新農(nóng)保試點(diǎn)方案缺陷與完善路徑
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本文作者：李燁紅 單位：湖北第二師范學(xué)院
在中西部地區(qū)，最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央財(cái)政給予補(bǔ)助；而在東部地區(qū)，中央財(cái)政只承擔(dān)其中的50%，剩余的50%由東部地區(qū)財(cái)政承擔(dān)。除此之外,地方財(cái)政在“出口”環(huán)節(jié)的責(zé)任還體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況主要是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平等提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提高部分由地方政府承擔(dān)；如果農(nóng)村居民超過15年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)期而繼續(xù)繳費(fèi)，可由地方政府適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金以示鼓勵(lì)。提高和加發(fā)的具體政策皆由地方人民政府制定。此外，多數(shù)地方以養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來測(cè)算確定最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，在保障水平方面實(shí)現(xiàn)了保障老年人最基本生活的目標(biāo)要求；新農(nóng)保制度將農(nóng)保基金納入財(cái)政專戶實(shí)行收支兩條線管理，也為基金的安全運(yùn)營提供了一定的保障；新農(nóng)保制度將管理人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，不再從保費(fèi)收入和基金運(yùn)營中提取，避免了管理經(jīng)費(fèi)對(duì)參保農(nóng)民利益的侵犯，保障了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)需求；通過統(tǒng)籌賬戶、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、個(gè)人繳費(fèi)鼓勵(lì)等制度，建立領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，養(yǎng)老待遇水平根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和農(nóng)村居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從理論上解決了領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)固定不變的問題。
新農(nóng)保試點(diǎn)方案存在的不足
“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)方案無論是從資金來源還是養(yǎng)老金待遇模式來看，都具有保險(xiǎn)和福利的雙重特征，與實(shí)質(zhì)上為個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)的舊農(nóng)保相比，能更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民的參保積極性，籌資水平也有所提高。但是，新方案在設(shè)計(jì)上存在著一些不足，缺乏一定的前瞻性，需要從制度上進(jìn)一步修正和完善。
地方財(cái)政補(bǔ)貼能力差異較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)財(cái)政補(bǔ)貼能力不足。在新農(nóng)保試點(diǎn)方案中，地方財(cái)政的籌資能力是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否順利推行的關(guān)鍵。東部地區(qū)的籌資難度并不大，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)財(cái)政壓力顯然較大。根據(jù)2010年國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，以地方補(bǔ)貼選擇每人每年最低30元的情形進(jìn)行精算，在東部11個(gè)省級(jí)區(qū)劃，當(dāng)年新農(nóng)保地方財(cái)政補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入比重的平均水平為0.83%，上海低到0.07%；在中西部20個(gè)省級(jí)區(qū)劃，這一指標(biāo)的平均水平為0.91%，西藏高到1.81%。隨著制度覆蓋面的加大，中西部地方財(cái)政壓力更會(huì)加大。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)，當(dāng)制度覆蓋到農(nóng)村人口的50%時(shí)，西藏新農(nóng)保中地方財(cái)政補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入的比重將達(dá)到2.35%。而目前，我國中西部地區(qū)財(cái)政自給能力大大低于東部地區(qū)，據(jù)測(cè)算，2007年東部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)為0.81，中部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)為0.45，西部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)只有0.42。[1](p39)而且，在改革開放的過程中，中西部地區(qū)城市化水平大大低于東部地區(qū)，更加大了中西部地區(qū)的財(cái)政壓力。這其中，縣級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼能否到位更值得擔(dān)心。在試點(diǎn)方案中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)籌，縣級(jí)政府無疑是地方財(cái)政補(bǔ)貼的重要承擔(dān)者，而縣級(jí)財(cái)政困難是分稅制改革以來一直未能有效解決的問題。要讓縣級(jí)財(cái)政再承擔(dān)新農(nóng)保改革的補(bǔ)貼，恐怕難以落實(shí)，600多個(gè)分布在中西部地區(qū)的國家級(jí)貧困縣情況更為堪憂。不僅如此，由于縣級(jí)財(cái)政無力配套財(cái)政補(bǔ)貼資金，在目前個(gè)人賬戶沒有普遍做實(shí)的情況下，還易出現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累被挪用于當(dāng)期財(cái)政補(bǔ)貼資金的情形，使新農(nóng)保個(gè)人賬戶由完全積累制演變?yōu)榇H供養(yǎng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，新農(nóng)保試點(diǎn)方案實(shí)施的可持續(xù)性值得懷疑。
政府財(cái)政的隱形債務(wù)較大，缺乏釋放機(jī)制。新農(nóng)保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139個(gè)月，而新農(nóng)保的養(yǎng)老金（包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金）是終身支付的，試點(diǎn)方案規(guī)定農(nóng)民從60歲時(shí)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果按139個(gè)月計(jì)算，前期積累的個(gè)人賬戶資金在領(lǐng)取近12年時(shí)，即在農(nóng)民將近72歲時(shí)就會(huì)被領(lǐng)取完畢。此后如果受領(lǐng)人還健在，其每年的養(yǎng)老金將由政府支出，這其實(shí)就是政府將承擔(dān)的一筆隱形債務(wù)。眾所周知，當(dāng)前我國人口結(jié)構(gòu)老齡化和高齡化趨勢(shì)都非常明顯；伴隨著我國人口平均壽命的不斷延長，我國老齡人口的平均余命也在延長。2005年對(duì)1%人口的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國60歲人口的平均余命為20.62歲，72歲時(shí)的平均余命為11.86歲。[2]在我國人口余命的延長的情形下，政府因隱形債務(wù)而產(chǎn)生的壓力也會(huì)越來越大。而在新農(nóng)保制度中沒有關(guān)于談及這筆隱形財(cái)政壓力的釋放方法。
個(gè)人賬戶中政府補(bǔ)貼資金具有非私有性，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。新農(nóng)保制度中參保農(nóng)民的個(gè)人賬戶主要由個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼組成，既然是“個(gè)人賬戶”，其所有權(quán)理應(yīng)屬于個(gè)人。但新農(nóng)保制度規(guī)定，“參保人死亡，個(gè)人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼金額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金”。即如果參保人死亡，個(gè)人賬戶中政府補(bǔ)貼資金就是非私有性質(zhì)的，這部分金額將不能像其他私有財(cái)產(chǎn)那樣被家屬繼承。這種規(guī)定的消極作用將會(huì)比較大：不夠人性化，從而影響農(nóng)民參保的積極性，對(duì)于新農(nóng)保制度的全面推廣有一定阻礙；參保人死亡后容易出現(xiàn)個(gè)人賬戶資金的產(chǎn)權(quán)糾紛，甚至引起農(nóng)民集體性對(duì)抗，農(nóng)村居民對(duì)政府的信任度會(huì)降低；個(gè)人賬戶余額中政府補(bǔ)貼部分需要精算，加之劃進(jìn)、劃出等繁瑣的結(jié)轉(zhuǎn)工作，需要的轉(zhuǎn)換成本比較大。
不低于30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼很重要，但是其吸引力有限。地方財(cái)政對(duì)繳費(fèi)農(nóng)民個(gè)人賬戶每年30元的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)新農(nóng)保的啟動(dòng)具有一定的推進(jìn)作用，對(duì)于中西部地區(qū)也具有較強(qiáng)的吸引力。但總體來說具有一定局限性：一是從靜態(tài)角度分析，這筆補(bǔ)貼將會(huì)為參保農(nóng)民帶來每月3.24元的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金待遇，這對(duì)提高養(yǎng)老金待遇的作用微乎其微，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)更不會(huì)形成吸引力；二是在試點(diǎn)中這種補(bǔ)貼并未跟個(gè)人繳費(fèi)的多少掛鉤，地方政府對(duì)不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼的絕對(duì)額度都一樣，即沒有實(shí)行梯度財(cái)政補(bǔ)貼，新制度中參保農(nóng)民每年的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，在選擇100元的最低繳費(fèi)檔次時(shí)，獲得的地方政府補(bǔ)貼相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)金額的30%；在選擇500元的最高繳費(fèi)檔次時(shí)，獲得的補(bǔ)貼卻只相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)金額的6%。一般情況下，為了獲得相對(duì)較高的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民更愿意選擇100元的繳費(fèi)檔次，這顯然不利于個(gè)人繳費(fèi)水平的提高，最終會(huì)影響?zhàn)B老金待遇水平。
養(yǎng)老金替代率偏低，提高養(yǎng)老金替代率的有效機(jī)制缺失。無論以什么方法計(jì)算，新農(nóng)保養(yǎng)老金的收入替代率都偏低。一方面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率偏低。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到5919元，[3](p56)而新農(nóng)保每年660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼占農(nóng)民人均純收入的比例則為11.15%，大大低于當(dāng)前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率不低于20%的水平。另一方面，總的養(yǎng)老金替代率也偏低。即便所有參保農(nóng)民按照500元的個(gè)人繳費(fèi)最高檔次進(jìn)行繳費(fèi)，全國總的養(yǎng)老金替代率也只有19.60%；即便將利息考慮進(jìn)去，以4%的較高利率水平進(jìn)行測(cè)算，總的養(yǎng)老金替代率也只有20.38%。東部地區(qū)由于農(nóng)民人均收入水平較高還會(huì)低于這個(gè)比率。而養(yǎng)老金替代率的國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是70%左右，此時(shí)才能有較高水平的、比較理想的養(yǎng)老生活狀態(tài)。2006年，美國社會(huì)養(yǎng)老保障體系的“第一支柱”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的替代率為42%，“第二支柱”企業(yè)年金的替代率已達(dá)38%；英國、澳大利亞的同組數(shù)據(jù)則分別是31%和42%、25%和40%。[4](p112)而2010年，按城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為口徑測(cè)算的全國平均“退休收入替代率”為44.26%，上海市也達(dá)到了31.86%。①加之我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工企業(yè)年金制度等其他配套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐漸普及，城鄉(xiāng)養(yǎng)老金替代率的差距還會(huì)進(jìn)一步拉大。
新農(nóng)保與其他制度的有效轉(zhuǎn)換與銜接存在著難題。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人。同第五次全國人口普查相比，增加了1.17億人，增長81.03%，這表明我國人口的流動(dòng)性在增強(qiáng)。而根據(jù)《指導(dǎo)意見》，目前絕大多數(shù)新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)都實(shí)施了縣級(jí)統(tǒng)籌，即在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼政策、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇政策、統(tǒng)一基金管理和使用、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程和信息系統(tǒng)。而縣域之間探索新農(nóng)保制度模式差異又較大，這就加大了政策的碎片化，不利于人員流動(dòng)，不利于地區(qū)之間制度的銜接。此外，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在統(tǒng)籌部分的差異較大，其出資方分別是政府和企業(yè)；在個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，新農(nóng)保分為五個(gè)檔次，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的12%；年限計(jì)算等方面也存在差異。伴隨著我國城市化進(jìn)程的加快，新農(nóng)保向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換會(huì)成為常態(tài)，但這種轉(zhuǎn)換將會(huì)面臨較大的困難。特別是反映社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由財(cái)政繼續(xù)承擔(dān)還是由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶承擔(dān)，將面臨兩難境地：如果由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶承擔(dān)，就會(huì)侵犯城市參保人口基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的利益；如果由財(cái)政繼續(xù)承擔(dān)，那么新農(nóng)保則沒有得到實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)化。
基金的管理與運(yùn)營模式缺乏創(chuàng)新，保值增值仍是難題。隨著新農(nóng)保制度試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，基金規(guī)模越來越大。但與舊農(nóng)保相比，新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金的有效管理和運(yùn)作沒有實(shí)質(zhì)性的突破，特別是保值增值依然是個(gè)難題。作為《試點(diǎn)意見》的配套制度，2011年7月1日起實(shí)施的《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)社[2011]16號(hào)）第二十五條明確規(guī)定：“基金結(jié)余除根據(jù)財(cái)政部門和人力資源社會(huì)保障部門商定的、最高不超過國家規(guī)定預(yù)留的支付費(fèi)用外，全部用于購買國家債券或轉(zhuǎn)存定期存款。”加之在縣級(jí)管理過程中，由于地域和人數(shù)的局限性，基金只能在小范圍內(nèi)管理運(yùn)行、自我周轉(zhuǎn)，這種較低的統(tǒng)籌層次，更導(dǎo)致了新農(nóng)保基金互劑能力差、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，受人才、信息、投資能力等方面的限制，基金增值難度也較大。此外，不同層級(jí)地方財(cái)政補(bǔ)貼資金注入個(gè)人賬戶之后，資金保值增值風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任因此變得更為復(fù)雜。
完善新農(nóng)保制度的政策建議
在新農(nóng)保制度覆蓋面擴(kuò)大的過程中，要時(shí)刻關(guān)注地方財(cái)政的承受能力，尤其要注重解決中西部地區(qū)財(cái)政籌資困難。在個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼方面，有必要重新調(diào)整中央對(duì)地方的財(cái)政關(guān)系，適當(dāng)加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以減輕中西部地區(qū)的財(cái)政壓力，促進(jìn)貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的建立。2009年，中央財(cái)政支出僅占其總預(yù)算的22.5%，①而省級(jí)及省級(jí)以下財(cái)政都存在著收支缺口。中央財(cái)政可以按照各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的不同對(duì)新農(nóng)保的繳費(fèi)補(bǔ)貼承擔(dān)不同的比例，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如中西部地區(qū)可采取傾斜政策。這種傾斜有利于幫助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)特別是國家級(jí)貧困縣全面開展新農(nóng)保，推動(dòng)新農(nóng)保覆蓋面的提高，從而真正彰顯新農(nóng)保普惠制的精神實(shí)質(zhì)。此外，省、市、縣（區(qū)）各級(jí)地方財(cái)政在“進(jìn)口”環(huán)節(jié)補(bǔ)貼比例的分配分擔(dān)直接關(guān)系到新農(nóng)保制度最優(yōu)路徑的實(shí)現(xiàn)。試點(diǎn)方案并沒有給出具體的辦法，可見在解決這個(gè)問題時(shí)應(yīng)結(jié)合各省市的具體實(shí)際。應(yīng)堅(jiān)持政府“有限財(cái)政”責(zé)任的理念與原則，一方面，政府必須承擔(dān)在新農(nóng)保中的出資責(zé)任，另一方面，政府的責(zé)任應(yīng)該是適度的、有限的，對(duì)于將來的風(fēng)險(xiǎn)必須是可控的。進(jìn)一步說，政府的責(zé)任應(yīng)該是分地區(qū)、分群體、分時(shí)段的，以保證能讓新農(nóng)保制度中數(shù)量最大的人群安然度過養(yǎng)老期。從目前試點(diǎn)情況來看，由于新農(nóng)保的實(shí)施主體是縣級(jí)政府，縣級(jí)財(cái)政將承擔(dān)重要的責(zé)任。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的不同，省、市、縣三級(jí)地方財(cái)政在繳費(fèi)補(bǔ)貼的分擔(dān)方面也沒有必要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有三種基本模式可供選擇：縣級(jí)補(bǔ)貼為主的模式。特點(diǎn)是縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)較多個(gè)人賬戶補(bǔ)貼開支，市級(jí)財(cái)政為輔，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼次之。這一模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的富?？h。三級(jí)均衡補(bǔ)貼的模式。特點(diǎn)是省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本均衡，共同分擔(dān)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼。此種模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為平均的省市。省級(jí)補(bǔ)貼為主的模式。特點(diǎn)是省級(jí)財(cái)政承擔(dān)較多個(gè)人賬戶補(bǔ)貼的開支，市級(jí)財(cái)政為輔，縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政次之。這種模式適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大的省市，特別是財(cái)政收入低的貧困縣。與此同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加快“省管縣”財(cái)政體制改革，以理順省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，加大對(duì)財(cái)力薄弱縣的支持力度，推動(dòng)市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)。在我國，縣是承擔(dān)公共服務(wù)的最大載體，但在目前“市管縣”模式下，縣的財(cái)權(quán)和其職責(zé)是不相匹配的，“省管縣”將改變“省管市、市再管縣”的三層結(jié)構(gòu)，建立省和縣的直接財(cái)政關(guān)系,有利于減少財(cái)政運(yùn)行的成本,提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的繳費(fèi)補(bǔ)貼能力。
科學(xué)精算并適時(shí)調(diào)整計(jì)發(fā)月數(shù)。新農(nóng)?！皞€(gè)人賬戶養(yǎng)老金”資金來源主要是個(gè)人繳費(fèi)，另一部分來自地方政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等，籌資主體比較復(fù)雜。由于采取的不是現(xiàn)收現(xiàn)付而是完全積累的籌資模式，容易產(chǎn)生繳費(fèi)金額制定過低或計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)算過短等制度設(shè)計(jì)的失當(dāng)或缺陷，從而造成個(gè)人賬戶養(yǎng)老金繳納數(shù)與養(yǎng)老金領(lǐng)取期到來之后社會(huì)實(shí)際發(fā)放數(shù)之間因“逆差”而形成的隱形債務(wù)。作為制度的設(shè)計(jì)者、養(yǎng)老金發(fā)放的承諾者，這種隱形債務(wù)的承擔(dān)者顯然是政府。因此，需要政府發(fā)揮政策制定的作用，隨著我國農(nóng)村居民壽命的增加，應(yīng)該考慮60歲人口的余命因素，組織專家對(duì)未來制度安排和政策選擇進(jìn)行敏感性分析，深入研究相關(guān)參數(shù)的調(diào)整，科學(xué)精算養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，還應(yīng)適度調(diào)整地方政府對(duì)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額，以減少政府的這種隱形財(cái)政壓力。
正確處理個(gè)人賬戶中地方財(cái)政補(bǔ)貼資金的產(chǎn)權(quán)問題，避免矛盾和沖突。有三種方法可供參考。一是變革最終所有權(quán)，即在參保人死亡后，個(gè)人賬戶中的政府補(bǔ)貼余額作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)也可以依法被繼承。二是變革使用方法，如果尚未到領(lǐng)取期的參保人死亡，可以根據(jù)繳費(fèi)年限的不同發(fā)放相應(yīng)喪葬補(bǔ)助金或者分檔次進(jìn)行補(bǔ)貼；如果正在領(lǐng)取期的參保人死亡，在賬戶中仍有余額的情形下，也可以根據(jù)其余額領(lǐng)取年份的多少發(fā)放相應(yīng)喪葬補(bǔ)助金或者給予相應(yīng)補(bǔ)貼。以上兩種方法都可以讓參保農(nóng)民更實(shí)際地享受到地方財(cái)政在“入口處”補(bǔ)貼所帶來的實(shí)惠。此外，還可以把地方政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一部分，即不再劃入個(gè)人賬戶，其好處是更易與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接，但這種方法在新農(nóng)保起步階段不宜使用，可作為一種前瞻性制度，在農(nóng)民對(duì)政府信任度相當(dāng)高和城鄉(xiāng)收入差距縮小到合理程度的時(shí)候使用。
完善養(yǎng)老金替代率調(diào)整機(jī)制。在新農(nóng)保制度的實(shí)施過程中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金、地方財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)用等應(yīng)伴隨著物價(jià)水平和居民生活水平的總體提高趨勢(shì)做出相應(yīng)的調(diào)整，逐步提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金替代率。特別是中央和地方財(cái)政可以根據(jù)財(cái)政收入和各項(xiàng)精算結(jié)果，適時(shí)增加財(cái)政補(bǔ)貼力度。此外，分地區(qū)分類別推進(jìn)對(duì)新農(nóng)保對(duì)總的養(yǎng)老金替代率的提高也大有好處，特別是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，可實(shí)行政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)雙重提高的梯度財(cái)政機(jī)制，但是目前這種相得益彰的政策機(jī)制不是十分明確。此外，個(gè)人繳費(fèi)是新農(nóng)?；鸬闹匾獊碓粗唬瑸樘岣唣B(yǎng)老金替代率，還需增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民繳費(fèi)特別是多繳費(fèi)的積極性。農(nóng)民的個(gè)人收入是個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)收入不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)，還有自然風(fēng)險(xiǎn)，目前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營還是以家庭為單位進(jìn)行的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)化解風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，這些都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民收入的不穩(wěn)定。宣傳鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)如農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)可以適當(dāng)化解農(nóng)村居民收入風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)村居民收入的穩(wěn)定，從而增強(qiáng)繳費(fèi)能力。還需進(jìn)一步完善繳費(fèi)模式，加強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征管，凡是符合新農(nóng)保繳費(fèi)資格的農(nóng)民，可以用糧食換保障等多樣化的方式，為籌集并提高新農(nóng)保基金提供可靠保證。還應(yīng)增強(qiáng)養(yǎng)老保障不同構(gòu)成部分的互助互換功能，比如，可考慮在有條件的農(nóng)村推廣個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)等多樣化的養(yǎng)老保障形式，以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的總替代率。還可以允許以養(yǎng)老金置換養(yǎng)老服務(wù)，或者借鑒新疆呼圖壁和四川通江的做法，允許農(nóng)保證質(zhì)押貸款，以提高新農(nóng)保的實(shí)際保障能力、提高新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)積極性。
應(yīng)逐步提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)制度間無縫銜接。在《指導(dǎo)意見》中提及到了制度間的銜接與轉(zhuǎn)換問題，但缺乏具體措施。如前所述，新農(nóng)保試點(diǎn)中各地做法差異較大、地方色彩濃厚，對(duì)此，逐步上升到省級(jí)統(tǒng)籌是必要的，既有利于解決縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)不平衡的問題、有利于提高新農(nóng)?；鸬恼{(diào)劑能力，也有利于地方新農(nóng)保制度和措施的銜接與配套。而新農(nóng)保制度與農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度之間的銜接也需要細(xì)化的政策，相關(guān)部門應(yīng)加快政策制定的步伐。要從行政管理和經(jīng)辦信息的統(tǒng)一來考慮，在政策制定過程中，既要盡量減少轉(zhuǎn)換成本，又要保障參保農(nóng)村居民的利益不受損害，努力實(shí)現(xiàn)制度之間的無縫對(duì)接。
適時(shí)開拓投資渠道，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋倒芾?。這直接關(guān)系到調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性和新農(nóng)保制度的可持續(xù)性，對(duì)解決政府隱形債務(wù)問題也有幫助。中共中央在“十二五”規(guī)劃綱要中明確指出要做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，但是，除了交付全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營的補(bǔ)貼資金，地方在做實(shí)過程中積累的資金只能存銀行或買國債，投資渠道有限。而且隨著做實(shí)省份的不斷擴(kuò)大，資金積累將不斷增長，如果不進(jìn)行投資運(yùn)營，百姓養(yǎng)命錢面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)。筆者建議，新農(nóng)?；鹪谕顿Y運(yùn)營的方式上，可借鑒企業(yè)年金的信托型模式。這種模式有利于保證基金的獨(dú)立性和安全性、投資渠道的廣泛性、基金管理的靈活性和透明性。在這種運(yùn)作方式下，賬戶管理人、托管人、受托人（投資管理人）各司其職、相互制約。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為賬戶管理人，主要負(fù)責(zé)記錄繳費(fèi)情況和個(gè)人賬戶資產(chǎn)變化情況，并監(jiān)督養(yǎng)老金的征收與給付，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)選擇投資管理人和基金托管人?；鹜泄苋酥饕?fù)責(zé)基金資產(chǎn)的保管，監(jiān)督投資管理人的投資運(yùn)營行為；投資管理人主要負(fù)責(zé)基金投資管理，具有基金運(yùn)營職責(zé)，投資管理人可以是基金公司、大型證券公司等。在信托型的基金管理過程中，三者存在嚴(yán)格的制約關(guān)系。在基金投資原則上，可遵循資金投資比例限制和最低收益約定原則；在投資領(lǐng)域上，可側(cè)重選擇高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這既能緩解目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金吃緊的矛盾，也能更好地實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋怠４送?，還可以發(fā)行特別國債，設(shè)立優(yōu)于一般國債利率的中長期國債品種，以吸收并有效利用新農(nóng)保基金。