香港）出版有限公司，2000

[5] MBA必修核心課程編譯組 理財：資金籌措與適用[M] 北京：中國國際廣播出版社，1997

[6] 梁漢星 資本委托管理制度〔M〕 廣東：廣東經(jīng)濟出版社，2000

[7] 郭復(fù)初 財務(wù)專論[M] 上海：立信會計出版社，1998

第6篇：司法體制改革方案范文

一、行政管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)要求

首先，圍繞“小政府、大社會”,創(chuàng)新社會治理模式。改革開放的實踐證明，只有創(chuàng)新社會治理模式，解決社會領(lǐng)域的矛盾和問題，才能促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)新社會治理模式，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，改變計劃經(jīng)濟條件下政府包攬社會治理的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造各種有效方式，由人民群眾依法進行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。其次，圍繞“效率高、服務(wù)優(yōu)”，改革政府管理體制。建立效率高、服務(wù)優(yōu)的政府管理體制，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求，也是新型城市化發(fā)展的重要動力。要以改革行政審批制度和推行大部制改革為抓手，重點市、區(qū)兩級政府管理體制，改革“中心鎮(zhèn)”管理體制，完善“一隊三中心”（綜合執(zhí)法隊伍和政務(wù)服務(wù)中心、家庭綜合服務(wù)中心、綜治維穩(wěn)中心）為主的基層社會管理體制。

二、推進新型城市化的行政管理體制障礙

近年來，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能，已在社會管理與公共服務(wù)、“大部制”改革上有所突破，但是整個職能轉(zhuǎn)變?nèi)允切姓芾眢w制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占據(jù)主導(dǎo)地位，“服務(wù)型政府”建設(shè)有待加強從目前新型城市化發(fā)展來看，政府職能的轉(zhuǎn)變距離“服務(wù)型政府”的目標(biāo)還有一定的距離，政府職能更多體現(xiàn)為“管制行政”而沒有將適度的“管制”寓于無限的“服務(wù)”之中，“管制型”政府與“服務(wù)型”政府并非是一種互相取代的關(guān)系，而是由“管制”因素和“服務(wù)”因素在排列組合上的變化而引起政府職能的質(zhì)變。而相當(dāng)一部分新型城市化政策的落實部門仍舊以“控制、審批、監(jiān)督、處罰”等手段充當(dāng)著“經(jīng)濟的計劃者”、“市場的控制者”、“社會的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府將主要精力放在自己搞經(jīng)濟建設(shè)，直接參與微觀經(jīng)濟運行，就會出現(xiàn)與民爭利的現(xiàn)象，就會“種了別人的田，荒了自己的地”。與“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的總體政府職能轉(zhuǎn)變定位相悖，進而出現(xiàn)“職能越位”、“職能錯位”和“職能缺位”的不良現(xiàn)象，政府的這種“全能”在本質(zhì)上是以“管制型政府”混淆“服務(wù)型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理運動”，并沒有發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”“大部制”改革屬于政府職能轉(zhuǎn)變中政府職能權(quán)限及履行職能方式的調(diào)整，在推進“大部制”的改革中解決了機構(gòu)設(shè)置過多、職能重疊、職責(zé)分工過細、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，對政府部門關(guān)系，減少政府層級，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些問題，政出多門、部門職能交叉、扯皮推諉等問題仍然存在，主要表現(xiàn)為：

第一，機構(gòu)精簡幅度難有實質(zhì)性突破。按照《市人民政府機構(gòu)改革方案和實施意見》文件指示，精簡后的市政府機構(gòu)為40個，與原有的42個機構(gòu)相比只精簡了兩個。差不多同一時期，市大部制改革后，該市政府部門從46個減少至31個，減少局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)56個，減少人員編制492個，此外還減少事業(yè)單位60個，是市自改革開放以來力度最大的一次機構(gòu)改革。作為“大部制”改革“明星”的順德，政府部門由29個調(diào)整為10個；黨委機構(gòu)由12個減為6個，黨政機構(gòu)由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3?！按蟛恐啤备母锏某尚щm不能簡單地以直觀上的機構(gòu)數(shù)量精簡來衡量，但裁撤冗余給政府“瘦身”畢竟是“大部制”改革讓政府“跑起來”的重要前提。

第二，機構(gòu)精簡后又出現(xiàn)內(nèi)部協(xié)調(diào)的難題。長期以來，部門設(shè)置上的職能交叉一向被認為是政府機構(gòu)管理效率低下的客觀原因，而各部門對自身利益的關(guān)注則是造成不良結(jié)果的主觀因素。而大部制則能夠明確部門職責(zé)、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協(xié)調(diào)成本，但大部制改革單單依靠對政府機構(gòu)設(shè)置的“拼接式”重組，卻不可能從根本上解決機構(gòu)重組后的“發(fā)酵”運轉(zhuǎn)難題。自2009年以來啟動以“大城管”、“大交通”、“大規(guī)劃”、“大林業(yè)”等9個“大部門”為主體的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于減少職責(zé)交叉、多頭管理，精簡政府機構(gòu)與人員；‘大’的關(guān)鍵，在于建立職責(zé)有機統(tǒng)一的行政部門，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的既相互分離又相互配合；‘大’的歸宿，是變經(jīng)濟建設(shè)型政府為公共服務(wù)型政府，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局。”但實際情況是部分改革后的“大部門”并沒有出現(xiàn)與之相匹配的“大協(xié)調(diào)”，大都面臨著“大部門組織內(nèi)聚力不足；大部門部內(nèi)組織要素增多；大部門組織內(nèi)部整合度低；部門內(nèi)部綜合管理機構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱；大部門內(nèi)部機構(gòu)之間博弈張力增大”等內(nèi)部協(xié)調(diào)難題。

（三）市、區(qū)（縣級市）管理體制有待進一步,“簡政強區(qū)、事權(quán)下放”仍未落實2013年3月，市委、市政府正式出臺了《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》，正式啟動了以進一步事權(quán)關(guān)系，優(yōu)化垂直（雙重）管理部門管理機制，改進行政管理和服務(wù)方式，完善財政保障機制，創(chuàng)新用人制度為主要任務(wù)的簡政強區(qū)、事權(quán)改革政策。此項改革就是要確保64項事權(quán)100%由市級向區(qū)級下放，實現(xiàn)“放得下、接得住、干得好”的改革目標(biāo)，但時至今日，改革仍呈現(xiàn)出“事權(quán)下放不夠到位、事權(quán)承接不夠到位、配套措施不夠到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任務(wù)，做到64項事權(quán)100%下放，配套措施未落實，整改情況的績效評估也未啟動。其次，在放權(quán)范圍、放權(quán)力度、放權(quán)層次上尚未做到進一步拓展。再次，下級政府就近管理、便民服務(wù)的職能作用尚未充分發(fā)揮。如越秀區(qū)等少數(shù)區(qū)一級政府尚未建立集政務(wù)公開、行政審批、信息、政府采購、公共資源交易、行政投訴受理、電子監(jiān)察等于一體的綜合政務(wù)服務(wù)平臺。

（四）“特大鎮(zhèn)”管理體制嚴(yán)重制滯后于發(fā)展需要街鎮(zhèn)是珠三角經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐力量之一，尤其是相當(dāng)于中型城市規(guī)模的特大鎮(zhèn)，其強大的輻射能力，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的先行地帶，是城鄉(xiāng)一體化的重要載體和切入點。但是隨著大量外來人口的涌入和珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進，特大街鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力已處于超負荷狀態(tài)，其“小馬拉大車”的既有行政管理體制已顯然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1．職能機構(gòu)設(shè)置缺位，人員編制數(shù)量不足。根據(jù)常住人口、土地面積、財政一般預(yù)算收入三項數(shù)據(jù)，將全市35個鎮(zhèn)分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)有18個。特大鎮(zhèn)無論是在綜合性辦事機構(gòu)的設(shè)置、還是在機關(guān)行政編制配備上都已有相當(dāng)大的試行權(quán)，但諸如公安派出所、國土所、城管(城監(jiān))中隊、環(huán)保所、司法所、交通管理所等職能部門仍只是區(qū)縣的派駐機構(gòu)。另外，特大鎮(zhèn)按照當(dāng)?shù)貞艏丝跀?shù)進行公務(wù)員編制配備，已經(jīng)不能滿足對日益增長的流動人口實施有效管理和服務(wù)的需要。在用人制度上，機關(guān)雇員制和政府購買服務(wù)制度又存在著執(zhí)法身份模糊和頻繁辭職的雙重風(fēng)險。所以，特大鎮(zhèn)的行政管理體制，雖然負擔(dān)著縣一級甚至是內(nèi)地地級市一級的管轄區(qū)域和高強度管理，但落后的鎮(zhèn)級職能機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致很多職能機構(gòu)不能建立，編制人員短缺，造成了推動發(fā)展的能力、社會管理的質(zhì)量和政權(quán)運行力量的下降。

2．執(zhí)法地位尷尬，缺乏相應(yīng)的財權(quán)。根據(jù)《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》要求，市、區(qū)兩級政府要著力下放管理權(quán)限，尤其是加大行政執(zhí)法改革的力度。2009年市政府出臺了《關(guān)于我市中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革試點的意見》，決定在花都區(qū)花東鎮(zhèn)、番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)、蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)、增城市新塘鎮(zhèn)等4個中心鎮(zhèn)進行試點，將區(qū)、縣級市政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督、勞動和社會保障、水務(wù)、建設(shè)、工商、規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)等部分職能單位的執(zhí)法工作委托給鎮(zhèn)政府。但根據(jù)我國法律規(guī)定，擁有完全執(zhí)法權(quán)的只能是縣級以上人民政府及其工作部門，特大鎮(zhèn)雖在經(jīng)濟和社會發(fā)育程度上已經(jīng)達到甚至超過縣級政權(quán)，但還是難以逾越完全擁有行政執(zhí)法權(quán)的身份地位，作為權(quán)宜之計的臨時執(zhí)法工作隊也只能是協(xié)助執(zhí)法的身份，這樣很容易就造成了鎮(zhèn)政府對問題“看得見，摸得著，管不了”，上級政府職能部門對問題則是“看不到，管不到”的尷尬局面。同樣，特大鎮(zhèn)又缺乏相應(yīng)的財權(quán)，《意見》要求要加強鎮(zhèn)級財力保障，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)（縣級市）和鎮(zhèn)的財政收支結(jié)構(gòu)，財政分配關(guān)系，進一步加大對8個貧困鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但對特大鎮(zhèn)的財權(quán)如何如何賦予卻未提及，同時上級政府和有關(guān)部門違反規(guī)定，硬性下達不合理的稅收上繳指標(biāo)、進行行政事業(yè)性收費，這些都將使上級政府的“事權(quán)下放”變?yōu)椤柏摀?dān)”下放。

（五）“一隊三中心”的基層社會管理平臺作用未能充分發(fā)揮只有改革基層體制機制，整合基層資源力量，才能筑牢社會管理的基礎(chǔ)，社會管理體制創(chuàng)新改革必須“沉淀”于基層、“升華”在基層。作為基層主體的132個街道辦事處和34個鎮(zhèn)在體制創(chuàng)新中必然首當(dāng)其沖，而街道社會管理依托的“一隊三中心”在機制運行上與預(yù)期目標(biāo)存在著偏差。主要表現(xiàn)為：街道綜合執(zhí)法機制與區(qū)（縣級市）有關(guān)執(zhí)法隊伍未能實現(xiàn)聯(lián)動；市、區(qū)相關(guān)職能部門與“一隊三中心”權(quán)責(zé)不清；違背了市委、市政府“各職能部門不得硬性要求街道對應(yīng)設(shè)立機構(gòu)、配置專職人員，并將其作為工作考核指標(biāo)”的文件指示精神，肆意修訂對街道的考核內(nèi)容，使部分街道在推進“一隊三中心”工作中無所適從，影響了機構(gòu)、人員整合的力度和進度；與制度配套的財政保障機制尚未建立，使“一隊三中心”機制的運行受制于該項保障機制的缺失。

三、新型城市化行政管理體制創(chuàng)新路徑

走新型城市化道路，必須根據(jù)新的情況、新的變化，對現(xiàn)有的行政管理體制進行調(diào)整、改革、創(chuàng)新，最終目標(biāo)是以改革創(chuàng)新精神建立起與新型城市化相適應(yīng)的行政管理體制，從制度上保障新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略部署得以貫徹執(zhí)行。

（一）以行政審批為突破口，正確處理政府與市場、社會的關(guān)系2013年8月國務(wù)院召開常務(wù)會議，正式批準(zhǔn)廣東行政審批先行先試。進行行政審批改革，正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律和國際通行的辦事規(guī)則，改進經(jīng)濟管理方式，為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則和當(dāng)好裁判。按照國務(wù)院的會議精神，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。同時結(jié)合廣東省《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見》要求，完成規(guī)定的本輪行政審批制度改革任務(wù)。加快推進事業(yè)單位改革和社會組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項，通過委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動行業(yè)組織規(guī)范。培育發(fā)展社會組織，激活社會的自治功能，形成社會協(xié)同的工作格局；把工青婦等群團組織打造成為樞紐型社會組織；暢通公眾參與渠道，形成共建共享的社會格局，建設(shè)“大社會”。

（二）以整體政府為手段，構(gòu)建協(xié)商式組織結(jié)構(gòu)從整體政府視角看，大部制改革關(guān)鍵在于把相近職能部門整合，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新部門，消除政府部門碎片化傾向。在大部制改革中應(yīng)該強調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強調(diào)內(nèi)部“聯(lián)合供給”，另一方面是強調(diào)政府與社會主體的整合，主要包括政府、企業(yè)、市場中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅持科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，基本著力點就是精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題，而“內(nèi)聯(lián)”的治理結(jié)構(gòu)要求權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力、和諧協(xié)調(diào)的政府運行機制；后者是指按照中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”要求，強調(diào)政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，改變由單一主體治理向多元主體共治格局。因此，大部制改革不能停留在機構(gòu)和人員等“物理”變化層面，更強調(diào)通過改革整合多元主體力量形成“聯(lián)合共治”的“化學(xué)”反應(yīng)。

（三）以“簡政強區(qū)”為目標(biāo)，市、區(qū)（縣級市）兩級政府管理體制挖掘現(xiàn)有行政區(qū)劃的績效，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在短期內(nèi)并無再次進行行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)向現(xiàn)有行政區(qū)劃要效率。合理劃分事權(quán)，市、區(qū)（縣級市）兩級政府關(guān)系。按照《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》要求，落實在二級政府事權(quán)關(guān)系、優(yōu)化垂直管理部門管理機制、改進行政管理和服務(wù)方式、完善財政保障機制、創(chuàng)新用人制度五大方面的任務(wù)，而核心舉措就是在城市管理、經(jīng)濟管理、社會管理三個方面完成69項管理權(quán)的下放，實現(xiàn)市、區(qū)（縣級市）兩級政府事權(quán)劃分的合理重構(gòu)，完成“行政性”事權(quán)下放向“法治性”事權(quán)下放的轉(zhuǎn)變。加快制定與事權(quán)下放相關(guān)的法律制度，以清晰界定市場經(jīng)濟條件下的市、區(qū)（縣級市）兩級政府職能，同時通過法律手段鞏固《決定》關(guān)于69項管理權(quán)下放的成果。結(jié)合《決定》的要求，在監(jiān)督體系上做出進一步的嘗試，即在行政問責(zé)式的行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，綜合運用法律監(jiān)督和財政監(jiān)督相結(jié)合的形式。

（四）以放權(quán)為契機，持續(xù)改革“特大鎮(zhèn)”管理體制首先，下放管理權(quán)限，擴大人員編制。落實《市簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革實施意見》的要求，依法賦予特大鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，將上級部門在特大鎮(zhèn)的派出機構(gòu)改為特大鎮(zhèn)的職能部門。適時對規(guī)模較大和城鎮(zhèn)化水平較高的特大鎮(zhèn)，整合設(shè)立為市轄區(qū)。在人員編制上，根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟總量適當(dāng)增加特大鎮(zhèn)編制。其次，執(zhí)法體制，賦予財權(quán)自主。市職能部門應(yīng)在執(zhí)法力度上針對特大鎮(zhèn)予以加強，在特大鎮(zhèn)單獨設(shè)立分支機構(gòu)，以加強對特大鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)輻射力。建立市鎮(zhèn)之間的聯(lián)動機制，當(dāng)鎮(zhèn)政府遇到執(zhí)法事項時，應(yīng)該主動告知市級政府職能部門；市級政府各職能部門執(zhí)法需要鎮(zhèn)政府協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)及時告知鎮(zhèn)政府，避免在產(chǎn)生行政訴訟時，訴訟被告不清的弊病。市鎮(zhèn)兩級財權(quán)分配關(guān)系，賦予特大鎮(zhèn)更大的財權(quán)自主，明確市鎮(zhèn)兩級在公共服務(wù)中的分擔(dān)機制，并使之制度化、規(guī)范化。進一步加大對特大鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。第三，“片區(qū)管理，服務(wù)下沉”，實現(xiàn)鎮(zhèn)、村管理無縫連接。在保留各村建制的基礎(chǔ)上，將各村劃分為幾個“大片區(qū)”，并由鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任各片區(qū)負責(zé)人，同時設(shè)置相關(guān)管理服務(wù)機構(gòu)，將服務(wù)下沉到村，解決特大鎮(zhèn)規(guī)模大、無街道辦事機構(gòu)、管理服務(wù)不到位等問題，實現(xiàn)管理服務(wù)的無縫連接。

第7篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞：社會保險基金；反欺詐；法律規(guī)制

一、社會保險基金的特點

（一）強制性

社會保險基金在我國社會保險法律制度的物質(zhì)保障地位，決定了強制性不僅是社會保險制度的特點，同時也是社會保險基金的突出特點。強制性意味著社會保險基金從征繳到支付、管理運行及監(jiān)督等全過程都是以國家強制力為后盾，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進行。只有社會保險基金的強制性得到有效保障，才能確保社會保險資金來源的穩(wěn)定可靠，進而保障社會保險基金的安全、持續(xù)運行，也使得作為基金管理人的保險人具有了一定的生產(chǎn)資料，最終實現(xiàn)社會保險基金的保障目的。基金的強制性特點，在一定程度上擴大了公權(quán)力適用的范圍，縮小了私權(quán)適用的自治空間，這也是社會法保障公民基本權(quán)益所要求的。有學(xué)者坦言：“今天，個人在經(jīng)濟上的保障，與其說依靠自己的努力以及由他們自己采取的預(yù)防措施，更多地靠的是某個集體、國家或社會保險公司所提供的給付。因此，對許多人來說，私法規(guī)則的意義已沒有‘社會法’規(guī)則的意義大了?！雹?/p>

（二）專用性

我國《社會保險法》第64條第2款規(guī)定：“社會保險基金?？顚Ｓ?，任何組織和個人不得侵占或者挪用?！鄙鐣ｋU基金的關(guān)鍵用途在于支出的特定性，即?？顚Ｓ茫坏米魉?。社會保險基金管理的目的是為了應(yīng)對將來可能發(fā)生的社會風(fēng)險，其主要用途在于社會保險待遇的及時、足額支付，保障社會保險權(quán)利人的基本權(quán)益。社會保險還具有其他應(yīng)對社會風(fēng)險的用途，比如，工傷保險和醫(yī)療保險基金對第三人侵權(quán)造成傷病的先行支付行為，工傷保險基金還有用于工傷預(yù)防及康復(fù)治療的費用支出。有些社會保險基金的支出具有長期性，如養(yǎng)老保險需要參保人繳納較長時間的費用才能依法從社會保險基金中領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，但該基金在將來是必須要支出的費用。社會保險基金在管理運行中盡管基于保值增值的考量，需要進行一定的投資運營，但其最終的目的是為了社會成員基本權(quán)益的有效保障及社會保險事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。社會保險基金的專用性，對于受益人范圍的特定性及基金的安全運行具有重要意義，也更為社會成員所信任和認可。

（三）平衡性

社會保險基金的收入來源相對固定，給付對象相對確定，盡管其不以盈利為目的，但仍需保持基金收支的自我平衡，如此才能保持社會保險制度的持續(xù)運行。社會保險基金要實現(xiàn)收支的自我平衡，一般需要通過參保人繳納一定的社會保險費用以維持其支出，政府的兜底補貼通常只作為輔助資金保障。社會保險基金實現(xiàn)自我平衡的意義在于：一是使得用人單位和勞動者能夠通過繳費認識到費用征繳和待遇支付間的關(guān)系，待遇支付的多少取決于費用繳納的比例；二是對于已經(jīng)享受社會保險待遇的勞動者，鼓勵其更加負責(zé)的足額繳費；三是鼓勵被選出的代表更加重視社會保險制度的重要性；四是對社會保險制度的接受程度，不因其他不穩(wěn)定因素而受到影響。為保證基金收支的自我平衡，實現(xiàn)社會保險制度的穩(wěn)定性，通常需要利用一定的保險技術(shù)計算方法，合理確定社會保險費率。

二、社會保險基金管理實踐中存在的問題

隨著社會保險覆蓋面的不斷擴大，社會保險基金所面臨的風(fēng)險也逐步加大。實踐中，我國社會保險基金管理運行主要存在法律規(guī)制不完善、管理體制不健全、基金監(jiān)管不到位等問題，導(dǎo)致騙取社會保險基金的違法事件屢禁不止，已對社會保險的管理秩序及參保人的合法權(quán)益造成了嚴(yán)重影響。

（一）法律規(guī)制不完善

1.專門規(guī)范少

一是立法層面尚未出臺專門的社會保險反欺詐規(guī)制?，F(xiàn)行立法關(guān)于社會保險反欺詐行為的法律規(guī)范主要存在《社會保險法》第11章“法律責(zé)任”這一章節(jié)，無單獨的社會保險反欺詐立法規(guī)范，且相關(guān)責(zé)任僅為原則性的概括規(guī)定，并無具體明確的責(zé)任細化；對如何預(yù)防和處理欺詐行為沒有作出規(guī)定，缺少相應(yīng)的救濟機制，即使法條有規(guī)制，相關(guān)的保護力度還遠遠不足，不能形成一個完整的社會保險基金管理保護機制。二是部門規(guī)章多為各險種的單獨規(guī)定，缺乏專門的社會保險反欺詐規(guī)制。除2012年《關(guān)于開展社會保險基金監(jiān)督試點的意見》及2013年《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》中涉及了社會保險反欺詐的部分內(nèi)容，其他規(guī)章多為單獨險種的管理規(guī)范，且多為暫行規(guī)定?？傮w來說，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險反欺詐規(guī)制占有較大的比重，這與兩者本身的險種性質(zhì)有一定的關(guān)系。實踐中，社會保險欺詐行為也多發(fā)生在醫(yī)療、養(yǎng)老保險領(lǐng)域，在工傷保險領(lǐng)域中的騙保行為也時有發(fā)生。

2.立法層次低

一方面，效力層級不高。我國現(xiàn)行社會保險法律規(guī)范中除了《社會保險法》關(guān)于反欺詐行為的相關(guān)規(guī)定外，其他多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及內(nèi)部規(guī)范性文件，立法層次較低，對騙取社會保險基金的違法行為打擊力度有限，且只對本地區(qū)社會保險欺詐行為有約束力。即使是地方規(guī)范性文件，立法層級也有所不同。如《河南省社會保險基金管理規(guī)定》為河南省政府頒布實行，《江西省社會保險基金行政監(jiān)督暫行辦法》為江西省人社廳制定實施，實踐中，大多數(shù)地方立法是以省人社廳名義進行的效力規(guī)制，內(nèi)部約束力較強，不具有普遍的法律適用效果。另一方面，欺詐行為標(biāo)準(zhǔn)認定不一。由于缺少上位法的統(tǒng)一規(guī)定，各地關(guān)于社會保險基金欺詐行為的認定也有所差異，重慶市2009年實行的《重慶市騙取社會保險基金處理辦法》、杭州市2011年實行的《杭州市基本醫(yī)療保障違規(guī)行為處理辦法》，有的將欺詐行為稱為“騙取”，有的稱為“違規(guī)行為”，對于欺詐行為的認定標(biāo)準(zhǔn)及欺詐情形的規(guī)定各不相同，影響社會保險基金管理的一體化運行。

3.統(tǒng)籌“碎片化”

一方面，風(fēng)險“分散化”。目前，我國社會保險各險種除了職工養(yǎng)老保險由省級統(tǒng)籌管理外，其他各項社會保險基金基本上仍由市、縣級的社會保險基金統(tǒng)籌管理，且不同險種間的基金管理實行“分別建賬、分賬核算、分別計息”的獨立核算方式。也就是說，各統(tǒng)籌單位又會建立各自的社會保險基金管理機構(gòu)，這樣一來，我國社會保險基金實際上是由成千上萬個統(tǒng)籌單位分散管理的“碎片化”狀態(tài)。除了統(tǒng)籌層次不高外，如此繁多的基金管理機構(gòu)所形成的風(fēng)險點廣泛，也更易產(chǎn)生多種社會保險欺詐行為。另一方面，管理“碎片化”。由于社會保險基金被“碎片化”管理，每個統(tǒng)籌單位的基金規(guī)模有限，難以形成統(tǒng)籌運作的合力，不利于對抗社會保險基金管理的綜合性風(fēng)險。加上社會保險基金的管理既要受到上級主管部門的縱向約束，又要受到同級地方政府的橫向管理，交叉性的基金管理體制有時也造成了基金管理的混亂，不利于社會保險基金的風(fēng)險化解。

（二）管理體制不健全

1.反欺詐機構(gòu)“不獨立”

《社會保險法》及地方規(guī)范中涉及社會保險基金管理的反欺詐機構(gòu)主要是社會保險行政部門，我國目前尚未建立獨立的社會保險反欺詐機構(gòu)。社會保險行政部門對下屬經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管通常屬于內(nèi)部管理，這種“自我監(jiān)管”模式不能很好地調(diào)動工作人員監(jiān)管的積極性，容易造成“管辦不分”的尷尬情形，難以形成有效的監(jiān)管。部分工作人員基于分享不正當(dāng)利益的非法目的，在征繳、支付、管理運行及監(jiān)督的過程中放松監(jiān)管，甚至參與到社會保險基金的詐騙中去，嚴(yán)重危害我國社會保險基金的安全運行。另外，我國社會保險反欺詐機制缺少獨立的社會力量參與。對于一般大眾來講，面對社會保險的欺詐行為一般存在“事不關(guān)己”的放任心理，輿論監(jiān)督也沒有形成常態(tài)化機制，僅靠行政部門的監(jiān)督，力量會顯得薄弱很多。

2.各部門缺乏聯(lián)動

一是部門間聯(lián)動性不足?！渡鐣ｋU法》僅規(guī)定了縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的社會保險工作，缺少相關(guān)部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。如各地對社會保險費用的征繳做法不一，有的由社保行政部門征收，有的由稅務(wù)部門征收，造成企業(yè)申報的社會保險繳費工資基數(shù)與職工工資標(biāo)準(zhǔn)不一，可能影響受益人權(quán)益的充分保護。二是部門內(nèi)部缺乏聯(lián)動。人社部門內(nèi)部的社保經(jīng)辦機構(gòu)、勞動監(jiān)察、仲裁機構(gòu)間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制并不順暢，有時會出現(xiàn)相互推諉或重復(fù)處理的情況。如近段時間大量出現(xiàn)的勞動關(guān)系“證明”，即是社保部門對于可能涉及到的保險“欺詐”行為要求“背書”的情況。不少地區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)對于勞動關(guān)系沒有爭議的社保費用補繳，也要求勞動者先到仲裁機構(gòu)進行勞動關(guān)系確認的“證明”，這種將仲裁確認作為社會保險費用征繳階段反欺詐“背書”的前置程序，不僅造成了不必要的拖延，不利于勞動者費用繳納的及時和便利性，也不是社會保險基金管理持續(xù)發(fā)展的長遠之計。

3.人員專業(yè)性不足

社會保險基金管理的人員專業(yè)性不足，影響了基金管理的效率和行政部門的權(quán)威性。我國社會保險基金管理主要由社會保險行政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政監(jiān)管為主，但行政部門管理人員有限，且其他業(yè)務(wù)相對繁雜，影響了對社會保險基金的有效監(jiān)管。有些基金管理的工作人員缺乏專業(yè)的管理知識，加上社會保險基金本身資金量大，涉及社會保險多個相關(guān)部門，業(yè)務(wù)流程較為繁瑣，可能造成監(jiān)管失誤甚至監(jiān)管真空。截至2017年年末，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存50202億元，基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金累計結(jié)存13234億元，個人賬戶積累6152億元；失業(yè)保險基金累計結(jié)余5552億元；工傷保險基金累計結(jié)存1607億元；生育保險基金累計結(jié)存564億元①。如此龐大的社會保險基金累計結(jié)余，如果缺乏專業(yè)的管理人員進行有效的監(jiān)管，加上現(xiàn)行的基金欺詐方式和技術(shù)手段不斷的變化，我國社會保險基金因欺詐行為造成的損失將難以估計。

（三）基金監(jiān)管不到位

1.行政約束乏力

我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，對于損害社會保險基金監(jiān)管的違法行為，主要以行政懲戒為主，但行政懲戒的效果在實踐中差強人意，沒有真正起到教育、強制甚至震懾的目的。如對未辦理社會保險登記或繳費不足的用人單位，責(zé)令限期改正或者繳納費用；對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)工作人員的失職行為，責(zé)令追繳或退回等處罰措施。但缺少處分、吊銷執(zhí)照等其他行政強制措施，約束性不強。事實上，行政懲戒只是在客觀上起到一定的警示、威懾作用，經(jīng)濟處罰也因其自身的局限性作用發(fā)揮不大。如作為醫(yī)療保險服務(wù)提供者的醫(yī)院，按照我國目前醫(yī)院及醫(yī)生主要由衛(wèi)生行政部門進行評價的準(zhǔn)則，即使查處醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)存在欺詐行為，一般也不會影響到醫(yī)院的就業(yè)人數(shù)及經(jīng)濟效益，也不會因此降低醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)等級，如此就使得社會保險欺詐的否定性評價大打折扣。

2.激勵機制缺位

我國社會保險基金管理基本上遵循“重約束、輕激勵”的運行機制。對于欺詐行為一般處以法律規(guī)制的否定性約束，如行政處罰、解除服務(wù)協(xié)議等事后的責(zé)任懲處，缺少事前或事中的激勵機制，不利于社會保險反欺詐主體主觀能動性的有效提升，這也是我國社會保險基金管理缺乏內(nèi)在動力的重要原因。社會保險基于其自身的復(fù)雜性、隱蔽性及信息不對稱等特點，其詐騙形式多種多樣且不易發(fā)現(xiàn)，僅靠事后的行政懲戒不足以預(yù)防和減少層出不窮的社會保險欺詐行為。近年來，各地區(qū)也出臺了社會保險反欺詐機制的獎勵措施，主要包括舉報獎勵及監(jiān)督管理，但各地規(guī)定的舉報獎勵金額普遍較低，有的還設(shè)置了上限。如陜西省實行的《陜西省社會保險基金監(jiān)督舉報獎勵暫行辦法》規(guī)定,“對舉報社會保險欺詐行為的舉報人按欺詐金額的3%獎勵，一般不超過3000元”。這與美國法律按照追回款項的15%～30%的數(shù)額獎勵分享相比，不能激發(fā)公民積極參與到社會保險反欺詐機制中的內(nèi)在動力，不利于欺詐行為的有效預(yù)防及及時發(fā)現(xiàn)。

3.信息技術(shù)水平低

一是缺乏統(tǒng)一的信息監(jiān)控平臺。目前,我國尚未形成統(tǒng)一的社會保險信息管理數(shù)據(jù)平臺，各地對欺詐行為的預(yù)防和懲處措施各不相同，導(dǎo)致各地對反欺詐行為的認定及處罰有所差異。二是社?；鹦畔⑾到y(tǒng)發(fā)展不均衡。各地由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，在社會保險基金數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)的監(jiān)控能力方面有所差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交換的可用性及準(zhǔn)確度不高。通常來說，地方政府重視、經(jīng)濟發(fā)展水平高、社會管理化程度高的地區(qū)，社會保險信息系統(tǒng)建設(shè)的程度相對較高，反之亦然。三是社保機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。各社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及相關(guān)部門間缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息共享機制，或者共享機制質(zhì)量不高，影響反欺詐機制的事前預(yù)防、事中監(jiān)督及事后懲處。由于各數(shù)據(jù)系統(tǒng)間系統(tǒng)模式差異，造成了互相之間兼容性不強，各自運行，在一定程度上也為行為人實施欺詐行為提供了條件。

三、社會保險基金管理規(guī)制提升路徑

強化社會保險基金管理的法律規(guī)制，標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合，形成立法體系完善、管理體制健全、監(jiān)督機制強力有效的社會保險基金管理體制，確保社會保險基金管理的安全、有序運行，有效維護參保人的合法權(quán)益。

（一）完善立法體系

1.建立專門規(guī)制

“法律的目的不在于馴化民眾成為制度的奴役，而是在最大限度內(nèi)確保每一個人的自由?！雹俜梢?guī)制明確、具體才能對公民、組織起到積極的指引、預(yù)測作用。保障社會保險基金管理的安全運行，需要國家出臺專門的社會保險反欺詐法律規(guī)范，以便更好地保證公民社會保險權(quán)利的自由行使，將社會保險基金管理的風(fēng)險降低到最小限度，確保社會保險基金的運行能夠事前有效預(yù)防，事中有序管理以及事后監(jiān)督評價。從立法層面頒布實施《社會保險基金反欺詐管理條例》，細化欺詐的種類、情形，區(qū)分不同欺詐行為的法律后果等，同時，借鑒國外社會保險反欺詐機構(gòu)完善的程序和方法，建立起一套完整的社會保險反欺詐機制。將各險種單獨的基金管理規(guī)制整合為全面的社會保險基金管理規(guī)范，消除各類社會保險險種的欺詐風(fēng)險，增強共同抵抗風(fēng)險的能力，提升反欺詐機制工作水平。

2.統(tǒng)一立法體系

一方面，建立統(tǒng)一的社會保險基金管理法律規(guī)范。目前，各地結(jié)合實際，已建立了適用本地的社會保險基金管理規(guī)范，可以在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步修訂相應(yīng)法律法規(guī)，由人大、國務(wù)院統(tǒng)一制定一部社會保險基金管理法律制度，從而避免各地“各自為政”而結(jié)果各異的尷尬局面，形成“自上而下”一體化的社會保險基金管理立法體系?！胺傻纳谟趯嵭小?因此，各地在國家統(tǒng)一法律體制的基礎(chǔ)上，可修訂相應(yīng)的基金管理規(guī)范，以更好地保障社會保險基金管理的持續(xù)運行。另一方面，會同相關(guān)部門簽訂《社會保險反欺詐機制公約》，增強社會保險基金管理的社會化廣泛參與程度，筑起基金管理安全運行的防護網(wǎng)。由社會保險行政部門出臺相應(yīng)的配套保障措施，其他相關(guān)部門提供相應(yīng)的人力、物力、財力等全面保障，積極保障社會保險基金管理的健康發(fā)展。

3.統(tǒng)管疏堵結(jié)合

一方面，提升統(tǒng)籌層次，擴大覆蓋范圍。逐步建立起全國社會保險一體化統(tǒng)籌的基金管理機制，解決社會保險基金的碎片化管理，減少地方社會保險基金風(fēng)險的“分散化”。提升社會保險基金抗風(fēng)險能力。擴大社會保險覆蓋范圍，實現(xiàn)社會保險全覆蓋。利用“大數(shù)法則”拓寬社會保險基金規(guī)模，提升社會保險待遇支付水平，降低社會保險繳費率，充分發(fā)揮社會保險的社會化管理水平。另一方面，建立社會保險基金管理的內(nèi)部管理體系。規(guī)范經(jīng)辦機構(gòu)的辦理流程，預(yù)防社會保險經(jīng)辦風(fēng)險，制定各項經(jīng)辦業(yè)務(wù)評價機制及責(zé)任追究機制，有效預(yù)防社會保險基金內(nèi)部風(fēng)險。同時，建立對第三方服務(wù)機構(gòu)的評價機制，對于可能涉及基金安全的違規(guī)行為，及時發(fā)現(xiàn)，及時處理，確保社會保險基金的安全運行。

（二）健全管理體制

1.反欺詐機構(gòu)獨立

一方面，構(gòu)建獨立的社會保險反欺詐機構(gòu)，以確保社會保險基金監(jiān)管的獨立性。結(jié)合我國社會保險的實際，可以在各統(tǒng)籌地區(qū)建立由多部門合作的社會保險反欺詐機構(gòu)，并逐步建立起全國性的反欺詐組織機構(gòu)。將各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)仍然作為反欺詐機構(gòu)的主要力量，加大公安、執(zhí)法等相關(guān)部門的參與力度，形成多部門協(xié)作的聯(lián)動處理機制，共同預(yù)防和打擊社會保險反欺詐違法行為。同時，構(gòu)建一套完善的工作程序，英國是醫(yī)療保險反欺詐機制比較完善的國家，其實行的七步驟程序可以很好地借鑒，即發(fā)展一種反欺詐文化—威懾—預(yù)防—檢測—調(diào)查—制裁—追償。另一方面，引入公共利益團體加大對社會保險欺詐行為的監(jiān)管，積極落實公共利益團體的監(jiān)督權(quán)限。根據(jù)《社會保險法》第80條規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會”，將利益相關(guān)方作為社會保險反欺詐機構(gòu)的參與方，相較社會團體的監(jiān)督具有更強的監(jiān)督效果。

2.部門協(xié)作有力

一方面，建立部門聯(lián)動協(xié)作機制。建立同公安、地稅、財政、審計等相關(guān)部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，強化社會保險從征繳、管理、待遇支付及監(jiān)督等全過程的聯(lián)動，降低社會保險基金運行的欺詐風(fēng)險，確保社會保險基金管理的安全性。2019年1月1日實行的《國稅地稅征管體制改革方案》明確了將各項社會保險交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，降低了社會保險征繳階段基數(shù)申報不統(tǒng)一的風(fēng)險，有利于社會保險基金管理“入口”的一致性。另一方面，部門內(nèi)部應(yīng)明確職責(zé)，強化聯(lián)動。人社行政部門內(nèi)部各職能部門應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，明確各自職責(zé)，積極作為?！渡鐣ｋU法實施細則》第27條規(guī)定：“職工和用人單位發(fā)生社會保險爭議的，在處理過程中，用人單位對雙方的勞動關(guān)系提出異議的，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)依法查明相關(guān)事實后繼續(xù)處理?！睂τ跓o爭議的“勞動關(guān)系確認爭議”，社保行政部門應(yīng)積極作為，主動作為，及時認定。減少勞動者不必要的訴累，節(jié)省司法和行政資源，避免重復(fù)處理。另外，《國稅地稅征管體制改革方案》的實行，也將大幅減少“欠費”“補繳”等情況的發(fā)生，有利于提升社會保險基金管理的規(guī)范化及待遇享受的可保障。

3.人員技能專業(yè)

反欺詐是一項職業(yè)性和專業(yè)性較強的工作，社會保險欺詐行為的隱蔽性、手段多樣化等特點，要求反欺詐人員具有較高的專業(yè)技能和職業(yè)道德水平，以有效應(yīng)對實踐中不斷變化的欺詐行為。在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處理等各階段，需要反欺詐人員具備專業(yè)處理的能力。在預(yù)防欺詐方面，反欺詐人員需要能夠有效宣傳并解讀反欺詐相關(guān)政策，深入理解反欺詐政策與現(xiàn)實環(huán)境及采取的反欺詐措施之間的平衡性，以最大限度地達到威懾欺詐發(fā)生的目的。在發(fā)現(xiàn)、調(diào)查欺詐行為方面，需要迅速了解該欺詐行為的相關(guān)信息來源并不斷開發(fā)自身發(fā)現(xiàn)問題的能力；了解該信息來源與欺詐行為之間的關(guān)聯(lián)性；搜集證據(jù)并對證據(jù)依法進行評估其制裁欺詐行為的能力。在處理制裁欺詐行為方面，需要具有充分論證證據(jù)支持與制裁欺詐方面的因果關(guān)系論證的能力，以及采用適當(dāng)?shù)姆绞綄ζ墼p行為進行制裁的能力。

（三）強化監(jiān)督機制

1.落實監(jiān)管責(zé)任

一是履行行政責(zé)任。徒法不足以自行，全面落實《社會保險法》及配套細則中法律責(zé)任的規(guī)定，維護社會保險基金的良性運轉(zhuǎn)。除了罰款等經(jīng)濟處罰外，還可以采取創(chuàng)新措施對社會保險欺詐行為進行約束，如將涉及社會保險基金管理的違法違規(guī)行為，實行誠信檢查的量化積分管理。對違法情形按規(guī)定進行扣分管理，達到一定扣分上限后列入誠信失信名單，嚴(yán)重的可按相應(yīng)的等級確認責(zé)任，如警告、限期整改、通報、取消資格等。具體的量化標(biāo)準(zhǔn)同行政責(zé)任相結(jié)合，有利于相對人事先預(yù)期自己不當(dāng)行為的法律后果，減少甚至消除社會保險欺詐行為的生存土壤，也有利于社會保險行政部門的日常行政監(jiān)管。二是增設(shè)刑事責(zé)任罪名。設(shè)立“社會保險基金欺詐罪”，在具體刑罰上高于通常的詐騙罪，以有效遏制社會保險基金的欺詐行為。對于征繳階段的欺詐行為，可比照“危害稅收征管罪”，增設(shè)“危害社會保險征管罪”。社會保險同稅收一樣，具有強制性特點，預(yù)防并及時處理社會保險在征繳階段的欺詐行為，有利于加強用人單位及勞動者繳納社會保險費用的自覺性，維護社會保險受益人的合法權(quán)益。

2.關(guān)注激勵機制

為激發(fā)相關(guān)主體參與反欺詐工作的內(nèi)在動力，有必要建立持續(xù)有效的激勵約束機制。在立法層面增加社會保險反欺詐激勵機制的相關(guān)內(nèi)容，明確對反欺詐行為付出成本的適度補償。相關(guān)行為主體的激勵方面，對于社會公眾，建立社會保險反欺詐舉報獎勵制度，可參考國外先進做法給予舉報屬實的公民重獎，同時設(shè)立舉報人人身保護和公示制度，消除舉報人懼怕打擊報復(fù)的后顧之憂，切實維護舉報人的舉報權(quán)利，增強其同反欺詐行為作斗爭的內(nèi)在動力；對社保經(jīng)辦機構(gòu)，建立反欺詐行為業(yè)績考核評價體系，作為對經(jīng)辦機構(gòu)及工作人員的反欺詐行為績效考核指標(biāo)，定期通報統(tǒng)籌地區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)反欺詐工作情況，通過橫向和縱向的比較評價，對積極參與反欺詐工作并有成效的機構(gòu)、人員給予較高等級的評價，將評價等級與物質(zhì)獎勵、精神獎勵、職務(wù)晉升等相結(jié)合，還可以通過地方立法建立相應(yīng)的政策傾斜獎勵制度，切實增強反欺詐行為的主觀能動性。

3.提升共享水平

一是構(gòu)建信息共享平臺。利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺建立社會保險全覆蓋的信息監(jiān)控系統(tǒng)，將社會保險各險種的基本信息如參保人、基金監(jiān)管機構(gòu)、社會服務(wù)機構(gòu)、工作人員、審計等實時共享，保證信息數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)一性，并定期進行匯總更新。同時，建立社保、公安、工商、民政、財政、稅務(wù)等相關(guān)部門涉及社會保險數(shù)據(jù)資源的共享機制，避免由于各部門信息不對稱造成溝通不暢的情形發(fā)生。二是加強反欺詐信息管理。收集社會保險欺詐案件并進行數(shù)據(jù)的匯總整理，建立反欺詐信息數(shù)據(jù)庫。運用反欺詐技術(shù)對欺詐行為進行數(shù)據(jù)的實時分析和有效整合，及時發(fā)現(xiàn)異繳及異常索賠行為并進行有效處理，按風(fēng)險類別進行后續(xù)的重點關(guān)注。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺的實時監(jiān)控和資源共享，可以及時發(fā)現(xiàn)社會保險欺詐行為并有效開展反欺詐活動。

參考文獻：

1.儲槐植，薛美琴.刑法謙抑:由一則建議稿印發(fā)的思考[J].云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）,2005(3):3.

2.[德]卡爾.拉倫茨.德國民法通論（上冊）[M].王曉曄等譯.北京：法律出版社，2003:70-71.

3.柯木星.社會保險[M].三民書局，1993：70-71.

4.劉文華，白寧.我國基本醫(yī)療保險制度體系研究[J].中國勞動，2018（4）：44.

第8篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實施障礙 法律措施

一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實施障礙

中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：

（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準(zhǔn)入、價格確定以及普遍服務(wù)等）時，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨立性、專業(yè)化的管制機構(gòu)至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)

在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，應(yīng)當(dāng)積極主動地聽取諸如消費者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。

（三）市民社會發(fā)育不良，消費者運動發(fā)展不充分

市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權(quán)利的個人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場經(jīng)濟和民主生活相聯(lián)系的、獨立于政治國家的民間自治領(lǐng)域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟力量對社會整體秩序和個體權(quán)利的侵害。改革開放20年來，我國經(jīng)濟體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會化）和經(jīng)濟運作的市場化方向邁進，其直接的結(jié)果就是促進了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現(xiàn)代意識和民間社會組織化程度都有所增強。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發(fā)展起來的市民社會以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對強大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？

消費者運動是消費者自發(fā)或有組織地進行的旨在保護自身權(quán)益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現(xiàn)代消費者保護立法的進程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經(jīng)營者。[1]我國消費者組織于二十世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)，目前，消費者運動已經(jīng)作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質(zhì)普遍較低，各級消費者組織的維權(quán)活動經(jīng)驗不足，并未充分發(fā)揮其作為消費者權(quán)益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經(jīng)濟力量的威懾力。

二、法律對策

（一）法律規(guī)制的原則

其一，壟斷經(jīng)營與自由競爭并舉

對于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對其進行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準(zhǔn)入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止其濫用優(yōu)勢地位，必要時可以授權(quán)一定機構(gòu)對過于龐大的公用企業(yè)進行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運用一般規(guī)則進行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營權(quán)，可以嘗試對壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過市場化的競爭方式來授予特許權(quán)，即通過招標(biāo)方式進行概括競爭，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來負責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營期間，主管部門負責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營期限屆滿后，再度進行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營者；而對于競爭性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進入企業(yè)，積極參與市場競爭。同時依法規(guī)范企業(yè)市場行為，進行反不正當(dāng)競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營活動完全由企業(yè)根據(jù)市場行情和國家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點，區(qū)分實行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟效益，實現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟兼容的有效競爭，提高行業(yè)經(jīng)營效率。

其實，區(qū)分強自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，對公用企業(yè)進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的試點工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。

其二，行業(yè)立法與專門立法并舉

一方面，針對公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機構(gòu)的職能，對市場準(zhǔn)入條件、定價、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo主義當(dāng)然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業(yè)的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運作機制、監(jiān)督程序、定價程序等事項。

其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉

對公用企業(yè)壟斷進行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競爭性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機構(gòu)無法解決這些領(lǐng)域的競爭問題，還需要強有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領(lǐng)域和企業(yè)經(jīng)營活動，必然會引起管轄權(quán)沖突，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個機構(gòu)對同一個市場行為得出性質(zhì)相反結(jié)論的情況，使經(jīng)營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力配置和行使關(guān)系，降低經(jīng)營風(fēng)險和社會成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權(quán)力并保證其效果的發(fā)揮，各國實際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實際情況，無論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法各自的制度建設(shè)，還是兩者相互關(guān)系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置情況看，計劃經(jīng)濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個政府機構(gòu)，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場行為為出發(fā)點和目標(biāo)，準(zhǔn)入管制、財務(wù)狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執(zhí)法權(quán)沒有一個機關(guān)可以理直氣壯地行使。負責(zé)反壟斷法起草的國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關(guān)的理由，而國家計委價格法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。工商部門對不正當(dāng)競爭的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問題。這就結(jié)果造成了政府機關(guān)間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機構(gòu)的權(quán)力時，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。

（二）法律法規(guī)體系的完善

在我國，出于行政部門維護公有制經(jīng)濟權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當(dāng)然國務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運營狀況的只能是人大或其授權(quán)的國務(wù)院制定的法律，相關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業(yè)壟斷進行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內(nèi)的競爭立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競爭活動的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。

（三）法律規(guī)制制度的重建

其一、規(guī)制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟規(guī)模過大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業(yè)進行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場集中度。根據(jù)實踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環(huán)節(jié)的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對公用企業(yè)的契約自由進行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費者提品或服務(wù)。（3）禁止強迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規(guī)定。此后不久，國家工商行政管理局了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》在第四條列舉的公用企業(yè)的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強迫交易或搭售行為在我國公用企業(yè)中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)分開之后，新的競爭者要在非壟斷環(huán)節(jié)進行有效運營，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競爭企業(yè)收取的費用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競爭性行業(yè)經(jīng)營者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場競爭環(huán)境的必然之舉。

其二、政企分開

我國的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權(quán)機關(guān)，又是所有者、經(jīng)營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業(yè)同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營，就必須在各種情況下努力實現(xiàn)政企分開的目標(biāo)。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯(lián)系需要一個過程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，要將獨立的財產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。

其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化

從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經(jīng)營，別無分號；二是國家獨資經(jīng)營，不許其他資本進入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機場，外資進入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實，國家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營固然重要，國有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競爭，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強企業(yè)活力。我國加入WTO后，吸引外資進入這些領(lǐng)域，將給我國公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)和動力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[3]在這方面，財產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進外資來講，可以是合資的，也可以是獨資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強、對國家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國家獨資。

在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來投資，減少風(fēng)險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。

其四、改進公用企業(yè)的價格管制

（1）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價，應(yīng)當(dāng)合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔(dān)，促進電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營成本的沖動，我國公用企業(yè)經(jīng)營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經(jīng)濟因素的情況下，必須依賴于對企業(yè)經(jīng)營信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價格難免會損害消費者的正當(dāng)權(quán)益。

（2）進一步發(fā)揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價規(guī)則缺乏公開性，公眾無法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業(yè)定價的科學(xué)性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權(quán)，實際效果并不理想。實際上，嚴(yán)格的公共定價制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應(yīng)包括各消費者組織代表、財政部門代表、行業(yè)協(xié)會代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應(yīng)建立代表審查與推選制度。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機制

首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。我國部分行政部門在行使反不正當(dāng)競爭權(quán)力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進行處理，但實際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當(dāng)競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的雛形。有學(xué)者在分析現(xiàn)階段中國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)面臨的尷尬處境時指出，"在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關(guān)注的熱點，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)成為眾多批評的對象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會認同，必須對這種權(quán)力配置進行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機構(gòu)與反壟斷機制。

其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度

（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位?，F(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。

（2）監(jiān)管權(quán)的安排?？偟膩碚f，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場準(zhǔn)入、定價政策、競爭政策以及普遍服務(wù)政策四個方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟特征的差異，對于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實施不同的監(jiān)管，如對壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強價格監(jiān)管，對競爭性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價）實行市場定價；加強對壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問題。獨立的監(jiān)管機構(gòu)對于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場準(zhǔn)入和價格管制是電監(jiān)會的重要職權(quán)，但這兩項權(quán)力都掌握在國家計委手中，“原先存在的管理機構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點。”劉紀(jì)鵬說，電監(jiān)會體制的定位和政府體制的交接是一個難點。[4]盡管我國的政府機構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環(huán)境對政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國家計委的權(quán)力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個超然的制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強的技術(shù)性和專業(yè)性，國家計委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應(yīng)這項工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會在這方面具有較多的優(yōu)勢，完全剝離計委的價格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計委對于價格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會根據(jù)國家的價格政策對電力行業(yè)的價格進行調(diào)整的權(quán)力。也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監(jiān)管委員會負責(zé)實施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。

（3）監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機構(gòu)既不能是政府機關(guān)，也不能是公共機構(gòu)，而應(yīng)是獨立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個機構(gòu)必須具有高度的獨立性和權(quán)威性，就像德國聯(lián)邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當(dāng)競爭和反壟斷案件的管轄權(quán)和裁決權(quán)，其生效判決具有強制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預(yù)其行使職權(quán)。如當(dāng)事人不服，可以限期向人民法院起訴。新成立的國家電力監(jiān)管委員會對引入競爭后的電力行業(yè)進行監(jiān)管，是這方面一個非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它采用證監(jiān)會的模式，是一個直屬于國務(wù)院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術(shù)、會計、統(tǒng)計、法律等各方面知識結(jié)構(gòu)比較完善的隊伍就成為可能。其次，監(jiān)管人員的選任上也應(yīng)充分體現(xiàn)獨立性和超脫性。監(jiān)管人員不宜大量從現(xiàn)有公用企業(yè)管理人員中遴選，而應(yīng)公開招聘。此外，基于對我國行政權(quán)力濫用的法律文化傳統(tǒng)的考慮和順應(yīng)當(dāng)今世界各國經(jīng)濟民主發(fā)展潮流的需要，應(yīng)當(dāng)在公用企業(yè)行業(yè)建立相應(yīng)的自律性組織——行業(yè)公會，由其分擔(dān)部分行政經(jīng)濟管理的職能，組織內(nèi)部實行委員會制，采取多數(shù)決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學(xué)化，也便于決策的有效執(zhí)行。

（4）監(jiān)管方法的法制化和科學(xué)化。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責(zé)，更多地運用法律手段，充分發(fā)揮法律對其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學(xué)性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。

（5）對監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強對監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費者福利最大化作為自己的行為準(zhǔn)則，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡

在建立反壟斷機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)之間的合作機制上，對于不正當(dāng)定價和瓜分市場協(xié)議之類的壟斷行為，應(yīng)該由反壟斷機構(gòu)處理；而對于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運營商應(yīng)該收取的價格或者保證普遍服務(wù)等問題，應(yīng)該由監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。同時，在監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷機構(gòu)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。在制定反壟斷法，設(shè)立專門的反壟斷機構(gòu)的同時，必須對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進行制定或者修改，明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。

參考文獻

[1] 李昌麒、許明月主編：消費者保護法，法律出版社1997年第一版，第14頁

[2] 仁：市場經(jīng)濟與市民社會 ——市場經(jīng)濟發(fā)展對社會結(jié)構(gòu)變遷的深層影響管窺 中國民商法網(wǎng)2001年7月28日