生態(tài)文明審計制度建設(shè)研究

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摘要:中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建設(shè)美麗中國。建立健全生態(tài)環(huán)境保護制度需要審計發(fā)揮國家治理中的監(jiān)督作用。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎國計民生，推行生態(tài)文明審計制度具有重要性和必要性。從領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計入手，確定合適的路徑展開審計，最終確定責任，展開問責，從而促進生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；審計制度；制度創(chuàng)新

一、文獻綜述

吳勛、吳越研究了審計署2004-2015年的審計結(jié)果公告，發(fā)現(xiàn)公告中的環(huán)境審計報告數(shù)目嚴重不足，財務(wù)審計居多，很少有合規(guī)審計和績效審計。吳勛和白磊分析了2010-2015年省級審計機關(guān)審計結(jié)果的公告，并發(fā)現(xiàn)與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署相比，審計結(jié)果公告的數(shù)量較少，這說明目前的環(huán)境審計遠遠低于生態(tài)文明建設(shè)的需求。建立健全生態(tài)文明審計制度迫在眉睫，應該擴大審計的范圍，加強審計力度，構(gòu)建問責機制，強化審計服務(wù)國家治理、促進生態(tài)文明建設(shè)的功能。謝志華、陶玉俠、杜海霞提出環(huán)境作為一項特殊的資源，具宏觀性、外部性、公共物品屬性等突出特點，國家和企業(yè)的經(jīng)濟經(jīng)營活動，甚至個人的活動，都會對自然資源的開發(fā)使用和環(huán)境形成影響，因此對自然資源和環(huán)境開展審計應該由政府審計主導完成。無論是傳統(tǒng)的資源環(huán)境審計還是領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，都在積極探索促進生態(tài)文明建設(shè)的方法。李兆東認為審計問責能夠使環(huán)境減少機會主義行為，促進環(huán)境保護與污染防治。審計署上海特派辦理論研究會課題組基于某市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作，提出了摸清基數(shù)，在編制實物量表的基礎(chǔ)上編制價值量表，構(gòu)建評價體系對領(lǐng)導干部的自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用和保護情況展開審計。綜合前人研究，審計應充分發(fā)揮作用，建立起完善的審計制度，以審計問責促進生態(tài)文明建設(shè)。

二、健全生態(tài)文明審計體制

（一）突破口：領(lǐng)導干部自然資源離任審計

政府及主要領(lǐng)導干部對自然資源資產(chǎn)進行管理、對環(huán)境進行保護，而領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計通過對領(lǐng)導干部開展審計，起到重要的監(jiān)督作用。明確公共自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)的擁有者，使領(lǐng)導干部在獲得使用權(quán)的同時，承擔起保護自然資源與愛護環(huán)境的責任，實現(xiàn)經(jīng)濟、資源、環(huán)境和社會總體利益的最大化。審計發(fā)現(xiàn)出在自然資源資產(chǎn)管理利用中存在的問題，不斷完善管理制度。

（二）實現(xiàn)路徑

1.自然資源資產(chǎn)負債表審計

自然資源資產(chǎn)負債表的編制遵循會計基礎(chǔ)，在摸清基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的前提下，將存量流量的變化指標與各方面達成一致，并結(jié)合自然資源開發(fā)和生態(tài)保護過程中的財務(wù)收支情況，探索自然資源價值的編制。自然資源資產(chǎn)負債表能夠真實記錄和反映各地區(qū)自然資源資產(chǎn)的真實數(shù)量、價值及其變化情況，當基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能夠依托自然資源資產(chǎn)負債表得到真實反映，審計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就有了保障，有利于開展審計工作。此外，自然資源資產(chǎn)負債表能夠反映領(lǐng)導干部在其任職期間的自然資源資產(chǎn)變化情況，將資源資產(chǎn)的變動和領(lǐng)導干部對自然資源資產(chǎn)保護的責任相關(guān)聯(lián)，進一步界定領(lǐng)導干部對資源資產(chǎn)變動情況負有何種責任。以自然資源資產(chǎn)負債表為審計基礎(chǔ)開展審計。首先，關(guān)注領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)管理情況。審查確定資源開發(fā)、利用和保護情況，對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用的政策、資金、責任等展開審計，審計資產(chǎn)權(quán)屬劃分管理是否合理、資產(chǎn)補償機制是否完善。其次，對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)政策執(zhí)行情況展開審計，審查政策執(zhí)行是否達到生態(tài)保護政策的要求，是否完成各項約束性指標，是否完成上級部門下發(fā)的任務(wù)書要求，審查開展的環(huán)境治理有關(guān)項目是否發(fā)揮了應有的作用等。此外，還需對領(lǐng)導干部任職期間有關(guān)污染防治的資金情況進行審查，對生態(tài)環(huán)保類資金的收支管理分配、資金績效和資金使用合規(guī)情況等審計。然而目前自然資源資產(chǎn)負債表編制尚未完全完成，編制過程中也缺少審計工作者的參與，負債表在審計實踐中能否發(fā)揮作用以及發(fā)揮何種程度的作用仍然未知，因此其實用性仍需進一步探討和驗證。目前在審計實踐中，審計工作者仍是以審計業(yè)務(wù)為載體開展審計工作。

2.審計業(yè)務(wù)

環(huán)境審計涉及對水、大氣、土壤等的審計，資源審計涉及水、能源、礦產(chǎn)等資源，由領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計為突破口，將對自然資源和環(huán)境的審計做出基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的梳理和審計方法的探尋，再拓展為資源環(huán)境審計，實現(xiàn)對資源環(huán)境的全覆蓋，再適時地拓展為生態(tài)文明建設(shè)審計。胡澤君審計長提出“全覆蓋、常態(tài)化、重實效”，即審計要覆蓋應關(guān)注的重點領(lǐng)域，對重點對象重點審計，對相對不重要的審計對象減少審計頻率，生態(tài)文明建設(shè)是現(xiàn)階段的主要任務(wù)，資源環(huán)境與宏觀經(jīng)濟活動密不可分，應對自然資源資產(chǎn)全面梳理，才能更好地推進審計和問責。審計常態(tài)化要求對自然資源和環(huán)境進行審計要有持續(xù)性，這就要求以領(lǐng)導干部為突破口，建立一套完善的審計體系，為生態(tài)文明建設(shè)打下基礎(chǔ)。重實效以目標為導向，確立審計對象、審計內(nèi)容、審計方法等，最終將審計結(jié)果運用到定性和處罰上，對責任主體問責，從而激勵和促進生態(tài)文明。確立以審計主體、審計業(yè)務(wù)、審計功能為導向的審計體制，對資源環(huán)境充分展開審計。依據(jù)審計主題將資源環(huán)境審計的主題劃分為四類，分別是財務(wù)信息、業(yè)務(wù)、行為和制度（裴育、鄭石橋）。本文以這四類主題劃分為基礎(chǔ)，將財務(wù)信息和業(yè)務(wù)合并為對信息真實性的鑒證評價，并將績效審計作為重要的一部分納入考察，對資源環(huán)境的審計內(nèi)容分為信息、行為、制度和績效四個方面。信息指的是組織、項目、政策的運行或績效的信息，反映資源實際存量和變化量的信息。對信息的審計關(guān)注于其真實性，對生態(tài)環(huán)境保護和治理的項目、資金使用，從預算到使用去向的追蹤判斷資金數(shù)據(jù)的真實性，防止弄虛作假；對行為的審計則集中在資源環(huán)境的財務(wù)和相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為和其他行為等是否符合法律法規(guī)和規(guī)章制度；對制度的審計反映制度設(shè)計和執(zhí)行是否保障了生態(tài)文明建設(shè)的推進，指出制度的缺陷和不足。此外審計也要關(guān)注績效，對生態(tài)保護和管理有關(guān)資金和經(jīng)濟活動的績效做出判斷，確定績效處于何種水平，其與應有水平的差距。

三、建立問責機制，促進生態(tài)文明建設(shè)

當前，中國進入社會主義新時代，新時代的生態(tài)文明建設(shè)需要審計發(fā)揮重要監(jiān)督作用。生態(tài)文明建設(shè)需要個人和政府都加強自律。但無論是個人還是政府，自律水平受宗教信仰、文化傳統(tǒng)、受教育程度和體制機制等方面的因素影響，自律達不到效果，此時就需要外部力量進行制約，例如法律法規(guī)、政策制度等。在資源節(jié)約和污染保護上，由于缺少個人責任劃分和處理處罰，任何主體都無法主動承擔生態(tài)文明保護責任。因此，雖然法律法規(guī)、政策制度等都是確保生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，對個人的行為仍然缺乏有效的監(jiān)督手段，但是對政府或政府主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督可以通過責任劃分、問責、考核等外在手段制約，那么審計問責就起到了至關(guān)重要的作用。李金華審計長指出，國家審計是國家治理的重要手段，一定要“明確責任，落實責任”，這是國家治理的重點?；谖械膰抑卫砝碚?，政府作為人擁有權(quán)力的同時也背負著責任。國家審計是權(quán)力制約的一種，代表著公共利益。當“政府失靈”時，審計通過評價政府經(jīng)營管理活動的績效，促進政府改進不當之處，在國家系統(tǒng)中起到服務(wù)國家治理的作用，揭示問題，促進改善，對生態(tài)文明建設(shè)中的財務(wù)或非財務(wù)的信息、行為、制度有效地鑒證、監(jiān)督和評價，對生態(tài)環(huán)保資金使用、不利于環(huán)境保護的行為、法律法規(guī)及政策執(zhí)行等各方面監(jiān)督。但是僅僅做出評價，對生態(tài)文明建設(shè)的作用是有限的，只有通過對事實問題基礎(chǔ)上的反應，提出改進意見，并且意見被采納，問題被改正，才能真正有效促進生態(tài)文明建設(shè)，這也是生態(tài)文明審計制度真正發(fā)揮效力之處。生態(tài)文明審計制度，應該構(gòu)建問責機制，對政府進行監(jiān)督，通過責任評價，落實對個人的獎勵或者懲罰，從而促使政府及主要領(lǐng)導干部改善問題。將政府及其領(lǐng)導干部對自然資源的管理使用情況以及在任期間對生態(tài)環(huán)境的保護、修復、破壞等行為進行評價后，對相應的責任定性，展開問責，納入對領(lǐng)導干部的考核中，實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的真正約束，才能明確起到打擊破壞環(huán)境的行為、減少對自然資源和生態(tài)環(huán)境不重視的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護。

參考文獻：

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作者：祝孟葉  單位：南京審計大學