保險(xiǎn)資金介入保障性住房建構(gòu)

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本文作者：張艷、劉麗華 單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)

一、問題提出

2011年兩會(huì)期間，利用保險(xiǎn)資金支持全國(guó)保障性住房建設(shè)，成為保險(xiǎn)業(yè)代表委員的熱議話題。截至2011年2月底，我國(guó)的保險(xiǎn)行業(yè)資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到5.2萬億，巨額的保險(xiǎn)資產(chǎn)要求更加寬廣的投資渠道。然而，我國(guó)保障性住房且存在巨額資金缺口，公共財(cái)政壓力巨大。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預(yù)估，目前保障性住房的實(shí)際供求缺口還有4000萬套左右。當(dāng)前保障性住房建設(shè)的資金來源，一是中央財(cái)政補(bǔ)助，二是地方各級(jí)政府的資金投入。

按照中國(guó)城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預(yù)估，目前保障性住房的實(shí)際供求缺口還有4000萬套左右。國(guó)務(wù)院計(jì)劃在2011年建設(shè)1000萬套保障性住房，相比2010年增長(zhǎng)72.4%，達(dá)到全國(guó)房地產(chǎn)投資規(guī)模的20%，資金缺口將達(dá)到1.3萬億元。如何建立保險(xiǎn)資金支持保障性住房建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)社會(huì)管理功能?其理論基礎(chǔ)又是什么?保險(xiǎn)資金投資保障性住房建設(shè)的模式是什么?這些已成為當(dāng)前亟待解決的基礎(chǔ)問題。

二、保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)的資源配置理論

在資源配置過程中，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系一直都是經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的焦點(diǎn)。調(diào)整政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，尋求二者之間的平衡點(diǎn)，已經(jīng)成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，“市場(chǎng)”和“政府”都是配置資源的一種制度安排。不論何種制度安排，其高效運(yùn)行的基礎(chǔ)都是需要一個(gè)與之相容的制度結(jié)構(gòu)，否則會(huì)出現(xiàn)效率損失，產(chǎn)生制度不協(xié)調(diào)成本，即“失靈”了。當(dāng)存在公共產(chǎn)品、不完全競(jìng)爭(zhēng)和外部性時(shí)，由于微觀主體的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向會(huì)造成市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)機(jī)制在某些方面難以起到配置資源的作用，需要政府干預(yù)，因?yàn)榇藭r(shí)政府配置資源成本更低和效率更高。但這并不意味著，凡是(準(zhǔn))公共產(chǎn)品，只要是政府來配置資源，效率就一定會(huì)高(錢振偉，2011)①。政府在配置公共產(chǎn)品資源也不是萬能的，政府不可能在所有公共產(chǎn)品資源配置領(lǐng)域都起高效作用。在某些公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府對(duì)資源配置也可能不是最有效的和成本最低的。哈耶克(1960，1963)論述了政府干預(yù)的“可為和不可為”的原則，“不可為”指國(guó)家強(qiáng)制力作用不可逾越基于私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)界定的私域;“可為”指政府通過適宜的法律和經(jīng)濟(jì)政策，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的條件和框架。當(dāng)然政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)并非完全因?yàn)槭袌?chǎng)失靈，政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)不完全是替代關(guān)系。政府在經(jīng)濟(jì)中的角色豈止是干預(yù)，而且它自身也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的一員，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其活動(dòng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中不可缺少的一個(gè)組成部分(曾康霖，2007)。

保障性住房屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在市場(chǎng)配置保障性住房資源失靈的一面，但并不意味著一切保障性住房資源都由政府配置，其資源配置效率就一定會(huì)高，也可能由于信息不足、官僚主義、政府政策的頻繁變化、缺乏市場(chǎng)激勵(lì)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、缺乏降低保障性住房成本的激勵(lì)導(dǎo)向等內(nèi)在缺陷，政府也會(huì)失靈。隨著我國(guó)保障性住房制度推進(jìn)，保障性住房服務(wù)對(duì)象急劇增長(zhǎng)，2011年全國(guó)將建設(shè)1000萬套保障性住房，資金缺口達(dá)到1.3萬億元，公共財(cái)政將面臨極大挑戰(zhàn)，這也是政府配置保障性住房資源失靈的一種表象。通過BOT②的“政府招投標(biāo)”形式，即政府購買服務(wù)的方式是克服保障性住房“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的一種選擇。在這種情況下，可以把政府通過BOT的政府購買服務(wù)看作是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個(gè)極端之間的一種折衷方式，被認(rèn)為既可以克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷，又可以克服保障性住房公這共產(chǎn)品供給市場(chǎng)失靈的一個(gè)有效而可行的方法;即政府繼續(xù)保留其福利投資主體和制定福利政策角色，提供制度產(chǎn)品，以克服市場(chǎng)失靈，但將營(yíng)辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨(dú)立的營(yíng)辦機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可以是營(yíng)利性的組織、非營(yíng)利性組織等，以有效降低服務(wù)成本、增加資金渠道、提高服務(wù)質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，以克服政府失靈。通過這種方式使政府與私營(yíng)或其他組織形成一種合作關(guān)系，引導(dǎo)更多社會(huì)資源配置向保障性住房領(lǐng)域傾斜，形成公共部門和私人部門共同承擔(dān)保障性住房責(zé)任的良好局面，提高保障性住房供給效率。只有明確了政府與市場(chǎng)各自在保障性住房領(lǐng)域中的角色與定位，使政府和市場(chǎng)這兩種資源配置機(jī)制揚(yáng)長(zhǎng)避短相互補(bǔ)充和相互促進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)保障性住房資源有效配置。

另一方面，保障性住房的市場(chǎng)化和社會(huì)化有助于緩解公眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求與政府壟斷服務(wù)供給不足的深層次矛盾，提高保障性住房服務(wù)的供給效率，滿足公民對(duì)保障性住房服務(wù)的需求。在這一過程中，政府從保障性住房產(chǎn)品和服務(wù)供給的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲{(diào)解者、激勵(lì)者，是“舵手”和“裁判”，而不是“劃槳”和“球員”，是授權(quán)而不是提供具體服務(wù)。政府必須與非政府組織、私人部門、公眾一起來共同治理，推進(jìn)保障性住房服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化，讓服務(wù)對(duì)象自己選擇公共服務(wù)，提高服務(wù)對(duì)象的滿意度和保障性住房的資源配置效率。

三、保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

保險(xiǎn)公司(尤指壽險(xiǎn)公司)承擔(dān)的多為長(zhǎng)達(dá)幾十年的長(zhǎng)期負(fù)債，但由于我國(guó)保險(xiǎn)資金的投資渠道受到較嚴(yán)格的限制以及投資市場(chǎng)長(zhǎng)期投資產(chǎn)品匱乏等原因，保險(xiǎn)公司負(fù)債的久期遠(yuǎn)大于資產(chǎn)的久期，導(dǎo)致許多公司面臨比較嚴(yán)重的資產(chǎn)負(fù)債不匹配風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性受到嚴(yán)重威脅。從國(guó)際慣例上來看，保險(xiǎn)資金投資的多元化已是趨勢(shì)，包括不動(dòng)產(chǎn)等投資在保險(xiǎn)資金運(yùn)用中都占有很大的比重。從中國(guó)保監(jiān)會(huì)2010年9月份《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》以來，由于受制于宏觀環(huán)境的影響，一直沒有保險(xiǎn)企業(yè)實(shí)質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)投資行為。直到近日才由太平洋資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立“太平洋－上海公共租賃房項(xiàng)目債權(quán)投資計(jì)劃”，成為自《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》出臺(tái)之后第一單不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)投資計(jì)劃，開始了保險(xiǎn)資金涉足保障性住房的實(shí)踐。保險(xiǎn)資金投資保障性住房有十分重要的社會(huì)意義，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，這種實(shí)踐對(duì)于拓展保險(xiǎn)資金的運(yùn)用渠道、實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)資金的有效配置、合理匹配保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)負(fù)債方面有十分積極的影響。但是要想建立保險(xiǎn)資金投資保障性住房長(zhǎng)效機(jī)制，還面臨一些挑戰(zhàn)，主要有以下幾點(diǎn):

1.保障性住房屬于準(zhǔn)公共品，具有很強(qiáng)外部性，完全由市場(chǎng)配置保障性住房資源肯定會(huì)失靈。保障性住房的收益率較低，難以實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)資產(chǎn)保值增值的目的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，保障性住房的投資收益率不高，一般難以滿足保險(xiǎn)資金的投資回報(bào)要求。因此，盡管從投資期限來看，可以滿足保險(xiǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債匹配的需要;但是從投資收益率來看，較低的收益率對(duì)于保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債匹配和保險(xiǎn)公司資產(chǎn)的保值增值來說，保險(xiǎn)資金進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域是一個(gè)很大挑戰(zhàn)。

2.缺乏必要的具體實(shí)施規(guī)定指導(dǎo)保險(xiǎn)資金合理運(yùn)用于保障房建設(shè)。從監(jiān)管層面來看，盡管中國(guó)保監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》，放開了保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)的閘門。但是，從具體實(shí)施來看，對(duì)于保險(xiǎn)資金進(jìn)入保障房建設(shè)的準(zhǔn)入規(guī)則以及諸如征地的用途、投資的比例等具體模式缺乏必要的實(shí)施細(xì)則和管理規(guī)定，使得保險(xiǎn)資金遲遲難以進(jìn)入保障房建設(shè)(劉欣琦，2011)。

3.保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)還缺乏必要的投資路徑和模式。作為準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)設(shè)施，保障性住房完全不同于普通商品房的開發(fā)。與普通商品房開發(fā)周期短、利潤(rùn)率高的特點(diǎn)正相反，保障性住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，而且回報(bào)率較低。這就需要建立一種有效的投資機(jī)制和投資模式，使得市場(chǎng)參與者(尤其是長(zhǎng)期投資者，如壽險(xiǎn)公司)更加便利更加有效地參與保障性住房建設(shè)，以緩解地方政府的財(cái)政壓力，降低了入住民眾的生活支出壓力，從而進(jìn)一步體現(xiàn)了保險(xiǎn)資金“取之于民，用之于民”的精神。

四、構(gòu)建保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制要構(gòu)建我國(guó)保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，要處理好以下三個(gè)方面的問題。

(一)要處理好保險(xiǎn)資金進(jìn)入保障性住房中市場(chǎng)和政府之間關(guān)系

保障性住房雖然屬于準(zhǔn)公共品，需要政府主導(dǎo)保障性住房資源配置，但并不意味保障性住房完全由政府承擔(dān)，也應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在保障性住房資源配置中的積極作用，尤其是吸引作為市場(chǎng)主體的保險(xiǎn)公司積極進(jìn)入和參與保障性住房資源配置。具體如下:一是，通過政府(尤指地方政府)積極干預(yù)，通過優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)。對(duì)保險(xiǎn)資產(chǎn)投資保障性住房建設(shè)實(shí)行優(yōu)惠的土地和稅收政策，可以間接提高保險(xiǎn)資金的投資收益率，適當(dāng)滿足保險(xiǎn)資金保值增值的目的，同時(shí)也可以提高保險(xiǎn)企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性，引入大量保險(xiǎn)資金參與其中，可以減少政府的保障性住房的財(cái)政壓力。二是，保險(xiǎn)企業(yè)設(shè)立投資保障性住房建設(shè)的專項(xiàng)基金，按照“政府主導(dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作、協(xié)同發(fā)展”的原則，建立高效率、低成本、高透明度的運(yùn)作機(jī)制，與政府共同推進(jìn)保障性安居工程的建設(shè)與發(fā)展。三是，各保險(xiǎn)公司應(yīng)該建立和完善自身資產(chǎn)的管理體制，建立保障性住房建設(shè)專項(xiàng)基金和相應(yīng)的資金管理措施，實(shí)行專項(xiàng)資金管理制度，合理分配和運(yùn)作資金，完善市場(chǎng)配置保障性資源機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)資產(chǎn)負(fù)債匹配的目標(biāo)和保險(xiǎn)資產(chǎn)保值增值的目的。

(二)建立起良好的制度環(huán)境，尤其是保險(xiǎn)資金投資保障性住房監(jiān)管的政策環(huán)境

一項(xiàng)制度要有效率，必須要有一個(gè)協(xié)調(diào)的制定環(huán)境，需要相應(yīng)的配套措施，特別是相應(yīng)的監(jiān)管制度，否則會(huì)產(chǎn)生制度協(xié)調(diào)成本，增加保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)的交易成本?；诒Ｕ闲宰》康墓嫘?、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，建議保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)劃歸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的投資，按債權(quán)級(jí)別分類，允許保險(xiǎn)資金通過基金、股權(quán)、債權(quán)等多種方式投資，支持保障性住房建設(shè)。同時(shí)，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門等各相關(guān)監(jiān)管部門之間應(yīng)該加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)與合作，盡快完善各項(xiàng)相關(guān)政策和管理規(guī)定，為保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)提供相應(yīng)的政策和行政指導(dǎo)，規(guī)范保險(xiǎn)資金的運(yùn)作。保險(xiǎn)資金進(jìn)入保障房建設(shè)，必須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，不能過于追求利潤(rùn)，但對(duì)于保險(xiǎn)資金的運(yùn)營(yíng)，也要尋求一個(gè)完整的模式，否則會(huì)帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于保障性住房質(zhì)量的檢驗(yàn)、資金如何投入、資金進(jìn)入后周期有多長(zhǎng)、財(cái)務(wù)如何平衡、租金如何繳納、若無穩(wěn)定的回報(bào)該怎樣處理等問題，需要多部門之間的相互合作，共同出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施和監(jiān)管細(xì)則，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)資金運(yùn)用效用的最大化。

(三)探索建立保險(xiǎn)資金投資保障性住房的BOT模式

保險(xiǎn)公司投資建設(shè)保障性住房的BOT模式可大致分為以下四個(gè)步驟:

1.確立投資項(xiàng)目。針對(duì)各地政府對(duì)保障性住房建設(shè)的實(shí)際需求和發(fā)展規(guī)劃，保險(xiǎn)公司可依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件、社會(huì)環(huán)境、保障性住房擬建規(guī)模、技術(shù)實(shí)施方案、政府財(cái)政支出和補(bǔ)貼水平等要素進(jìn)行綜合考慮，編寫《可行性研究報(bào)告》等文件，初步選定那些能夠保證期望投資收益率且風(fēng)險(xiǎn)較低的項(xiàng)目作為投資對(duì)象。同時(shí)，保險(xiǎn)公司應(yīng)積極開展項(xiàng)目推廣和營(yíng)銷，傳播以BOT模式建設(shè)保障性住房的理念③，促進(jìn)地方政府在保障性住房開發(fā)領(lǐng)域?qū)嵭畜w制機(jī)制改革，探索充分利用保險(xiǎn)資金發(fā)展保障性住房的途徑。

2.參與保障性住房項(xiàng)目招投標(biāo)。地方政府正式立項(xiàng)采用BOT模式建設(shè)保障性住房后，成立招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室，研究項(xiàng)目技術(shù)問題，如保障性住房的經(jīng)營(yíng)期限和租金水平等;并準(zhǔn)備投標(biāo)者資格預(yù)審文件，編寫招標(biāo)文件，向社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)。保險(xiǎn)公司依據(jù)政府文件的投標(biāo)資格和要求，必要時(shí)可與具備民用建筑開發(fā)資質(zhì)的房地產(chǎn)公司組成投標(biāo)聯(lián)合體，通過資格預(yù)審后實(shí)地考察項(xiàng)目，并與地方政府進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在實(shí)地考察和深入研究招標(biāo)文件的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)公司編寫投標(biāo)書，投標(biāo)書中應(yīng)明確所投資建設(shè)保障性住房的居住規(guī)格、質(zhì)量水平、每平米的預(yù)計(jì)租金水平、融資來源和結(jié)構(gòu)、建設(shè)進(jìn)度安排、竣工日期、運(yùn)營(yíng)期限、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整公式或調(diào)整原則、投資回報(bào)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)分析與分配、不可抗力事件的規(guī)定等重要事項(xiàng)，并在截止日前遞交標(biāo)書參與評(píng)標(biāo)。

3.成立項(xiàng)目公司和融資。保險(xiǎn)公司中標(biāo)后，與地方政府就保障性住房租金水平、經(jīng)營(yíng)期限等重點(diǎn)問題進(jìn)行合同談判。地方政府一般按中標(biāo)順序與各個(gè)投標(biāo)者談判，從中選擇出對(duì)自己最有利的投標(biāo)方案和合作方。此時(shí)保險(xiǎn)公司既要發(fā)揮保險(xiǎn)資金長(zhǎng)期投資的顯著優(yōu)勢(shì)，保證保障性住房建設(shè)資金的充裕供應(yīng)，又要維護(hù)自己的預(yù)期收益水平，避免與某些投標(biāo)者發(fā)生超低價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)(洪明，2010)。保險(xiǎn)公司在與政府取得合理談判結(jié)果后，正式組建開發(fā)保障性住房的項(xiàng)目公司，并與建筑承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商簽訂相關(guān)合同，最后與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。保險(xiǎn)公司自身作為項(xiàng)目公司的出資方，可充分利用自身的資金低成本優(yōu)勢(shì)，合理運(yùn)用杠桿比例，按照工程建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)計(jì)劃安排好相應(yīng)的資金供給，以最低資金綜合成本的原則設(shè)計(jì)出保障性住房項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)與資金結(jié)構(gòu)。

4.保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。保障性住房項(xiàng)目公司在簽訂所有合同之后，即進(jìn)入項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施階段。按照合同規(guī)定，聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位開始工程設(shè)計(jì)，聘請(qǐng)建筑承包商開始工程施工，工程竣工后聘請(qǐng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)或者實(shí)行自營(yíng)。此時(shí)，當(dāng)?shù)氐牡褪杖爰彝グ从?jì)劃正式入住保障性住房，根據(jù)政府部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按期向政府財(cái)政部門繳納租金和物業(yè)費(fèi)用等，財(cái)政部門再將收取的租金與財(cái)政補(bǔ)貼合計(jì)匯入保障性住房項(xiàng)目公司的專項(xiàng)賬戶，作為項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)收入和維護(hù)費(fèi)用支出來源(洪明，2010)。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，在特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，保險(xiǎn)公司按照合同約定條件把保障性住房及相關(guān)附屬設(shè)施全部移交給地方政府或其指定機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)公司對(duì)移交后的保障性住房及相關(guān)附屬設(shè)施的質(zhì)量存在承諾期，如在承諾期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題，則須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和維修費(fèi)用。

通過BOT模式，利用保險(xiǎn)資金支持保障性住房建設(shè)，不僅有利于加快保障性住房建設(shè)工程的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;同時(shí)，通過保險(xiǎn)資金投資保障性住房，可以較大提高保險(xiǎn)資金的運(yùn)用效率，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)自身發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的社會(huì)管理功能，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。