生態(tài)文明城市建設制度問題及對策

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摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，城市生態(tài)環(huán)境危機不斷加深，城市污染日益嚴重，既威脅到城市居民的身心健康，也影響著“建設美麗中國”。這一問題的產(chǎn)生很大程度上是由于目前一些地方政府對生態(tài)文明城市建設重視不夠，相關制度體制構建不健全造成的。本文在指出相關制度問題的同時，從政策制度層面提出一系列對策與措施，為我國生態(tài)文明城市制度建設提供一定的理論指導。

關鍵詞：生態(tài)文明；城市建設；制度；問題及對策

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，截止到2017年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到58.52%，城市群將成為未來的主體形態(tài)，全國約70%的人口已經(jīng)實際進入城鎮(zhèn)及其周邊地帶，使得城市生態(tài)問題嚴重惡化，城市與自然之間不和諧因素增多。導致城市建筑空間生態(tài)結構不合理，水污染、光污染、噪音污染、垃圾污染、汽車尾氣污染、建筑裝修污染嚴重，城市生態(tài)文化落后等一系列問題發(fā)生。這些問題的發(fā)生很大一部分是由于我國城市生態(tài)文明制度建設不完善造成的，地方配套措施不健全，具體措施落實不利。如何把城市努力建設成為一個美好、健康、和諧和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明城市？黨的報告指出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國?！币虼?，生態(tài)文明城市建設要求建立健康有序的生態(tài)機制和制度，處理好人與自然、人與社會的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。

一、生態(tài)文明城市制度建設所面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)文明城市建設的績效評價考核制度落實不完善地方政府為了追求經(jīng)濟的發(fā)展，在管理決策時形成了以GDP為主的慣性思維，并沒有把生態(tài)政績作為一個非常重要的權重指標和考察干部政績的重要組成部分，因此經(jīng)濟發(fā)展過程中還是會側重考慮社會的經(jīng)濟效益。同時，沒有完全把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系和政績評價體系，具體可操作、可視化的生態(tài)發(fā)展指標體系不健全，考核制度不夠嚴苛。

（二）生態(tài)文明城市建設的環(huán)境損害責任追究制度需要強化落實

國家要求各級黨政領導干部作為生態(tài)環(huán)境損害責任追究的主體，要求全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，并且實行實施生態(tài)環(huán)境損害責任“終身追究”的原則，建立倒查機制。但是，部分地方政府在環(huán)境行政執(zhí)法后督察過程中，卻出現(xiàn)了對一些領導干部發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為或者接到環(huán)境違法行為舉報后查處不及時、不依法對環(huán)境違法行為實施處罰、對涉嫌犯罪案件不移送等不作為行為沒有及時依法追究的情況。

（三）生態(tài)文明城市建設的行政管理制度分散

由于資源管理和環(huán)境保護隸屬于不同的管理部門，生態(tài)保護職能分散在許多不同部門，各地方政府部門之間管理體系劃分不明確，部門間管理權責上的過度分割和制度碎片化，這種不合理的資源、環(huán)境和生態(tài)管理部門職能分工，造就了分散的管理模式，對生態(tài)環(huán)境的保護增加了難度。環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境統(tǒng)計，排污申報核查、污染物減排和污染源普查，在這些信息管理過程中由于各個部門間數(shù)據(jù)來源不同容易造成內容上的交叉。在環(huán)境資源規(guī)劃和管理相互交叉重疊的情況下，需要各部門之間通力合作，這就增加了行政工作量，也會造成互相推諉的情況。

（四）生態(tài)文明城市建設的法律法規(guī)體系不完善

1.關鍵生態(tài)領域法律制度需要進一步完善。近年來，一些地方政府相繼頒布了一系列相關的環(huán)境保護法律、法規(guī)，但是，在與人民群眾生活環(huán)境密切相關的許多領域，還沒有制定環(huán)保法律或行政法規(guī)的細則與具體可實施的工作方案，使基層環(huán)保工作中存在無法操作的情況。2.政策法規(guī)間的銜接需要加強。在依法進行城市發(fā)展建設的實踐過程中，由于具體的管理機構和體制機制方面不完善，尚未形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、職責分明、運行有效的制度體系和成熟經(jīng)驗，加上決策程序、監(jiān)督檢查、問責制度不夠明確以及多頭管理等現(xiàn)象的存在，不免會出現(xiàn)許多漏洞和不規(guī)范、不協(xié)調、不健全的執(zhí)法過程。

（五）生態(tài)文明城市建設的監(jiān)督機制不完善

生態(tài)文明城市建設的相關監(jiān)督機制不完善，環(huán)境行政執(zhí)法環(huán)節(jié)難以發(fā)揮應有的作用。為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，環(huán)境突發(fā)事件多、環(huán)境污染嚴重，甚至很多地方政府甘當破壞環(huán)境企業(yè)的保護傘，并伴隨著腐敗等惡性事件。同時，由于公眾和企業(yè)環(huán)境維權意識相對薄弱，使得環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)流于形式。

（六）生態(tài)文明城市建設的激勵機制缺乏

生態(tài)文明城市建設需要實施經(jīng)濟激勵機制來調動各個經(jīng)濟主體參與生態(tài)文明建設的積極性。但是目前，許多地方政府還沒有進一步完善收費和價格機制、支持鼓勵企業(yè)環(huán)保生態(tài)科技創(chuàng)新機制和生態(tài)補償管理機制。生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)測評估機制。

二、完善生態(tài)文明城市建設的制度體系

（一）強化生態(tài)文明民主監(jiān)督制度

1.實行生態(tài)管理民主化

在生態(tài)城市的建設進程中，地方政府要實行民主化的生態(tài)管理。目前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。公眾對生活有更高層次的追求，對生態(tài)環(huán)境的要求比以往任何時候都更加迫切和敏感。因此，地方政府應進一步建立與公眾廣泛溝通的信息交流機制，充分發(fā)揚民主，鼓勵公眾積極參與和協(xié)商，促進生態(tài)各項決策的科學化和公開化，避免因生態(tài)環(huán)境的不合理開發(fā)而與公眾產(chǎn)生利益上的沖突，也避免引發(fā)生態(tài)腐敗和決策失誤。

2.要完善政府回應的披露機制

在生態(tài)文明城市的建設中，地方政府應該構建多渠道、多參與的回應方式，不但要重視社會公眾訴求，還要及時解決公眾訴求，并制定具體的行政制度和作出固定程序化的回復，必須積極回應社會需求和公民參與，公平、公正、公開地建立合理的信息溝通方式。政府應定期公開地方生態(tài)惡化程度，和生態(tài)文明城市建設規(guī)劃、決策的相關信息，并實現(xiàn)信息共享，避免產(chǎn)生信息障礙，壓制民主爭論，推行政務公開，提高地方政府工作透明度，使公民可以通過方便途徑進行查詢和監(jiān)督。

3.加強基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)督制度

綜合運用行政、經(jīng)濟、司法等手段構建行業(yè)管理與群眾監(jiān)督相結合、網(wǎng)格監(jiān)管與綜合整治相銜接的環(huán)境監(jiān)管制度新格局。要從基層抓起，以縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)為單位、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單元、以村（社區(qū)）為基本細胞建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，將各項環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)在基層、解決在基層，提高基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平。建立基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構，通過專門培訓選拔有責任心的高素質人才，履行日常的監(jiān)管職責。

（二）加強地方生態(tài)文明城市建設的立法工作

黨的報告為生態(tài)環(huán)境保護的地方立法指明了方向。要求地方環(huán)境保護立法要以解決生態(tài)環(huán)境領域的突出問題為著眼點。首先，把保護環(huán)境這一基本國策落實到立法全過程，健全國土空間開發(fā)制度，從源頭上進行預防。其次，統(tǒng)籌兼顧地方各個領域的生態(tài)環(huán)境保護需要，建立生態(tài)保護紅線、生態(tài)功能評價指標體系和方法。最后，要過程嚴管，以“水十條”“大氣十條”和“土十條”為指引，將實踐中成熟的經(jīng)驗做法及時凝練并上升為地方法律制度，建立建設用地總量和強度雙控制度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的實時保護。

（三）要建立生態(tài)文明城市建設綜合監(jiān)管法律機制

生態(tài)文明城市建設是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，不是單獨憑借哪一個政府部門能夠完成的，需要各個部門互相配合，形成全力。因此，一方面，要出臺相關法律規(guī)范，明確界定環(huán)境保護的管理職責，全面籌劃、合理分工，形成生態(tài)文明城市建設工作的合力，明確相關政府部門環(huán)保責任，避免出現(xiàn)部門職能交叉、重疊、錯位的現(xiàn)象。另一方面，要沖破“部門利益”的藩籬，形成更高層面的協(xié)調機制，開發(fā)的同時注重保護，污染防治的同時修復生態(tài)，努力形成生態(tài)環(huán)境保護的整體協(xié)調體系。

（四）要全面推進依法行政

實行嚴格的執(zhí)法責任制和過錯追究制，積極探索建立評議考核制度，強化監(jiān)督約束，獎優(yōu)罰劣，加強環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督，把執(zhí)法行為納入規(guī)范化、法治化軌道。建立部門聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法和重點案件移送督辦機制，嚴厲打擊污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法犯罪行為。在解決群眾反映強烈的矛盾突出的環(huán)境問題上下功夫，時時公開曝光典型違法案件，以強大的執(zhí)法態(tài)勢警示人。

（五）要構建企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責任追究機制

要求地方政府全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實施生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。著重打擊違法排污行為，強化按日計罰、查封扣押、行政拘留等行政強制手段，對涉嫌環(huán)境犯罪的，及時移送司法機關依法追究刑事責任，完善在政府領導下的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各有關部門分工負責的環(huán)保工作機制，開展聯(lián)動聯(lián)合執(zhí)法。實施生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，倒查機制，對任期內環(huán)境質量明顯惡化，盲目決策造成生態(tài)環(huán)境破壞導致嚴重后果，利用職權干預、阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的，將依法依紀追究責任。

（六）完善生態(tài)文明城市建設的激勵機制

1.要對生態(tài)文明城市建設采取激勵的財稅支持體系應推動環(huán)境保護稅的落實，進一步強化稅收在生態(tài)環(huán)境方面的調控作用，落實并完善鼓勵綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。環(huán)保稅的立法宗旨和功能定位是，保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，促進落實排污者責任，推進生態(tài)文明城市建設。把“綠色”與“金融”有機地聯(lián)系起來，以污染物排放量為計稅依據(jù)，“多排污多繳稅、少排污少繳稅”，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進環(huán)境外部成本內生化，從而形成有效約束和激勵機制。2.要完善生態(tài)文明城市建設的生態(tài)補償機制生態(tài)補償機制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，通過綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的一種制度安排。政府應提高生態(tài)補償標準，進一步明確受益者和保護者的權利責任。政府應制定合理的激勵措施，加大生態(tài)補償投入力度，將生態(tài)補償列入各級政府預算，加強對生態(tài)補償資金使用和管理，并落實相關的監(jiān)督措施，積極鼓勵企業(yè)、社會團體和非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補償義務。

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作者：王舒 單位：吉林建筑大學馬克思主義學院